政府公開的原則與例外：論美國(guó)信息自由制度

政府公開的原則與例外：論美國(guó)信息自由制度

內(nèi)容提要：信息公開是美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的重要組成部分，也是美國(guó)對(duì)世界行政法治的一大貢獻(xiàn)。本文簡(jiǎn)要總結(jié)了美國(guó)信息公開制度的歷史進(jìn)程和最新發(fā)展，詳細(xì)探討了信息公開原則及其例外的司法適用，并深入分析了信息公開和個(gè)人隱私之間的復(fù)雜關(guān)系。由于信息公開與透明度在行政程序中發(fā)揮著特別重要的作用，美國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)能對(duì)中國(guó)相關(guān)制度的完善提供有益的啟示。關(guān)鍵詞：聯(lián)邦行政程序法；信息自由法；政府公開一、引言信息公開是美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的重要組成部分，也是美國(guó)對(duì)世界行政法治的一大貢獻(xiàn)。民主社會(huì)首先是一個(gè)充滿各類信息的公開社會(huì)，因而不相信保密，也不信任“暗箱操作”。因此，信息公開——尤其是政府信息公開——是民主社會(huì)的基本特征。充分信息不僅對(duì)大眾選舉政治官員是必要的，而且也是公民在知情基礎(chǔ)上對(duì)行政官員的行為進(jìn)行有意義的控制與監(jiān)督的必然要求。信息公開的主要作用就在于使公民更好地理解行政組織的運(yùn)作，使行政決策成為一個(gè)對(duì)公眾透明的過程，從而便于公民對(duì)行政行為合法性的監(jiān)督與控制。在簽署《信息自由法》時(shí)，約翰遜總統(tǒng)表達(dá)了信息自由的基本哲學(xué)：本法來自我們最基本的原則。當(dāng)人民具有國(guó)家安全所能允許的全部信息時(shí)，民主才運(yùn)行得最好。只要披露對(duì)公共利益沒有傷害，就不能對(duì)決定蒙上秘密的面紗……我?guī)е钋械尿湴粮泻炇疬@項(xiàng)措施。美國(guó)是一個(gè)公開社會(huì)，人民的知情權(quán)受到擁護(hù)與保障。本文簡(jiǎn)要總結(jié)了美國(guó)信息公開制度的歷史進(jìn)程和最新發(fā)展，詳細(xì)探討了信息公開原則及其例外的司法適用，并深入分析了信息公開和個(gè)人隱私之間的復(fù)雜關(guān)系。由于信息公開與透明度在行政程序中發(fā)揮著特別重要的作用，美國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)能對(duì)中國(guó)相關(guān)制度的完善提供有益的啟示。二、《信息自由法》信息公開的基本原則是，政府在獲得了必要信息之后并不能將其占為己有。信息是社會(huì)的共同資源，因而政府在一般情況下必須對(duì)全社會(huì)公開其所占有的信息。有些信息本身就是政府創(chuàng)造的，譬如法律、法規(guī)以及其它政府文件。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第552條要求某些規(guī)則與規(guī)章必須在《聯(lián)邦法規(guī)記錄》上發(fā)表，且如果公民申請(qǐng)，行政機(jī)構(gòu)必須為其提供某些重要決定與文件。1966年，這一條款被《信息自由法》所修正，要求行政機(jī)構(gòu)披露所有受其控制的信息，某些列舉的例外除外。1974與1976年，這些條款再次受到修正，要求行政機(jī)構(gòu)的會(huì)議一般向公眾公開。根據(jù)第552(a)條，《信息自由法》主要分3部分：在《聯(lián)邦法規(guī)記錄》上公布的信息，公民申請(qǐng)接觸公布記錄所含的信息，以及信息的披露。如上所述，《聯(lián)邦法規(guī)記錄》已經(jīng)包含了行政機(jī)構(gòu)的規(guī)章和普遍政策闡述等基本信息。為了便于公眾接觸某些機(jī)構(gòu)決定或意見，第552條要求行政機(jī)構(gòu)制訂詳細(xì)的材料目錄。披露的范圍包含“在絕大多數(shù)情形下具有法律效力”的機(jī)構(gòu)決定，包括“行政機(jī)構(gòu)在法律或政策問題立場(chǎng)上的權(quán)威闡述”。應(yīng)當(dāng)公布但未公布或未獲得適當(dāng)編目的信息，對(duì)不知情或未獲得實(shí)際通告的人無(wú)效，也不能被援引為行政先例。尤其重要的是三類文件：行政官員在個(gè)案裁決中“相對(duì)正式”的個(gè)人意見與命令，《聯(lián)邦法規(guī)記錄》中未發(fā)表的政策闡述和解釋，以及影響公眾的雇員工作手冊(cè)，但不包括不影響外界的“純粹內(nèi)部”資料。