土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議行政處理模式的反思

土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議行政處理模式的反思

第16條?！痘痉ā芬?guī)定，人民政府必須首先處理土地所有權(quán)糾紛。如果當(dāng)事人對(duì)結(jié)果不滿(mǎn)意，可向人民法院提起訴訟，即處理土地所有權(quán)糾紛的直接法源。因此，政府獲得了處理土地所有權(quán)糾紛的決策權(quán)，這是中國(guó)長(zhǎng)期行政司法實(shí)踐的產(chǎn)物。但自《物權(quán)法》發(fā)布后,其三十三條亦有規(guī)定,對(duì)于物權(quán)歸屬存有疑義的利害關(guān)系人可請(qǐng)求確認(rèn)權(quán)利,由此肯定物權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)的正式法律地位。從廣義上而言,一切涉及物權(quán)歸屬的糾紛均可通過(guò)當(dāng)事人行使物權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)化解,土地使用權(quán)作為理論上的物權(quán)種類(lèi)之一一、行政裁決違法《土地管理法》盡管學(xué)界對(duì)于行政裁決的究竟是行政行為、民事行為抑或司法行為存有一定異議,但依通說(shuō)之論,行政裁決是一種具有準(zhǔn)司法屬性的行政行為當(dāng)然,行政法學(xué)已意識(shí)到此類(lèi)爭(zhēng)議完全行政化處理的不當(dāng)之處,故最高人民法院于1999年制定《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中明確“被告對(duì)平等主體之間所作的裁決違法(包括土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議裁決),民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人可要求人民法院一并審理民事?tīng)?zhēng)議”的調(diào)和方案二、土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決地位由上述解決土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的法律規(guī)則發(fā)展過(guò)程可見(jiàn),盡管爭(zhēng)議處理規(guī)則不斷完善,但行政裁決的先決地位從未被撼動(dòng),改良之處也僅在行政處理后的救濟(jì)路徑上,政裁決在處理土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)何以處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,諸多學(xué)術(shù)論述中可歸納為以下兩種觀點(diǎn):(一)生產(chǎn)力的定義我國(guó)土地權(quán)屬爭(zhēng)議成因較復(fù)雜,多為歷史遺留問(wèn)題。新中國(guó)成立初期,為調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性,解放發(fā)展生產(chǎn)力,我國(guó)形成城市土地為國(guó)家所有,農(nóng)村土地為個(gè)人私有的土地利用制度。隨著社會(huì)主義制度推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,1953年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村合作化,在從初級(jí)社到高級(jí)社再到人民公社的躍進(jìn)過(guò)程中,私有土地逐步轉(zhuǎn)為集體共有,國(guó)家通過(guò)高度集中統(tǒng)一計(jì)劃控制與管理土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),土地任何權(quán)利均不能移轉(zhuǎn)(二)行政處理高效率優(yōu)勢(shì)因行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)處理在一些權(quán)屬關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史遺留案件中略勝一籌,故行政處理時(shí)間成本大大縮減,爭(zhēng)議當(dāng)事人可在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)自身利益訴求,行政處理高效率優(yōu)勢(shì)由此而生。