現(xiàn)代中國農(nóng)民稅負(fù)：歷史演變、制度基礎(chǔ)與體制改革及效應(yīng)

PAGEPAGE18現(xiàn)代中國農(nóng)民稅負(fù)：歷史演變、制度基礎(chǔ)與體制改革效應(yīng)劉明興陶然徐志剛基于大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，本文分析了農(nóng)村非正式稅費(fèi)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生之制度根源，農(nóng)業(yè)市場化過程帶來的征稅工具演化，以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的區(qū)域差異。在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步討論稅費(fèi)改革對農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)村基層治理可能產(chǎn)生的影響。研究表明，稅費(fèi)改革所面臨的根本難題是，稅改僅僅緩解了體制性問題所產(chǎn)生的癥狀，卻沒有完全消除原來導(dǎo)致這些癥狀產(chǎn)生的體制根源。如何探索有效的基層治理體制，并提高基層政府在農(nóng)村的政治威信，成為未來改革最為迫切需要解決的問題。關(guān)鍵詞政策性任務(wù)征稅工具農(nóng)村非正式稅費(fèi)負(fù)擔(dān)Abstract.Basedonlargesamplesurveydata,thisarticleanalyzestheinstitutionalfoundation,evolutionoftaxinstrumentsandregionalheterogeneityofruralinformaltaxationinChina.Theimpactsofruraltaxreformonfarmers’taxburdenandlocalgovernanceinruralChinaarealsoanalyzed.Ourresearchshowsthatruraltaxreformsofarhasonlyaddressedthesymptomsofaill-functioninglocalgovernanceregime,buthasnotestablishedasystemthatareheldaccountableandtolocalpopulation.KeyWords:PolicyMandates,TaxInstrument,RuralInformalTax

現(xiàn)代中國農(nóng)民稅負(fù)：歷史演變、制度基礎(chǔ)與體制改革效應(yīng)基于大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，本文分析了農(nóng)村非正式稅費(fèi)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生之制度根源，農(nóng)業(yè)市場化過程帶來的征稅工具演化，以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的區(qū)域差異。在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步討論稅費(fèi)改革對農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)村基層治理可能產(chǎn)生的影響。研究表明，稅費(fèi)改革所面臨的根本難題是，稅改僅僅緩解了體制性問題所產(chǎn)生的癥狀，卻沒有完全消除原來導(dǎo)致這些癥狀產(chǎn)生的體制根源。如何探索有效的基層治理體制，并提高基層政府在農(nóng)村的政治威信，成為未來改革最為迫切需要解決的問題。關(guān)鍵詞政策性任務(wù)征稅工具農(nóng)村非正式稅費(fèi)負(fù)擔(dān)一、引言農(nóng)業(yè)稅收一直是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個(gè)重要問題，尤其在那些農(nóng)業(yè)占重要地位的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家。針對農(nóng)業(yè)稅收的目標(biāo)、稅收工具轉(zhuǎn)變與制度基礎(chǔ)，以及稅收效應(yīng)，國內(nèi)外已經(jīng)積累了大量的研究文獻(xiàn)。DixitAvinash,ModelsofDualEconomies.InJ.A.MirrleesandN.H.Stem(eds),ModelsofEconomicGrowth.NewYork:Macmillan,1973;Sah,Raaj.andStightzJosef,Thetaxationandpricingofagriculturalandindustrialgoodsindevelopingcountries.InD.M.G.NewberyandN.H.StemDixitAvinash,ModelsofDualEconomies.InJ.A.MirrleesandN.H.Stem(eds),ModelsofEconomicGrowth.NewYork:Macmillan,1973;Sah,Raaj.andStightzJosef,Thetaxationandpricingofagriculturalandindustrialgoodsindevelopingcountries.InD.M.G.NewberyandN.H.Stem(eds),Thetheoryoftaxationfordevelopingcountries.NewYork:OxfordUniversityPressandWorldBank,1987農(nóng)民的稅負(fù)問題是貫穿整個(gè)中國歷史變遷過程的一個(gè)重要問題。即便在現(xiàn)代中國，農(nóng)民的稅負(fù)問題也歷來是政府部門、學(xué)術(shù)界乃至社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。