[1]1．信息公開的義務(wù)及其范圍作為信息法的核心，第552條規(guī)定了廣泛披露信息的基本原則。作為原則，任何人可要求行政機(jī)構(gòu)披露其所存檔的任何信息。作為條件，申請(qǐng)人必須“合理描述”他想要獲得的信息是什么，但法院對(duì)這一條件采用極為寬松的解釋。原來的立法語(yǔ)言是要求“可識(shí)別的記錄”，但為了防止行政機(jī)構(gòu)阻礙信息的披露，這一條件在立法通過時(shí)被取消。司法部長(zhǎng)還指示各行政機(jī)構(gòu)，如果拒絕披露信息，有關(guān)信件必須說明拒絕的理由、部門負(fù)責(zé)人以及向負(fù)責(zé)人上訴的權(quán)利。如果當(dāng)事人不服，可以向法院起訴。和普通行政訴訟不同，起因于《信息自由法》的訴訟將導(dǎo)致法院的初審，因而法院將全面審查行政機(jī)構(gòu)拒絕披露信息的事實(shí)與法律理由，對(duì)行政機(jī)構(gòu)關(guān)于有關(guān)信息屬于免除范圍的認(rèn)定僅給予很有限的尊重。在解釋上，國(guó)會(huì)參眾兩院曾采取過不同態(tài)度。為了避免總統(tǒng)否決，眾議院有意對(duì)某些條款采取狹隘解釋，并有增加免除事項(xiàng)范圍的傾向。參議院的解釋則更接近《信息自由法》文字所表達(dá)的本來意義。盡管司法部長(zhǎng)也曾依賴眾議院的解釋指示行政機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步限制法律所賦予的權(quán)利，但基于這段特殊的歷史，聯(lián)邦法院明確采取更為寬松的參議院解釋。即使如此，公眾對(duì)于《信息自由法》的現(xiàn)狀仍不滿意。1974年，國(guó)會(huì)在大量聽證和報(bào)告的基礎(chǔ)上對(duì)立法作了大規(guī)模修改，增加了對(duì)披露信息的期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，降低了對(duì)刑事調(diào)查和國(guó)防信息的保護(hù)，授權(quán)法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)拒絕披露的信息作出庭內(nèi)審查，且即使某些信息受到保護(hù)，如果其它信息不受保護(hù)且可以和受保護(hù)信息分離，那么不受保護(hù)的信息仍然必須公開。福特(GeraldFord)總統(tǒng)以對(duì)第1與第7項(xiàng)免除事項(xiàng)的修正構(gòu)成“違憲且不可操作”為由否決了法案。但國(guó)會(huì)兩院以2/3超多數(shù)壓倒否決，使新的要求成為立法。為了便于公民查閱和接觸政府信息，1996年的《電子信息自由法》(E-FOIA)建立了“電子閱覽室”(electronicreadingroom)。目前，通常的公共閱覽室一般包括3類資料：行政機(jī)構(gòu)在裁決過程中所作的最終意見和命令、特定機(jī)構(gòu)的政策說明以及某些影響公眾的行政人員手冊(cè)。司法部長(zhǎng)克拉克(RamseyClark)在其備忘錄中指出：本法對(duì)執(zhí)法分支施加了正面責(zé)任，以對(duì)信息的公布及其可得性采取新的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐。它確定無(wú)疑地使披露成為超越的目標(biāo)，只是在法律免除中所規(guī)定的迫切需要面前才作出讓步?！饕紤]包括下列事項(xiàng)：披露是普遍規(guī)則而非例外；所有人都有平等權(quán)利接觸政府信息；政府而非申請(qǐng)人有責(zé)任為扣留信息提供理由；如果被不適當(dāng)?shù)鼐芙^接觸文件，當(dāng)事人有權(quán)在法院尋求禁止(injunction)的救濟(jì)方式。根據(jù)《聯(lián)邦記錄法》，各個(gè)行政部門有義務(wù)保存適當(dāng)記錄。如果“有理由相信”記錄被不適當(dāng)撤換，機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)有義務(wù)報(bào)告司法部長(zhǎng)。在1991年和1993年的案例中，記者分別起訴國(guó)家安全委員會(huì)(NSC)和總統(tǒng)執(zhí)法辦公室銷毀有關(guān)伊朗門(Iran-Contra)事件的材料。1974年的《總統(tǒng)記錄和資料保存法》把總統(tǒng)對(duì)文件的控制移交給“服務(wù)管理總局”(GeneralServiceAdministration)，但排除了對(duì)總統(tǒng)行為的司法審查。因此，法院駁回了第二個(gè)案例的起訴，而把對(duì)總統(tǒng)行為的控制寄托于政治制衡。