此外,行政機(jī)關(guān)還掌握大量司法機(jī)關(guān)不具備的裁量權(quán)與各種權(quán)力資源,如減免稅負(fù)、批租土地、給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等行政手段,可通過(guò)不同資源調(diào)配,實(shí)現(xiàn)糾紛有效解決三、行政化道路仍限制了知識(shí)產(chǎn)權(quán)裁決的適用范圍盡管行政處理處理部分權(quán)屬爭(zhēng)議確有優(yōu)越性,但完全行政化道路并非暢通無(wú)阻,行政機(jī)關(guān)管理地位和裁決中立地位的價(jià)值沖突、程序保障匱乏、權(quán)力分置理論沖擊等因素仍限制行政裁決制度對(duì)權(quán)屬爭(zhēng)議案件的適用性。(一)土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議行政裁決的不足行政機(jī)關(guān)作為獨(dú)立于爭(zhēng)議當(dāng)事人的第三方裁決機(jī)關(guān),首先應(yīng)保障裁決中立性與公正性,若裁決方與當(dāng)事人存有利益關(guān)系則需回避爭(zhēng)議調(diào)處,此點(diǎn)被所有司法訴訟、仲裁等公力救濟(jì)制度強(qiáng)調(diào),但在部分土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決中行政機(jī)關(guān)并非完全處于中立角度。如在土地一級(jí)市場(chǎng)中取得建設(shè)用地使用權(quán)只能通過(guò)出讓或劃撥方式,兩種途徑均由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo),若產(chǎn)生權(quán)屬爭(zhēng)議,行政機(jī)關(guān)難免不會(huì)為維護(hù)原有行為的正當(dāng)性而作出有失偏頗的裁決;同樣,宅基地使用權(quán)的取得仍以政府審批為前提,讓行政機(jī)關(guān)承認(rèn)審批錯(cuò)誤不僅意味著工作失誤,還會(huì)引發(fā)后續(xù)賠償問(wèn)題。所以,土地資源由行政機(jī)關(guān)掌控,當(dāng)事人的土地使用權(quán)取得多源于行政行為,行政機(jī)關(guān)本位利益突顯,讓具有“當(dāng)事人”身份的行政機(jī)關(guān)處理爭(zhēng)議,無(wú)異于“自己做自己的法官”,有失穩(wěn)妥。(二)裁決程序的不規(guī)范性各地方人民政府有權(quán)對(duì)土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議作出裁決,但政府究竟以何為據(jù)作出權(quán)屬認(rèn)定在法律層面并無(wú)詳細(xì)確權(quán)規(guī)則,受程序工具主義觀念影響,我國(guó)規(guī)定行政裁決的法律多以實(shí)體性授權(quán)為主,具體程序性規(guī)則極少(三)爭(zhēng)議處理期長(zhǎng),爭(zhēng)議處理方法單一如前所述,行政處理救濟(jì)需經(jīng)行政復(fù)議后方可提起行政訴訟,加大救濟(jì)的時(shí)間成本,而且行政訴訟未能終結(jié)性解決訴訟背后民事?tīng)?zhēng)議,若依行政訴訟裁判結(jié)果則僅能要求行政機(jī)關(guān)重新作出權(quán)屬認(rèn)定裁決,爭(zhēng)議當(dāng)事人不服新的行政裁決時(shí)還需重復(fù)復(fù)議、行政訴訟途徑,這種非終結(jié)性司法救濟(jì)大大延長(zhǎng)爭(zhēng)議處理期,實(shí)則形成法院“決而不裁”、行政機(jī)關(guān)“裁而不決”的尷尬局面,一定程度上導(dǎo)致行政、司法資源浪費(fèi)。當(dāng)然,當(dāng)事人也可選擇行政訴訟中一并審理民事?tīng)?zhēng)議的訴訟模式一次性解決糾紛,這是目前行政化處理模式采用的折衷方案(四)健全的權(quán)利義務(wù)體系21世紀(jì)后,我國(guó)立法上出現(xiàn)大量取消部分行政裁決制度的修法浪潮,諸如《水法》《漁業(yè)法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》等眾多設(shè)有行政裁決的法律被修改,行政裁決領(lǐng)域不斷縮小,而新法也不再創(chuàng)設(shè)行政裁決,如《土地承包經(jīng)營(yíng)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬糾紛解決完全脫離行政處理模式,轉(zhuǎn)而采用仲裁或民事訴訟的私權(quán)救濟(jì)方式提供爭(zhēng)議化解方法。行政裁決設(shè)定領(lǐng)域范圍減小,有其制度本身不善之因,更有行政機(jī)關(guān)裁決積極性及權(quán)力分置理論的影響。換言之,行政裁決制度的衰落與《行政訴訟法》將行政裁決納入可訴范圍有關(guān),在行政裁決司法審查制度施行之初,行政機(jī)關(guān)對(duì)此極抵觸,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為居間處理民事?tīng)?zhēng)議的第三方,本與案件無(wú)實(shí)質(zhì)利害關(guān)系,但卻可能因?yàn)椴脹Q不當(dāng)被訴至法院,即使將應(yīng)訴所耗人力、物力問(wèn)題暫置一旁,敗訴后的賠償問(wèn)題更讓行政機(jī)關(guān)困擾但行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性不高并非導(dǎo)致行政裁決退化的根本原因,權(quán)力分置理論的深化才是行政機(jī)關(guān)退出行政司法領(lǐng)域的關(guān)鍵。