清末審計院籌設過程中的爭議問題

清末審計院籌設過程中的爭議問題

在討論了審計制度的改革之后，學術部參與了清末審計的相關內容。一．審計院屬度支部清末審計院的籌設在于清理財政，加強收支管理，而對于清理財政事宜是否應統(tǒng)一于責任內閣，還是度支部、憲政編查館等機構，清廷朝野卻存在一定的爭議。1906年，為推行預備立憲，總司核定官制大臣奕劻在主張三權分立，“以專任分職之法”的同時，明確審計院應獨立于責任內閣，奏稱“時處今日，惟有及時詳晰甄核仿行憲政，廓清積弊，明定責成”，如中央“有審計院以查濫費，亦皆獨立不為內閣所節(jié)制，而轉能監(jiān)督閣臣”也有輿論強烈反對度支部集中財權的做法。他們認為，度支部為全國財政總匯，“司稽察督理之任”，但是“宜受成于國會”，總攬預算核定之責任“宜歸之于國會，統(tǒng)之于審計院，而不當歸之于度支部”實際上，審計院是否應隸屬于度支部的關系之爭還夾雜著模仿英國還是日本審計制的問題。一方面輿論指出，在審計院與度支部的關系中，英國、法國的審計機構均隸屬于度支部。其中，英國審計院隸屬于度支部，“其職掌僅度支部之一局所而已”。法國在度支部之外，另設有會計檢察院，“而實際仍不過為度支部之一局所”，“財政之監(jiān)督仍由度支部之主計局行”。然而，日本明治維新之初，雖然曾在大藏省下附設有檢查局，但由于效率較低，至清末“已廢止”，有鑒于此，在以日本大權政治為準繩的清末預備立憲過程中，一些大臣主張以日本審計制為模板。1906年8月25日，考察大臣戴鴻慈、端方奏請仿照日本、普魯士的財政，先設審計籌備處為審計院之基礎，認為即使財務、行政“均操之戶部大臣”，但是監(jiān)督則為國會和會計檢查院，凡是國庫出入以及會計員的決算報告“均須經本院判決”。他們指出，普魯士在“未立憲法之先，即有會計檢查院”，同樣日本明治維新初期，也在大藏省“先設檢查局”。因此，他們強調，“今宜仿普、日之制，特置會計檢查院”，……凡屬關于檢查會計事宜，各地方行政官“皆受其監(jiān)督指揮”。其官吏職位等于司法裁判，非經懲戒裁判所判決者，不受他項懲罰。簡言之，他們主張在責任內閣之外，應“增置而別為獨立機關者”，一曰會計檢查院，二曰司法裁判院，兩者“同為獨立之性質”為此，度支部尚書載澤特派部員前赴日本考察。載澤鑒于各國整理財政“皆競競焉，惟恐不善”，而中國財政既“如此拮據(jù)，若再敷衍，其危險恐不堪設想”，因而“為改良預算起見”，奏請從該部中遣派丞堂陳宗嫣等人前赴日本調查財政，編訂會計、預算等法，以此作為設立審計院之基礎。暫行內閣基于此，暫行內閣成立后，審計院被定為獨立于內閣之外的機構。審計院設院長1人，副院長1人，掌僉事6人，僉事36人，其余則為一、二、三等書記、錄事等。遇有重要事件，院長會同副院長可“直行奏對”，因而審計院“有獨立性質者，并不隸屬內閣權力之下”二．會計年度與預算決算對于會計年度預決算時間，朝野存在著舊歷九月、四月、七月等之爭。1906年預備立憲開啟當年，議定各部每年所需經費以舊歷九月為預定來年額支、活支數(shù)目，并條列清單，由各部大臣送呈內閣，“經內閣會議核準之后，方能指撥”鑒于各國會計年度有別，加之歐美各國會計年度采取陽歷，因而廢除閏月極為重要。1910年，梁啟超詳細闡述了閏年對制定會計年度和預決算的影響。