然而，國(guó)家安全委員會(huì)的有關(guān)政策仍然受制于司法審查，且如果信息涉及到電子郵件，法院判決僅提供打印文件是不合適的，因?yàn)槟菢涌赡軙?huì)丟失信息發(fā)布源。在決定有關(guān)信息是否構(gòu)成必須披露的“行政記錄”過程中，最高法院主要考慮4個(gè)因素：文件是否在機(jī)構(gòu)控制之下？在機(jī)構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生？是否進(jìn)入機(jī)構(gòu)檔案之中？是否“因任何目的”而被使用？在1980年的案例中，申請(qǐng)人要求獲得基辛格在任國(guó)務(wù)卿和總統(tǒng)的國(guó)家安全顧問期間的3份電話記錄?；粮癜堰@些記錄作為他私人所有，并把其中2份在他擔(dān)任國(guó)務(wù)卿期間轉(zhuǎn)送給國(guó)會(huì)圖書館。對(duì)于這兩份記錄，最高法院認(rèn)為它已經(jīng)在申請(qǐng)之前就脫離了外交部的控制。第三份記錄是基辛格任國(guó)家安全顧問時(shí)期的電話談話，而該顧問委員會(huì)所屬的總統(tǒng)執(zhí)行辦公室并不是信息自由法所定義的“機(jī)構(gòu)”，且該文件被轉(zhuǎn)移到外交部并不表明它是外交部的文件，因?yàn)橥饨徊坎]有產(chǎn)生這份文件，這份文件也沒有進(jìn)入外交部檔案，或“因任何目的”而被利用。一份文件在特定機(jī)構(gòu)的物質(zhì)存在本身并不能使之成為“機(jī)構(gòu)記錄”，否則基辛格個(gè)人的書籍等存放在他辦公室的所有材料都將受制于披露。最后應(yīng)該指出，《信息自由法》僅規(guī)定行政機(jī)構(gòu)披露信息的義務(wù)，當(dāng)然并不適用于任何收集信息的私人機(jī)構(gòu)，也不要求行政機(jī)構(gòu)從私人來源獲得其所不掌握的信息。《信息自由法》的功能是迫使行政機(jī)構(gòu)復(fù)制在其控制之下的現(xiàn)有信息，但并不要求它制造有關(guān)信息或回答公民的問題。事實(shí)上，自從實(shí)施以來，《信息自由法》已經(jīng)發(fā)展出一整套贏利或非贏利的私人信息機(jī)構(gòu)。和政府機(jī)構(gòu)相比，它們通常能更有效與及時(shí)地提供有關(guān)信息，形式也更為豐富多采，但一般都不是免費(fèi)的公共信息。在市場(chǎng)化的條件下，美國(guó)行政法的新問題是如何處理保護(hù)私人對(duì)信息的權(quán)利和促進(jìn)公共信息公開化的關(guān)系。2．信息公開的成本與效益雖然信息自由法有助于提高政府透明度，它在美國(guó)還是受到了激烈爭(zhēng)議。贊成者認(rèn)為它是透明公開的民主社會(huì)的象征，反對(duì)者則認(rèn)為它是不惜成本的徒勞之舉。盡管每個(gè)人都有權(quán)從政府那里及時(shí)獲得信息，但80%的信息要求都來自商業(yè)機(jī)構(gòu)或其代理人，只有大約1%的要求來自公益團(tuán)體?？梢岳斫獾氖牵虡I(yè)機(jī)構(gòu)迫切想知道其競(jìng)爭(zhēng)者向行政機(jī)構(gòu)提交的信息，而他們的一般都會(huì)獲得滿足，但其所支付的費(fèi)用完全不足以彌補(bǔ)信息搜尋的實(shí)際行政費(fèi)用。2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，健康與人力服務(wù)部(HHS)共處理了近62600項(xiàng)信息申請(qǐng)，并為80%以上的申請(qǐng)?zhí)峁┝巳啃畔ⅰ４蠹s12000項(xiàng)申請(qǐng)沒有批準(zhǔn)，其中絕大部分是記錄不存在、當(dāng)事人撤回了申請(qǐng)或沒有負(fù)費(fèi)等原因造成。1600多項(xiàng)申請(qǐng)因?qū)嶓w理由而遭到拒絕，其中最通常的理由是涉及到個(gè)人隱私。30項(xiàng)拒絕決定在機(jī)構(gòu)內(nèi)部的上訴中被撤消。HHS一共雇傭了170名雇員和一些臨時(shí)工處理這些事務(wù)，花費(fèi)高達(dá)1300萬(wàn)美元，遠(yuǎn)高于國(guó)會(huì)原先的估計(jì)，且通過對(duì)申請(qǐng)人收費(fèi)形式收回的費(fèi)用只有其中大約7%。同年EPA也花費(fèi)了1200萬(wàn)美元處理僅14300條信息申請(qǐng)，為其中不到70%的申請(qǐng)?zhí)峁┝巳啃畔?，?88項(xiàng)申請(qǐng)?zhí)峁┝瞬糠中畔?，全部拒絕的申請(qǐng)只有62項(xiàng)。對(duì)于EPA來說，拒絕披露的最通常理由是商業(yè)秘密。司法部主要通過其下屬的移民與規(guī)劃局和監(jiān)獄管理局，處理了近195000項(xiàng)申請(qǐng)，其中拒絕披露的比例略比其它領(lǐng)域更高。