土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的萌芽期正是我國(guó)法治進(jìn)程緩慢、甚至倒退的改革前期,當(dāng)時(shí)我國(guó)司法體系尚未健全,但當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議不能永遠(yuǎn)擱置,行政機(jī)關(guān)此時(shí)代替司法機(jī)關(guān)處理部分私法上的爭(zhēng)議確能解一時(shí)之需,在審判力量較薄弱的歷史期發(fā)揮積極作用,但終究非萬(wàn)全之策。我國(guó)國(guó)家權(quán)力體系不是由三權(quán)分立理論架構(gòu),但通過(guò)權(quán)力分立實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡仍是一種現(xiàn)實(shí)需要民事?tīng)?zhēng)議的行政處理制度走向衰落,并非意味著土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議可以脫離行政處理框架,立即走上私權(quán)救濟(jì)道路?！段餀?quán)法》第三十三條確立的物權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)是私權(quán)受私法保護(hù)的立法表現(xiàn),在法律上重申以民事司法手段救濟(jì)民事權(quán)利原則。所以,一旦取得物權(quán)法意義上的土地使用權(quán),任何權(quán)屬爭(zhēng)議均應(yīng)納入民事確權(quán)訴訟范疇,由民事審判機(jī)關(guān)審理,此時(shí)行政處理的專(zhuān)業(yè)性、高效性?xún)?yōu)勢(shì)并不明顯。相反,司法機(jī)關(guān)對(duì)完全意義上的私權(quán)糾紛處理更具專(zhuān)業(yè)性,當(dāng)事人也理應(yīng)尋求司法救濟(jì)而非行政救濟(jì);而法律未承認(rèn)的物權(quán)(土地使用權(quán))發(fā)生的權(quán)屬爭(zhēng)議,往往基于歷史遺留原因產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)不明糾紛,行政機(jī)關(guān)在處理此類(lèi)問(wèn)題時(shí)比司法機(jī)關(guān)更具優(yōu)勢(shì),對(duì)于此類(lèi)權(quán)屬糾紛民事司法處理方式則應(yīng)讓位于行政處理模式因此,解決土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于區(qū)分土地使用權(quán)何時(shí)成為物權(quán)法上承認(rèn)的物權(quán),并以此為基礎(chǔ)針對(duì)不同權(quán)屬爭(zhēng)議類(lèi)型分別運(yùn)用行政模式與民事訴訟模式協(xié)調(diào)處理?；谒綑?quán)應(yīng)遵循司法救濟(jì)原則的思想,已進(jìn)入私法領(lǐng)域的土地權(quán)屬爭(zhēng)議應(yīng)通過(guò)民事確權(quán)訴訟解決,而根源于行政行為或歷史遺留原因的權(quán)屬爭(zhēng)議仍可保留行政調(diào)處的處理方式,繼而走向行政訴訟司法審查終點(diǎn)。但此行政處理是解決歷史遺留問(wèn)題,隨著土地確權(quán)登記工作的普及與完善,在土地使用權(quán)完成無(wú)誤的初始登記后,行政處理退出歷史舞臺(tái),是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。四、以正確權(quán)為依據(jù)的不動(dòng)產(chǎn)爭(zhēng)議登記土地權(quán)利不同于一般債權(quán),其權(quán)利的享有需輔以一定公式手段方可得到法律承認(rèn),《土地登記辦法》第二條也將作為典型不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的土地所有權(quán)(集體)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地權(quán)利納入登記范圍。所以,現(xiàn)實(shí)生活中的大部分土地權(quán)屬爭(zhēng)議往往表現(xiàn)為廣義登記錯(cuò)誤導(dǎo)致的權(quán)屬爭(zhēng)議,而僅從爭(zhēng)議成因角度抽象爭(zhēng)議解決之策并不具有現(xiàn)實(shí)操作性,故本文擬從土地登記錯(cuò)誤表象入手,類(lèi)型化梳理權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)的確權(quán)路徑。