試論地方人大常委會(huì)的組織、職責(zé)和運(yùn)作機(jī)制

試論地方人大常委會(huì)的組織、職責(zé)和運(yùn)作機(jī)制縣級(jí)以上人大常委會(huì)是地方人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，人大常委會(huì)的組織制度、活動(dòng)原則和運(yùn)行規(guī)則是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)人民代表大會(huì)制度目標(biāo)的重要體制機(jī)制。憲法通過(guò)后，我國(guó)先后制定人大組織法、立法法、監(jiān)督法等法律，地方各級(jí)人大相繼制定了人大常委會(huì)議事規(guī)則，對(duì)人大常委會(huì)的組織職權(quán)和工作程序等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，建立起一套科學(xué)嚴(yán)密、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、務(wù)實(shí)高效的人大常委會(huì)組織制度和議事規(guī)則。下面，結(jié)合憲法、法律的規(guī)定和實(shí)踐中的具體做法，筆者就地方人大常委會(huì)的組織、職責(zé)及其運(yùn)作機(jī)制，講幾點(diǎn)個(gè)人的粗淺的認(rèn)識(shí)和看法，以便同大家共同探討交流。一、地方人大常委會(huì)的組織（一）地方人大常委會(huì)的性質(zhì)地位從法理上講，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大常務(wù)委員會(huì)是它的常設(shè)機(jī)關(guān)。為了確保人大常委會(huì)的工作在正確的軌道上進(jìn)行，憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定：縣級(jí)以上人大常委會(huì)由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，向本級(jí)人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督。地方人大有權(quán)罷免地方人大常委會(huì)組成人員，有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人大常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定；從權(quán)力范圍上看，地方人大常委會(huì)行使憲法和有關(guān)法律規(guī)定的和地方人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)。大會(huì)閉會(huì)期間行使權(quán)力的情形和范圍都有明確的憲法規(guī)定。例如，人大常委會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間行使憲法和有關(guān)法律規(guī)定范圍內(nèi)的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)四個(gè)方面的權(quán)力和人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)，可以對(duì)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。（二）常委會(huì)的組成、產(chǎn)生和任期省市人大常委會(huì)由主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)和委員組成；縣區(qū)人大常委會(huì)由由主任、副主任和委員組成。縣級(jí)以上人大常委會(huì)組成人員由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，候選人由大會(huì)主席團(tuán)從同級(jí)人大代表中提名，經(jīng)全體代表醞釀?dòng)懻摵蟠_定正式候選人，提交大會(huì)選舉。如果常委會(huì)組成人員由于各種原因喪失代表資格，其常委會(huì)組成人員的職務(wù)也相應(yīng)終止。地方人大常委會(huì)組成人員人員數(shù)額不等，實(shí)行差額選舉。依法省、自治區(qū)、直轄市三十五人至六十五人，人口超過(guò)八千萬(wàn)的省不超過(guò)八十五人;設(shè)區(qū)的市、自治州十九人至四十一人，人口超過(guò)八百萬(wàn)的設(shè)區(qū)的市不超過(guò)五十一人;縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)十五人至三十五人，人口超過(guò)一百萬(wàn)的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)不超過(guò)四十五人。從實(shí)踐看一般縣級(jí)為25名，市級(jí)為40名，省級(jí)為65名。同時(shí)為了保證地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督，常委會(huì)組成人員必須遵循憲法規(guī)定的“權(quán)力回避”原則，即常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。如果行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)人員當(dāng)選人大常委會(huì)組成人員，應(yīng)當(dāng)辭去原有職務(wù)；如果人大常委會(huì)組成人員被選舉或任命擔(dān)任行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)辭去人大常委會(huì)組成人員的職務(wù)。地方人大常委會(huì)每屆任期同本級(jí)人大相同，但兩者任期的起止時(shí)間不同。憲法規(guī)定，人大常委會(huì)“行使職權(quán)到下屆人民代表大會(huì)選出新的常務(wù)委員會(huì)為止”。這就是說(shuō)，新一屆人大一次會(huì)議開(kāi)始時(shí)，上屆人大任期即告結(jié)束，而上屆人大常委會(huì)的任期要延續(xù)到新一屆人大常委會(huì)產(chǎn)生為止。在這一段時(shí)間內(nèi)，如果本區(qū)域范圍內(nèi)社會(huì)政治生活中出現(xiàn)必須由常委會(huì)審議決定的事項(xiàng)，常委會(huì)依然可以正常行使職權(quán)。