三、信息公開原則的例外：免除披露的信息雖然政府公開是信息自由法的首要原則，這項(xiàng)原則并非沒有例外。在某些情況下，信息公開可能會(huì)損害國(guó)家的公共利益，信息自由法的制定者當(dāng)然不會(huì)對(duì)此視而不見。事實(shí)上，美國(guó)法院長(zhǎng)期承認(rèn)兩種行政豁免權(quán)。第一種類似于信息自由法規(guī)定的第一項(xiàng)豁免，和國(guó)家機(jī)密和國(guó)家安全相關(guān)。第二種類似于第五和第七類豁免，包括所謂的“官方信息”。兩種不同類型的豁免對(duì)于獲得信息的權(quán)利具有極為不同的含義。由于國(guó)家機(jī)密的披露將顯然危害公共利益，法院對(duì)這類行政豁免權(quán)給予更高的保護(hù)，因而第一類豁免對(duì)信息權(quán)設(shè)置的門檻相對(duì)最高。盡管1974年的修正案限制了關(guān)于國(guó)防和外交政策的豁免權(quán)，法院仍然傾向于尊重行政機(jī)構(gòu)對(duì)敏感信息的歸類。然而，例外不應(yīng)“吃掉”原則。立法歷史表明，國(guó)會(huì)并不想使信息公開原則的例外被用作扣留信息的口實(shí)，因而狹隘規(guī)定了具體的免除事項(xiàng)。行政機(jī)構(gòu)不可基于國(guó)家安全等理由，而全部免除某一類信息的披露。免除必須基于特定信息的內(nèi)容與性質(zhì)。在1976年的一個(gè)案例中，最高法院指出：“有限的免除并未使基本政策變得含糊不清，即披露而非保密才是《信息自由法》的主要目的。”但在什么時(shí)候應(yīng)該公開、什么時(shí)候應(yīng)該保密，事實(shí)上反映了不同社會(huì)需要之間的復(fù)雜平衡。信息自由法的例外“塞進(jìn)了短短一節(jié)，其中包括了現(xiàn)代民主政府所面臨的幾乎每一個(gè)主要矛盾、妥協(xié)和微妙平衡”。[10]以下具體討論免除的幾種主要類別以及它們的法律后果。1．國(guó)家秘密第一類豁免是所有被總統(tǒng)行政命令歸類為“國(guó)家秘密”的信息。一旦被歸為“國(guó)家秘密”，文件就具有完全保密的絕對(duì)特免權(quán)。然而，這并不意味著有關(guān)國(guó)家秘密的豁免權(quán)是不可質(zhì)疑的。1974年的修正案授權(quán)法院對(duì)“國(guó)家機(jī)密”的歸類進(jìn)行庭內(nèi)(incamera)審查。如上所述，這一提案曾因總統(tǒng)認(rèn)為不可行并危及國(guó)家安全而遭到否決，但國(guó)會(huì)又以壓倒多數(shù)再次通過。但庭內(nèi)審查并非自動(dòng)進(jìn)行。在進(jìn)行庭內(nèi)審查之前，法院一般允許有關(guān)機(jī)構(gòu)提出書面證明，在不披露秘密的前提下證明被歸類的材料確實(shí)涉及到國(guó)家機(jī)密。在審查過程中，法院一般對(duì)行政機(jī)構(gòu)的歸類予以高度尊重。在1977年的一個(gè)案例中，[11]法院指出“只有在記錄模糊，或行政機(jī)構(gòu)的宣稱過于籠統(tǒng)或有‘用心不良’的跡象”時(shí)，地區(qū)法院才應(yīng)進(jìn)行庭內(nèi)審查，以搜尋可分離的非免除材料。在此過程中，地區(qū)法院只需決定是否存在“合理依據(jù)”，以同意行政機(jī)構(gòu)的歸類。即使證據(jù)不足，行政機(jī)構(gòu)也被允許在訴訟階段補(bǔ)證。只要機(jī)構(gòu)的歸類合乎邏輯且在表面上誠(chéng)實(shí)，法院就應(yīng)維持歸類。2．內(nèi)部管理信息第二類豁免是內(nèi)部管理信息，主要是行政人員工作手冊(cè)和指導(dǎo)意見，例如有關(guān)手冊(cè)會(huì)告訴交通警察多少時(shí)速才構(gòu)成超速。免除這類信息的理由，是避免披露一些和公共利益關(guān)系不大且公眾一般并不關(guān)心的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部調(diào)控或簡(jiǎn)單雜務(wù)。如上所述，原來眾議院報(bào)告對(duì)這類免除的范圍很寬，而參議院報(bào)告的范圍則較狹隘：“第二類免除僅涉及行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部規(guī)則與實(shí)務(wù)。這類例子包括有關(guān)工作人員使用停車設(shè)施、午飯時(shí)間或關(guān)于午休政策的闡述等規(guī)則。”在1976年的案例中，[12]最高法院明確采用了參議院的報(bào)告。在該案中，法律評(píng)論的編輯要求法院命令空軍學(xué)院對(duì)學(xué)生會(huì)制訂的道德準(zhǔn)則進(jìn)行聽證。