從時(shí)間上看，現(xiàn)代中國農(nóng)業(yè)征稅主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：1）建國后直到改革開放期間，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府除了征收農(nóng)業(yè)稅外，還通過直接向農(nóng)戶下達(dá)強(qiáng)制性收購任務(wù)并規(guī)定收購價(jià)格來抽取隱性稅；同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)體制下公社和大隊(duì)控制著集體收入分配并通過預(yù)扣集體積累來融資。2）從80年代到90年代初，農(nóng)業(yè)征稅工具逐漸轉(zhuǎn)變。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行使農(nóng)村的基本納稅單位由集體轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€(gè)體農(nóng)戶為主。另一方面，由于政府無法再控制集體內(nèi)部收入分配，政府引入了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留這兩種非正式稅收方式抽取資源。此外，很多地方政府還通過控制農(nóng)業(yè)投入和供銷渠道，借助價(jià)格差來汲取財(cái)政資源。3）從90年代中期到本世紀(jì)初期農(nóng)民負(fù)擔(dān)矛盾開始突出。特別是“亂攤派問題”演變成了農(nóng)村一個(gè)突出的社會(huì)問題，尤其在一些以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)導(dǎo)致了基層政府與農(nóng)民的突出矛盾。而且，收購糧食的逐步取消促使鄉(xiāng)村干部開始以上門催討的方式收取各類攤派，直接激化了干群矛盾。4）自1999年國務(wù)院在部分地區(qū)開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，至2006年在全國范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅。作為一個(gè)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的發(fā)展中大國，中國為研究經(jīng)濟(jì)自由化過程中農(nóng)業(yè)征稅工具演化及其區(qū)域差異提供了一個(gè)良好的分析案例。中國的農(nóng)民稅負(fù)演變歷程給研究者提出了幾個(gè)深層次的問題：（1）為什么稅費(fèi)問題，特別是非正式稅收會(huì)在中國農(nóng)村出現(xiàn)，這種現(xiàn)象產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)是什么？（2）農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題一直存在，為什么只是從90年代中期以來、而非更早時(shí)期帶來尖銳矛盾？（3）為什么對農(nóng)民亂收費(fèi)主要在欠發(fā)達(dá)地區(qū)而不是工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)？（4）本世紀(jì)初全面展開的農(nóng)村稅費(fèi)減免到底對農(nóng)民負(fù)擔(dān)和地方治理帶來什么影響？到目前為止，文獻(xiàn)中對我國農(nóng)村稅費(fèi)問題起源、演變、區(qū)域差異以及稅費(fèi)改革效應(yīng)運(yùn)用嚴(yán)格實(shí)證分析方法的系統(tǒng)性研究還相對缺乏。本文將利用兩套來源不同的大樣本數(shù)據(jù)，在系統(tǒng)分析農(nóng)村稅費(fèi)產(chǎn)生之制度根源、農(nóng)業(yè)市場化過程帶來的征稅工具演化、以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)區(qū)域差異的基礎(chǔ)上，討論稅費(fèi)改革對農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)村基層治理可能產(chǎn)生的影響。對這些問題的回答，不僅有助于在中國的特定背景下理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，也有助于分析一般經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中政府征稅工具的變化。進(jìn)一步來看，通過分析稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和治理體制之間的聯(lián)系，也可以揭示當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理體制中存在的根本性矛盾以及進(jìn)一步改革必須面臨的挑戰(zhàn)。本文以下部分安排如下，第二部分詳細(xì)介紹中國農(nóng)業(yè)征稅體制的歷史演化，第三部分提出一個(gè)統(tǒng)一的分析框架來解釋改革開放后農(nóng)民非正式負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)、動(dòng)態(tài)變化和區(qū)域差距，并利用實(shí)證數(shù)據(jù)檢驗(yàn)相關(guān)理論假說；第四部分應(yīng)用實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)評估稅費(fèi)改革的效果并剖析其實(shí)施機(jī)制；第五部分給出農(nóng)村稅費(fèi)問題在我國當(dāng)前體制下的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯和基層治理體制改革面臨的挑戰(zhàn)。二、中國農(nóng)業(yè)征稅體制的歷史演化（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以“剪刀差”和預(yù)扣集體積累為主的征稅方式建國后從農(nóng)業(yè)中抽取正式的農(nóng)業(yè)稅始于20世紀(jì)50年代。按照1958年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，全國的平均稅率為15.5％。