（三）人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)按照憲法法律規(guī)定，省市人大常委會(huì)根據(jù)需要可設(shè)立代表資格審查委員會(huì)，并設(shè)有辦公廳（室）1個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，法制工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)、人事代表選舉工作委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、民族宗教僑務(wù)外事委員會(huì)、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會(huì)?？h區(qū)人大常委會(huì)除辦公室外，分別設(shè)立了代表資格審查委員會(huì)，法制工作委員會(huì)、人事代表選舉工作委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、城鎮(zhèn)建設(shè)與環(huán)境資源保護(hù)工作委員會(huì)6個(gè)工作委員會(huì)。它們作為人大及其常委會(huì)的集體參謀助手和服務(wù)班子，是人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，主要按照各自的職責(zé)范圍開(kāi)展工作，搞好調(diào)查研究，為常委會(huì)審議決策提供參與，做好服務(wù)。二、地方人大常委會(huì)的職權(quán)根據(jù)憲法第一百零四條的規(guī)定，地方人大常委會(huì)的職責(zé)是：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)；監(jiān)督本級(jí)人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；依照法律規(guī)定的權(quán)限決定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的任免；在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，罷免和補(bǔ)選上一級(jí)人民代表大會(huì)的個(gè)別代表。同時(shí)按照地方組法第四十四條之規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：(一)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行;(二)領(lǐng)導(dǎo)或者主持本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉;(三)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議;(四)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng);(五)根據(jù)本級(jí)人民政府的建議，決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更;(六)監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，受理人民群眾對(duì)上述機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的申訴和意見(jiàn);(七)撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議;(八)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;(九)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，決定副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)的個(gè)別任免;在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)因故不能擔(dān)任職務(wù)的時(shí)候，從本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選;決定代理檢察長(zhǎng)，須報(bào)上一級(jí)人民檢察院和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;(十)根據(jù)省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)的提名，決定本級(jí)人民政府秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任、科長(zhǎng)的任免，報(bào)上一級(jí)人民政府備案;(十一)按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規(guī)定，任免人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員，批準(zhǔn)任免下一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng);省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)主任會(huì)議的提名，決定在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的和在直轄市內(nèi)設(shè)立的中級(jí)人民法院院長(zhǎng)的任免，根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長(zhǎng)的提名，決定人民檢察院分院檢察長(zhǎng)的任免;(十二)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，決定撤銷個(gè)別副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)的職務(wù);決定撤銷由它任命的本級(jí)人民政府其他組成人員和人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員，中級(jí)人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院分院檢察長(zhǎng)的職務(wù);(十三)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，補(bǔ)選上一級(jí)人民代表大會(huì)出缺的代表和罷免個(gè)別代表;(十四)決定授予地方的榮譽(yù)稱號(hào)。