法院指出：“第二類豁免并不適用具有真正與顯著公共利益的事務(wù)……它只是要求免除行政機(jī)構(gòu)為公共檢查而收集并維持資料的負(fù)擔(dān)，且不能合理預(yù)期公眾會(huì)對(duì)其發(fā)生興趣?！敝档米⒁獾氖牵@類豁免并不保護(hù)“暗法”，盡管防止犯法者鉆空子的程序守則與指示可獲得免除。在1978年的一個(gè)案例中，[13]聯(lián)邦司法部建議機(jī)構(gòu)的“內(nèi)部人事規(guī)則”應(yīng)屬于第二類豁免范圍之內(nèi)。司法部宣稱，“內(nèi)部人事規(guī)則”主要是處理機(jī)構(gòu)和其雇員之間的關(guān)系，和影響雇員對(duì)外操作行為的“行政實(shí)踐”不同。但聯(lián)邦上訴法院反駁了這一論點(diǎn)，判決它既不符合第二類豁免的語(yǔ)法，也不符合立法歷史。法院再次認(rèn)為參議院的解釋更符合立法目的，而眾議院的解釋則主要是處于當(dāng)時(shí)的特殊需要，因而相對(duì)而言不那么可信。盡管如此，和其它幾類豁免相比，第二項(xiàng)豁免的解釋是最為寬松的。盡管公開這些“暗法”有助于提高政府透明度，但同時(shí)也將為法律規(guī)避者提供巨大幫助。因此，在1983年的案例中，[14]法院采取了三步標(biāo)準(zhǔn)，在具體個(gè)案中探討以下三個(gè)問題：有關(guān)記錄是否和內(nèi)部活動(dòng)或人事有關(guān)？是否僅涉及“不具備公共利益的行政瑣事”？其披露是否或損害合法公共利益？只有在對(duì)上述三個(gè)問題的回答是否定的情況下，法院才會(huì)要求行政機(jī)構(gòu)披露內(nèi)部管理信息。3．商業(yè)秘密《信息自由法》的第三類豁免是金融與貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)的“商業(yè)信息”。政府不僅是公共信息的提供者，也是私人行業(yè)信息的最大消費(fèi)者。要調(diào)控銀行、審批許可、授權(quán)新藥上市、收稅或統(tǒng)計(jì)人口，政府必須廣泛收集信息。但有些私人信息因商業(yè)或隱私的原因而不應(yīng)被披露，且私人經(jīng)常只是在政府承諾保密的前提下才愿意提供信息。第四項(xiàng)豁免排除了商業(yè)秘密和需要保密的貿(mào)易或財(cái)務(wù)信息。之所以要免除這類信息的披露，是因?yàn)檫@類信息的披露將削弱信息提供者的競(jìng)爭(zhēng)地位，或如果提供者對(duì)此存有顧慮，將阻礙行政機(jī)構(gòu)收集必要的信息。第六類免除的立法原意是保護(hù)政府渠道外獲得的商業(yè)信息，以及某些非商業(yè)的私人信息。對(duì)于后一類信息，參議院的報(bào)告列舉了醫(yī)生與病人、律師與客戶以及租借雙方之間的特殊權(quán)利關(guān)系。商業(yè)秘密則按照民事侵權(quán)法的定義，取決于下列六個(gè)因素：在有關(guān)企業(yè)以外知道信息的程度、企業(yè)雇員知道信息的范圍和程度、企業(yè)對(duì)保護(hù)秘密所采取的措施、信息對(duì)其所有者以及競(jìng)爭(zhēng)者的價(jià)值、信息所有者在發(fā)展信息過程中所費(fèi)的人力與財(cái)力、以及其他人或組織適當(dāng)獲取與復(fù)制信息的難易程度。[15]一般認(rèn)為，第四類免除的范圍和有關(guān)保護(hù)商業(yè)秘密的法律相同，但后者并沒有獨(dú)立的效力阻止《信息自由法》所強(qiáng)制要求的披露。

機(jī)密商業(yè)信息則限于貿(mào)易與金融領(lǐng)域內(nèi)的信息。這類信息有三個(gè)特征。首先，信息的性質(zhì)必須是金融與貿(mào)易。立法史似乎表明立法的初始意圖似乎是提供范圍更廣的保護(hù)，但法院一致把保護(hù)限于有金融與貿(mào)易價(jià)值的信息。其次，信息的來源必須是從個(gè)人獲得并在政府外制造而成，而不是由行政機(jī)構(gòu)制造的信息，即使信息的原料來自外部。在1969年的一個(gè)案例中，[16]退伍軍人管理局拒絕披露助聽器測(cè)驗(yàn)項(xiàng)目之記錄。聯(lián)邦地區(qū)法院指出，盡管制造商生產(chǎn)助聽器的有關(guān)信息受到保護(hù)，行政機(jī)構(gòu)必須披露它對(duì)這些信息的獨(dú)立分析。最后，有關(guān)信息必須是受保護(hù)的“機(jī)密”。這一標(biāo)準(zhǔn)最受爭(zhēng)議。一般認(rèn)為，所謂機(jī)密是指其披露將造成兩個(gè)后果之一：“妨礙政府未來獲得必要信息之能力，或?qū)π畔⑺姓叩母?jìng)爭(zhēng)地位產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性傷害”。[17]4.