首先，對于九年籌備立憲清單中所列會計年度等時間，梁啟超頗為質疑，聲稱“吾不知會計法未頒布實行以前，預算決算從何辦起？勿論他事，即會計年度與預算格式已不知其何所適從矣”！在未廢除閏月之前，為確定以舊歷七月為制定預決算的時間，部分督撫聯(lián)合會奏辦法。1910年，江蘇巡撫程德全發(fā)起商定會計期限的問題，東三省總督錫良與鄂督瑞澂、滇督李經羲均表贊同，并計劃會奏請旨。錫良辭任之后，瑞澂仍按原定會奏辦法，致電繼任東督趙爾巽，聲稱對于會計年度應提前頒布事宜，瑞澂之意以舊歷七月初一為開始。李經羲等人還主張“擬將開會時期酌擬提前”在究竟以舊歷四月還是七月為會計年度方面，親貴中仍存在著廢除閏月的爭議。其中，即使載澤“頗為贊成”改用舊歷四月為會計年度預算，但是其前提是必須廢除閏月之后，“方能照辦”。同時，對于編訂會計法，速定預算決算時間，暫行內閣總理大臣奕劻等人與度支部大臣載澤“議商數(shù)次”。據(jù)9月1日《大公報》所載，載澤面謁內閣總協(xié)理之時，闡明該部已將編訂的種種手續(xù)“分別厘訂”，而未能即行著手者，“只因會計年度一案尚未決定”，因而“不得不少延時日”三審計院的設立由于審計院、行政裁判院與責任內閣、國會等機構均為清末預備立憲重要的籌備事宜，以致對設置這些機構存在著較大的爭議。其中，監(jiān)察御史趙炳麟主張審計院與行政裁判院應同時設立。1907年8月11日，趙炳麟奏稱，作為國家的兩大督責機關，檢查歲用的審計院和負責行政訴訟的行政裁判院密切相關，若不設審計院，則行政官制的年度收支以及借貸國債等“皆無人過問，而財政上之責任弛矣”。若行政裁判院不立，則行政官之“畸重畸輕，違背憲法，皆無人評定”，而法律上的“責任弛矣”。因此，根據(jù)1906年編定的官制原案，應同時設立審計院及行政裁判院?！耙詧試裰欧?，“以制行政之專橫”，繼而使“責任機關較為完備”1908年8月27日，清廷頒布九年逐年籌備事宜清單，明定第六年試辦預算；第七年試辦全國決算，并頒布會計法；第八年設立審計院。由于預決算以及各種機構均屬試辦，加之軍機大臣徐世昌等大臣均極力反對，因而朝野對審計院等機構的職權爭議較大。1909年初，對于御史謝遠涵奏請設立審計院事宜，載澤認為籌設審計院“時尚有待，擬暫緩設”在籌設責任內閣、審計院等機構之時，有樞臣主張先設審計院作為責任內閣制之基礎。據(jù)1910年1月23日《申報》所載，雖然“某樞臣謂新內閣與軍機處不能并立兼存”，但是“惟驟形變更，恐庶政必多荒誤”，因而主張明年先奏設審計、樞密兩院，由各樞臣辦理其事，“以立新內閣之基礎”隨著預備立憲進程的推進，1910年清廷對籌設審計院的速度也作了相應的調整。據(jù)8月13日《大公報》所載，本來“審計院之設，前議從緩”，但“政府諸公以現(xiàn)在值財政虧累甚巨，即須設法籌補”，加之下期“保和會尤以財政問題為注重，仍須提前趕辦，務于本年內成立，以補度支部之所不及”。同時，該則報道還指出，憲政編查館“現(xiàn)已連次籌訂草案”各大臣之間還存在著審計院與責任內閣同時并設甚至后設的聲音。雖然1909年初載澤主張緩設審計院，但是隨著立憲進程的加速，1910年12月30日載澤假滿奉諭召見后，就與朝中大臣對籌設審計院一事進行了專門商議。