三、地方人大常委會(huì)的運(yùn)行機(jī)制1、基本原則人大常委會(huì)的運(yùn)作原則，就是民主集中制原則。民主集中制原則是所有國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)所必須遵循的一項(xiàng)基本原則。這一原則的基本含義是：在民主的基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。但由于各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)不同，民主集中制原則的具體體現(xiàn)形式也不盡相同。民主集中制原則作為人大常委會(huì)運(yùn)作所必須遵循的一項(xiàng)基本原則，它的基本要求是：第一，所有常委會(huì)組成人員不論職務(wù)高低一律平等，在審議時(shí)，每位組成人員都有平等的發(fā)言權(quán)，在表決時(shí)，一人一票，每一票都有平等的效力。任何一位組成人員都沒(méi)有高于其他組成人員之上的權(quán)利。過(guò)去彭真老委員長(zhǎng)常講，我講的話既算又不算。大家接受了就算，大家不接受就不算。這體現(xiàn)了常委會(huì)組成人員的平等原則。第二，人大常委會(huì)實(shí)行合議制，集體討論問(wèn)題，集體決定問(wèn)題。凡由人大常委會(huì)決定的問(wèn)題，都必須先經(jīng)集體討論審議，在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，采取表決的方式，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。人大常委會(huì)作為集體，享有很大的權(quán)力和權(quán)威，但任何個(gè)人都不能代替人大常委會(huì)集體決定問(wèn)題。所以，人大常委會(huì)是“集體有權(quán)，個(gè)人無(wú)權(quán)”。人大常委會(huì)作為一個(gè)集體，享有很大的權(quán)力，本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，人大常委會(huì)都有權(quán)進(jìn)行討論決定，但每一個(gè)組成人員不能決定任何問(wèn)題。這是人大的一個(gè)重要特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。第三，人大常委會(huì)按照少數(shù)服從多數(shù)原則作出的決定，所有常委會(huì)組成人員都要服從和遵守，任何人都不能以自己有不同意見(jiàn)而拒不服從，更不得擅自改變。2、會(huì)議制度人大常委會(huì)集體行使職權(quán)，舉行會(huì)議是人大常委會(huì)行使職權(quán)的基本形式。根據(jù)地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次，在單月或雙月的下旬召開(kāi)。有特殊需要時(shí)，可以臨時(shí)召集常委會(huì)會(huì)議。時(shí)間間隔不能太長(zhǎng)，也不能太短；會(huì)期一般安排2-3天，不得少于1天。常委會(huì)會(huì)議由主任召集和主持，主任可以委托副主任主持；必須有全體常委會(huì)組成人員過(guò)半數(shù)參加，方得舉行。人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，除舉行全體會(huì)議外，人數(shù)較多的還可以舉行分組會(huì)議。常委會(huì)審議表決議案，必須由常委會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。人大常委會(huì)全體會(huì)議的主要任務(wù)是：聽(tīng)取各項(xiàng)報(bào)告和議案草案的說(shuō)明；聽(tīng)取人大有關(guān)專門委員會(huì)關(guān)于議案審議情況的匯報(bào)或者審議結(jié)果的報(bào)告；表決各項(xiàng)議案、人事任免案等。必要時(shí)，也可以在全體會(huì)議上對(duì)各項(xiàng)報(bào)告和議案進(jìn)行審議。人大常委會(huì)分組會(huì)議的主要任務(wù)是：審議各項(xiàng)報(bào)告和議案、人事任免案等。常委會(huì)組成人員在分組會(huì)議中，對(duì)各項(xiàng)議案和報(bào)告可以充分發(fā)表意見(jiàn)，集思廣益。3、議事程序根據(jù)地方組織法規(guī)定，地方人大常委會(huì)的議事程序，根據(jù)所要審議討論的事項(xiàng)不同，具體程序也有所不同。人大常委會(huì)所要審議討論的事項(xiàng)主要包括：審議各種議案（含地方性法規(guī)案、決定案、決議案），審議人事任免案，聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告，聽(tīng)取和審議執(zhí)法檢查報(bào)告，等等。這些都是人大常委會(huì)的經(jīng)常性工作，是人大常委會(huì)議事程序的基本內(nèi)容。議事程序是討論決定問(wèn)題的方式和步驟。不同議決事項(xiàng)、問(wèn)題不同，適用的具體方式和步驟也有所不同。從地方人大常委會(huì)議事決策的程序過(guò)程看，一般應(yīng)包括聽(tīng)審報(bào)告、當(dāng)會(huì)詢問(wèn)、討論決定、票決測(cè)評(píng)、意見(jiàn)反饋五個(gè)環(huán)節(jié)。（1）聽(tīng)取和審議有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告（包括聽(tīng)取和審議計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告，聽(tīng)取和審議執(zhí)法檢查報(bào)告等），對(duì)“一府一委兩院”的工作專題審議監(jiān)督。（2）開(kāi)展當(dāng)會(huì)詢問(wèn)或?qū)ｎ}詢問(wèn)。在聽(tīng)審報(bào)告時(shí)，組織常委會(huì)組成人員現(xiàn)場(chǎng)對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行詢問(wèn)，有關(guān)方面當(dāng)會(huì)給予答復(fù)和解釋。(3)討論決定。對(duì)提交會(huì)議討論的決定或決議草案和有關(guān)人事任免案、地方性法規(guī)案，還有質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職罷免案等應(yīng)當(dāng)附有擬任免人員的基本情況和任免理由，