政府“內(nèi)部文件”《信息自由法》的第四類豁免是所謂的“內(nèi)部文件”(internaldocuments)。所謂行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部文件，就是對(duì)機(jī)構(gòu)外部不產(chǎn)生直接約束力的普遍政策闡述或?qū)€(gè)案的非終極性意見(opinions)。之所以要免除內(nèi)部文件，目的是保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部或不同機(jī)構(gòu)之間的交流，從而使官員能夠暢所欲言，毫無(wú)顧忌地表達(dá)自己的真實(shí)想法。這類文件的披露雖然可以增進(jìn)政府的公開化與透明度，但也有可能使政府官員不同坦率地討論法律與政策問題，從而降低政府效率。因此，在界定何為可以免除信息披露的“內(nèi)部文件”時(shí)，行政效率必須和政府公開相平衡。有些法院在審查過程中采取政策取向的判斷，考察披露要求是否會(huì)“抑制機(jī)構(gòu)之間或內(nèi)部的坦率討論”。[18]“內(nèi)部文件”有兩個(gè)限制。首先，它僅限于在“決定前”(pre-decision)的“考慮”(deliberative)階段。決定一旦作出，保護(hù)就沒有必要存在；相反，它必須根據(jù)政府公開原則而被公布。否則，官員意見就構(gòu)成了違反公開原則的“秘密規(guī)定”或“暗法”(secretlaw)，必須按照《信息自由法》加以披露。[19]所謂“決定前”，是指將影響可識(shí)別的未來具體決定的文件，而不是具有普遍影響的未來決定，也不是決定后所附加的解釋。要符合例外條件，有關(guān)信息不僅必須在“決定前”，而且?guī)в锌紤]的性質(zhì)，因而反映了機(jī)構(gòu)內(nèi)部的妥協(xié)過程，而不僅僅是關(guān)于事實(shí)。這類信息的披露標(biāo)準(zhǔn)是，披露是否可能削弱機(jī)構(gòu)內(nèi)部的坦率交流。其次，內(nèi)部文件是指“純粹關(guān)于法律與政策”問題的意見，而不是政策所基于的相關(guān)事實(shí)。在1973年的一個(gè)案例中，[20]一位國(guó)會(huì)女議員要求有關(guān)部門提供對(duì)阿拉斯加島進(jìn)行地下核試驗(yàn)的不同意見。最高法院指出，第五類豁免所免除的內(nèi)部文件并不同于第一類豁免所免除的國(guó)家秘密：一旦被歸為“國(guó)家秘密”，文件就具有完全保密的絕對(duì)特免權(quán)；而“內(nèi)部文件”則僅保護(hù)在政策形成過程中的意見，而不是純粹的事實(shí)信息。有時(shí)候，受保護(hù)的政策考慮和不受保護(hù)的事實(shí)信息并不太容易區(qū)分，且可能在同一文件中夾雜在一起。例如總監(jiān)察官(InspectorGeneral)的事實(shí)中可能夾雜著對(duì)指控或回應(yīng)不正當(dāng)行為的有效性之看法，而這種看法可能構(gòu)成對(duì)法律與政策問題的非終極見解，因而可以不被披露。5．“個(gè)人隱私”第五類豁免涉及政府檔案中的個(gè)人信息。它突出地代表了兩種不同價(jià)值的潛在沖突：個(gè)人對(duì)隱私的權(quán)利和政府信息公開的公共利益。作為這兩種利益的平衡，《信息自由法》免除對(duì)個(gè)人隱私構(gòu)成“明顯不正當(dāng)侵犯”的披露。在1971年的一個(gè)案例中，[21]一位勞動(dòng)法教授要求全國(guó)勞動(dòng)委員會(huì)披露加入工會(huì)的雇員人名與地址，以便在勞工代表的選舉中組織表決。聯(lián)邦上訴法院認(rèn)為，盡管披露這些信息可能會(huì)侵犯雇員隱私，但由于這里所涉及的公共利益大于私人利益，因而判決披露的要求是正當(dāng)?shù)?。本案顯示，申請(qǐng)人的身份以及申請(qǐng)披露的目的往往決定了公共利益與私人利益的平衡。在1974年的一個(gè)案例中，[22]一個(gè)全國(guó)性的酒類業(yè)余愛好組織要求煙酒與槍支管理局披露在其登記的有關(guān)人名，以獲得亞特蘭大中部的家庭造酒器具的信息。聯(lián)邦上訴法院判決這里所要披露的信息主要僅涉及到私人而非公共利益，因而并不能超越被披露家庭的隱私權(quán)利。一般認(rèn)為，這類免除只是對(duì)個(gè)人隱私提供了最低限度的保護(hù)，其范圍相當(dāng)狹隘。第六類免除僅適用于個(gè)人，而并不適用企業(yè)法人、機(jī)構(gòu)或組織；涉及企業(yè)的信息應(yīng)適用第四類免除。在1982年的案例中，[23]國(guó)務(wù)院拒絕披露某些伊朗人是否具備有效護(hù)照的信息。原先普遍認(rèn)為被免除的資料只包括和公民個(gè)人“緊密”相關(guān)的信息，主要包括人事與醫(yī)療檔案。