物權(quán)法定原則要求物權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)模式均由法律限定形式展開(kāi),土地使用權(quán)的物權(quán)屬性由登記行為表征于外部,登記對(duì)于土地使用權(quán)不僅具有對(duì)外公示效力,更具有權(quán)利歸屬初始確認(rèn)作用,唯有登記的土地使用權(quán)才能進(jìn)入民法調(diào)整的權(quán)利領(lǐng)域,得到民事交易規(guī)則保護(hù)基于此,土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議可分為兩類(lèi):其一,尚未完成初始登記的權(quán)屬爭(zhēng)議;其二,雖已完成初始登記,但登記權(quán)屬與事實(shí)權(quán)屬相異,即登記錯(cuò)誤時(shí)的權(quán)屬爭(zhēng)議在土地權(quán)屬登記錯(cuò)誤情形下,有關(guān)真實(shí)權(quán)利人如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題我國(guó)早期法律并未述及,《物權(quán)法》出臺(tái)后對(duì)此加以規(guī)定,填補(bǔ)立法空白,該法第十九條規(guī)定更正登記與異議登記兩種制度。依《物權(quán)法》第十九條,土地權(quán)屬登記錯(cuò)誤時(shí),只要登記權(quán)利人同意或真實(shí)權(quán)利人擁有權(quán)屬證明,即可要求登記機(jī)關(guān)更正登記;即使登記機(jī)關(guān)未予以更正登記,權(quán)利人亦可申請(qǐng)異議登記,并在法定期限內(nèi)提起訴訟,待確認(rèn)權(quán)利后,由登記機(jī)關(guān)根據(jù)確權(quán)結(jié)果予以登記。故而更正登記可作為解決爭(zhēng)議的首選之策,在更正登記不足以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)時(shí)即進(jìn)入訴訟程序。從司法可操作性上考慮,各類(lèi)土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議的解決路徑可歸納如下:(一)土地使用權(quán)未完成初始登記。在這種情況下，只要發(fā)生資產(chǎn)爭(zhēng)議，行政機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮積極作用，根據(jù)“歷史正確、貼近實(shí)際”的原則，完成土地所有權(quán)確認(rèn)，完成土地所有權(quán)登記(二)登記程序合法，但基本行政行為不合理。如果登記相關(guān)的行政行為存在問(wèn)題，雙方可以提起行政和行政糾紛，以確認(rèn)行政行為的合法性。如果行政行為合法性不足，法院依法作出撤銷(xiāo)，爭(zhēng)議各方可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)的新決定確認(rèn)土地所有權(quán)，并根據(jù)決定進(jìn)行糾正和重新登記，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利的回應(yīng)。當(dāng)然，當(dāng)事人可以要求人民法院在第71條中解決民事訴訟，處理民事糾紛，并通過(guò)民事訴訟法直接解決法律糾紛(三)雖然登記程序是合法的，但基本民事法律關(guān)系是不充分的。在這種情況下，不涉及歷史遺跡和土地權(quán)利的行政行為的合法性。行政機(jī)關(guān)不應(yīng)干預(yù)此類(lèi)私法糾紛。當(dāng)事人必須以民事糾紛的形式確定土地權(quán)利的真實(shí)所有權(quán)，并根據(jù)民事判決文件向登記機(jī)關(guān)提交變更申請(qǐng)(四)登記程序不合法，但登記依據(jù)沒(méi)有法律缺陷。在這種情況下，僅在登記機(jī)關(guān)的程序中的登記錯(cuò)誤，當(dāng)事人可以依照不正當(dāng)?shù)男姓绦蛱岢錾暝V或行政糾紛，并通過(guò)行政措施提供救濟(jì)(五)登記程序不合法，基本行政行為不合法。此時(shí)，登記錯(cuò)誤是由行政機(jī)關(guān)的混合行為引起的。理論上，債務(wù)人可以先解決登記行為和登記依據(jù)的合法性問(wèn)題，即使登記行為被糾正，也會(huì)導(dǎo)致基于事實(shí)的原始情況與實(shí)際所有權(quán)不符。當(dāng)事人仍需重新申請(qǐng)和審查基本行政行為的合法性。由于基本行為與登記行為之間存在邏輯順序關(guān)系，因此妥善處理基本行為創(chuàng)造的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系是解決爭(zhēng)議的基礎(chǔ)。雙方可以直接參照第二種情況解決資產(chǎn)爭(zhēng)議(六)登記程序不合法，基本民事法律關(guān)系不充分。在這種情況下，雙