據(jù)同日《大公報》所載，籌設審計院“已決定列入籌備清單內，擬俟召設新內閣時同時設立”，甚至計劃將裁撤吏部舊署改建為審計院。然而，即使載澤等大臣已決議先奏請清廷飭令憲政編查館妥擬審計院官制，但是在諸多事宜中，最為重要者為籌設責任內閣，審計院官制亦尚有諸多問題。據(jù)1911年4月4日《大公報》所載，奕劻等軍機大臣商議，由于軍機處在詳加復核時，發(fā)現(xiàn)審計院官制章程“應行改訂之處甚多，故一時難發(fā)表”，尚待暫行內閣“組織既成，即當將審計院奏請建設”。此外，載澤還指出，審計院成立之期“大約尚須遲至本年八月”盡管1910年11月17日，資政院總裁溥倫已明確提出“提前設立審計院議案”四審計院高級主席制度的反思1907年地方官制改革開始之后，為提前設立審計院，速選審計院院長成為朝野共同的呼聲。據(jù)3月24日北京專電云，在籌辦審計院時，軍機處建議以那桐、鹿傳霖為辦事大臣。國會請愿運動后，籌設審計院等各項預備立憲事宜均被加速推進，但是審計院院長的遴選仍未確定。為加強財政監(jiān)督管理，推行預算、決算，籌設審計院“未便久為延宕”。因此，1909年度支部堂憲會議，“已決議俟各省監(jiān)理財政人員回京后，將其成績最著者請簡為該院院長，組織一切”但時至1911年暫行內閣成立前夕，軍機大臣對審計院院長一事仍“政見不同”。其中，有的軍機大臣主張由載澤總理審計院，而度支部則另簡尚書，但是軍機大臣“屢次集議未決”暫行內閣成立后，審計院院長人選仍未議定。雖然內閣協(xié)理大臣那桐、徐世昌力保載振“堪以補充”，并得到了載灃認可，但是奕劻極為反對，他認為既然審計院辦事“諸多辣手”，而自己已為內閣總理大臣，“不愿振握財政機關，極力代辭，甚言若簡載振，伊定立時乞退”，從而中止了朝中以載振充任審計院之議，使“閣臣再四酌商，始擬定以紹英奏補”。的確，紹英不僅“素精干，久居度部，尤長于理財”，而且與載澤是至親，現(xiàn)任度支部左侍郎，與載澤共事“極為融洽，簡授院長最為合宜”。因此，輿論認為“大約此事不至再有更變矣”五審計院的設立整頓財政，試辦預算是朝野主張?zhí)崆霸O立審計院的重要原因。1907年地方官制改革開始當年，軍機大臣在會議詳核全國、各省財政之時，大多數(shù)就主張?zhí)崆霸O立審計院。在朝野的倡導下，清廷屢議提前設立審計院。其中，毓朗認為“現(xiàn)值振興各政之際，所有內外因循頹惰之大員，均須先后更易”，特別是中央行政“尤宜切實整頓”，“應請實行提前建設”據(jù)1910年7月11日《申報》所載，在召集樞臣之時，載灃“以原定年限自應恪遵辦理，未便罔議更張，故提前設立之舉已作罷議”除載澤、奕劻、溥倫等之外，攝政王載灃、湖北布政使王乃征也都贊成提前成立審計院。1910年底，載灃在召見軍機大臣時，向奕劻強調，將來開設國會時，審計院為監(jiān)查財政之樞紐，與清理財政處職務不同，宜飭憲政編查館會同度支部將審計院設立辦法“速行籌定”暫行內閣成立前夕，載澤與軍機大臣加速了審計院的籌設。1911年2月13日，載澤擬定了28條《全國預算暫行章程》和9條《特別預算暫行章程》。暫行內閣成立后，載澤繼續(xù)奏請設立審計院。載澤認為審計院官制與國家年度收支“極有關系”，如今內閣既已成立，“審計院亦宜設立，專掌檢查京外各衙門出入款項，核定報銷虛實，藉除官吏中飽之弊”，“各