但最高法院有限拓寬了保護(hù)范圍，明確不要求和公民具有“緊密”聯(lián)系。6．調(diào)查記錄《信息自由法》的第六類豁免是關(guān)于政府的“執(zhí)法文件”或“調(diào)查記錄”(investigatoryrecords)，主要是刑事調(diào)查過程中所獲得的記錄。一開始，這一類別范圍廣泛。但國(guó)會(huì)在1974年的修正案要求這類豁免符合三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：被免除的文件必須是“為執(zhí)法目的而編輯的”“調(diào)查性質(zhì)的記錄”，且有理由認(rèn)為記錄的披露將損害國(guó)家利益。1986年的修正放寬了免除條件，擴(kuò)大了“調(diào)查記錄”的免除范圍?，F(xiàn)行法律不再要求記錄必須是“調(diào)查性質(zhì)”，且“信息”也被作為可免除事項(xiàng)。第三項(xiàng)條件的措辭則變?yōu)椤翱珊侠眍A(yù)期損害”，因而并不要求對(duì)國(guó)家利益有實(shí)際損害，而只要存在潛在損害就可被認(rèn)為符合免除的條件?！皥?zhí)法目的”的要求仍被保留。是否符合這一要求，在很大程度上取決于有關(guān)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。在1982年的一個(gè)案例中，[24]美國(guó)的黑人組織黑豹黨(BlackPanther)要求聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)披露有關(guān)反間諜項(xiàng)目的文件。聯(lián)邦上訴法院指出，刑事執(zhí)法部門的記錄帶有具備“執(zhí)法目的”的“強(qiáng)烈假定”。在1989年的案例中，[25]陪審團(tuán)在調(diào)查過程中要求國(guó)防合同審計(jì)署(DCAA)披露其所收集的有關(guān)國(guó)防合同方的文件，但以第七類豁免為由遭到拒絕。最高法院指出，國(guó)防合同審計(jì)署沒有從事調(diào)查的執(zhí)法權(quán)，因而并不適用第七類豁免。如果機(jī)構(gòu)的執(zhí)法性質(zhì)不明確，但有立法明確授權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)特定事務(wù)進(jìn)行執(zhí)法，那么這一要求仍然可能獲得滿足。在1979年的一個(gè)案例中，[26]美國(guó)海軍情報(bào)辦公室并不是一個(gè)明確的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因而法院探詢的問題是有關(guān)調(diào)查記錄是否涉及任何立法或規(guī)章對(duì)執(zhí)法的授權(quán)。在1977年的一個(gè)案例中，[27]聯(lián)邦上訴法院指出，有關(guān)立法明確禁止CIA從事任何執(zhí)法活動(dòng)，因而必須披露所要求的信息。要構(gòu)成“執(zhí)法文件”而免除披露，有關(guān)文件還必須符合下列六個(gè)條件之一。如果文件中包括類型不同的信息，政府不能籠統(tǒng)地宣稱整個(gè)文件免除披露，而是有舉證責(zé)任證明每一項(xiàng)信息的個(gè)案影響。第一項(xiàng)條件(A)是信息的披露將普遍干預(yù)執(zhí)法過程。在1978年的一個(gè)案例中，[28]最高法院判決，在起訴不正當(dāng)勞工行為的過程中，全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)至少可以在法庭聽證之前免除證詞的披露，以防止對(duì)方恐嚇證人。第二項(xiàng)條件(B)是披露將剝奪個(gè)人獲得公正審判的權(quán)利。因此，在刑事訴訟中，一般禁止在司法決定發(fā)表之前就披露有關(guān)犯罪嫌疑人的信息。這一要求并不適用于民事與行政訴訟。[29]第三項(xiàng)條件(C)是披露將不正當(dāng)?shù)厍址競(jìng)€(gè)人隱私。值得注意的是，執(zhí)法文件中的這項(xiàng)條件要比第六類豁免——對(duì)個(gè)人隱私的“明顯不正當(dāng)侵犯”——更為寬松，盡管兩者的目的都是為了保護(hù)個(gè)人隱私，即“個(gè)人對(duì)有關(guān)其人身的信息之控制”，且都要求平衡個(gè)人隱私和政府信息公開所代表的公共利益。另外，一般認(rèn)為，《信息自由法》的目的是為公共提供政府信息，而不是為私人提供關(guān)于其他人的私人信息。[30]第四項(xiàng)條件(D)是保護(hù)秘密信息來源，包括“各州、地方、外國(guó)機(jī)構(gòu)或權(quán)力或私人機(jī)構(gòu)”。在1986年的修正之后，信息源的范圍已稍放寬。聯(lián)邦上訴法院以前認(rèn)為，聯(lián)邦調(diào)查局在刑事調(diào)查過程中獲得的任何信息都被假設(shè)保密；只有證明能從當(dāng)時(shí)的情形推斷出信息提供者對(duì)保密的期望是不合理的，才可反駁保密的假定。但在1993年的案例中，[31]聯(lián)邦最高法院判決，國(guó)會(huì)并未對(duì)所有的FBI信息源提供一攬子免除。因此，F(xiàn)BI需具體證明每個(gè)信息提供者都具有保密的利益，例如涉及有組織犯罪的信息或信息的披露可能招致報(bào)復(fù)。但在1995年的一個(gè)案例中，[32]聯(lián)邦上訴法院仍然承認(rèn)保密的隱含保障。該案涉及到調(diào)查革命組織的暴動(dòng)計(jì)劃。法院判決證人在法庭上作證或公開披露其身份并不構(gòu)成對(duì)保密的“棄權(quán)”。同樣，證人可以被傳喚作證的可能性也并不表明他放棄了對(duì)保密的權(quán)利。在1985年的案例中，[33]雇員在沒有雇主允許的情況下收集公司對(duì)處理勞動(dòng)關(guān)系的信息，并交給了全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)。雇主要求委員會(huì)披露這些信息，但法院拒絕批準(zhǔn)雇主對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的要求。第五項(xiàng)條件(E)是調(diào)查方法、手段與程序，但并不免除公眾所知道的通常方法，例如指紋的檢驗(yàn)。第六項(xiàng)條件(F)是涉及到國(guó)家安全或外交政策的“國(guó)家機(jī)密”。符合這類條件的前提是總統(tǒng)行政命令(executiveorder)具有適當(dāng)?shù)臍w類標(biāo)準(zhǔn)和歸類程序，以產(chǎn)生適當(dāng)?shù)臍w類。在1972與1978年之間，尼克松總統(tǒng)的第11652號(hào)執(zhí)法命令對(duì)歸類制訂了很寬的標(biāo)準(zhǔn)。此后，卡特總統(tǒng)的第12065號(hào)命令使歸類標(biāo)準(zhǔn)更為明確，并縮小了有權(quán)作出歸類的機(jī)構(gòu)與個(gè)人范圍。到了1980年代，里根總統(tǒng)的第12356號(hào)執(zhí)法命令又提高了對(duì)國(guó)家安全信息的保護(hù)；凡是“自身或在其上下文中能被合理預(yù)期損害國(guó)家安全”的，都可被歸類為國(guó)家機(jī)密。在1981年的案例中，[34]海軍部宣稱建立武器彈藥庫(kù)對(duì)環(huán)境并沒有顯著影響，但因武器中含有核武器而拒絕準(zhǔn)備有關(guān)環(huán)境影響報(bào)告(EnvironmentalImpactStatement)。上訴后，聯(lián)邦第九巡回區(qū)法院要求海軍部在不披露具體武器的前提下準(zhǔn)備“假想的”(constructive)環(huán)境影響報(bào)告，但最高法院撤消了這一要求。在1984年的一個(gè)案例中，[35]被告公司因空軍飛機(jī)失事而被要求賠償損失，但它要求政府披露空軍的全部調(diào)查報(bào)告，以幫助查清事故原因。最高法院判決，空軍確實(shí)應(yīng)該披露調(diào)查報(bào)告，但可保留有關(guān)安全調(diào)查中的機(jī)密部分。四、結(jié)論雖然信息公開制度存在不少例外，但是例外畢竟不能“吃掉”規(guī)則?？偟膩碚f，由于政府公開是美國(guó)信息自由法的主導(dǎo)思想，美國(guó)法院一般會(huì)嚴(yán)格解釋對(duì)信息披露的豁免條款，即使披露有可能損害某些私人的利益。究竟披露與否，取決于特定情況下的利益平衡。但如本文顯示，美國(guó)的司法平衡清楚地偏向信息公開一邊。注釋：[1]FederalRecordsAct，44U．S．C．A．§2901．Armstrongv．Bush，924F．2d283；Armstrongv．ExecutiveOfficeofPresident，810F．Supp．335．Kissingerv．ReportersCommitteeforFreedomofthePress，445U．S．136．同上，法院不要求行政機(jī)構(gòu)從私人網(wǎng)站下載信息。當(dāng)然，存在私人信息來源本身并不構(gòu)成行政機(jī)構(gòu)拒絕提供信息的合法理由。DepartmentofAirForcev．Rose，425U．S．352．Weissmanv．CIA，565F．2d692Airforcev．Rose，425U．S．352，at369—370．Jordanv．U．S．DepartmentofJustice，591F．2d753．FoundingChurchofScientologyv．Smith，721F．2d83