由于當(dāng)時(shí)確定的計(jì)稅產(chǎn)量低于實(shí)際產(chǎn)量，農(nóng)民所繳納的農(nóng)業(yè)稅占實(shí)際產(chǎn)量（和產(chǎn)值）的實(shí)際負(fù)擔(dān)率明顯低于名義稅率，按產(chǎn)量約為10％，按產(chǎn)值計(jì)約為5.9％。隨著農(nóng)業(yè)實(shí)際產(chǎn)量的不斷增長，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)逐年下降?！岸濉?、“三五”期間為11％，“四五”時(shí)為6％，“五五”時(shí)為5％何開蔭、孫力：《中國農(nóng)村稅費(fèi)改革初探》，中國致公出版社，2000年，第250頁。。但另一方面，為了向城市工業(yè)和居民廉價(jià)提供農(nóng)產(chǎn)品，政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下直接向農(nóng)戶下達(dá)強(qiáng)制性收購任務(wù)。政府在制定了強(qiáng)制性上繳數(shù)額的同時(shí)，也規(guī)定了價(jià)格，從而得以通過“剪刀差”抽取隱性稅收。據(jù)一些學(xué)者的測算，從1953到1978年，這樣的隱性稅收總計(jì)達(dá)到了2800億元，約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的17%，大大超過了同時(shí)期898億元的農(nóng)業(yè)稅。崔曉黎：《統(tǒng)購統(tǒng)銷與工業(yè)積累》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》1988年第4期；嚴(yán)瑞珍等：《中國工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差》，中國人民大學(xué)出版社，1988。盡管長期以來農(nóng)業(yè)稅的稅負(fù)比較輕，但將上述兩項(xiàng)相加，農(nóng)民負(fù)擔(dān)率就達(dá)到了22.4%。除此之外，在當(dāng)時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)體制下，公社和大隊(duì)控制集體收入分配，集體積累被預(yù)先扣除，然后隊(duì)員何開蔭、孫力：《中國農(nóng)村稅費(fèi)改革初探》，中國致公出版社，2000年，第250頁。崔曉黎：《統(tǒng)購統(tǒng)銷與工業(yè)積累》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》1988年第4期；嚴(yán)瑞珍等：《中國工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差》，中國人民大學(xué)出版社，1988。（二）80年代到90年代初農(nóng)業(yè)征稅工具的逐漸變化從1978年開始，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村的基本納稅單位由集體轉(zhuǎn)移到以個(gè)體農(nóng)戶為主，農(nóng)戶開始以家庭為單位承擔(dān)各種稅費(fèi)。就稅負(fù)而言，期間農(nóng)業(yè)稅沒有太大變化，而且由于政府提高了糧食收購價(jià)格，還降低了“工農(nóng)業(yè)剪刀差”形式的隱性稅。但在鄉(xiāng)村兩級，由于工分體制的瓦解，集體組織無法繼續(xù)像以前那樣控制鄉(xiāng)村內(nèi)部收入。為了抽取資源，政府就引入了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留這兩種非正式稅收方式。另一方面，這一時(shí)期，無論是征收農(nóng)業(yè)稅，抽取隱性稅，還是收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，稅費(fèi)征收成本都由于糧食收購政策的繼續(xù)存在而非常低。在農(nóng)民得到糧食收購款之前，鄉(xiāng)村組織往往將農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留提前扣掉。不僅如此，在實(shí)際操作中，地方政府還往往通過在國家糧食定購任務(wù)之外加碼的方式，利用收購價(jià)和市場價(jià)之間的價(jià)差獲取更多的資源。此外，在這一時(shí)期，很多地方政府還通過控制農(nóng)藥，化肥等農(nóng)業(yè)投入，以及煙草、蠶繭和茶葉等各種經(jīng)濟(jì)作物的供銷渠道，利用價(jià)差汲取財(cái)政資源。盡管對各種非國家定購農(nóng)作物的管制并非源于中央政策的支持，但是一旦管制某些種類的種植作物，就必須采取全面的管制政策。否則，農(nóng)民就會(huì)采取選擇性種植的策略來逃避管制，最終國家就只好默許基層政府的此類的行為。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些管制政策基本上都是伴隨著90年代中期糧食征購任務(wù)的取消而消失（各個(gè)地區(qū)的糧食征購任務(wù)的取消時(shí)間有所差異）。盡管對各種非國家定購農(nóng)作物的管制并非源于中央政策的支持，但是一旦管制某些種類的種植作物，就必須采取全面的管制政策。否則，農(nóng)民就會(huì)采取選擇性種植的策略來逃避管制，最終國家就只好默許基層政府的此類的行為。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些管制政策基本上都是伴隨著90年代中期糧食征購任務(wù)的取消而消失（各個(gè)地區(qū)的糧食征購任務(wù)的取消時(shí)間有所差異）。考慮到聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下每個(gè)家庭有自己的土地，農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)籌提留款一般是按照土地征收，這個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)稅負(fù)在很大程度上可以被認(rèn)為是一種“土地稅”。因此，農(nóng)業(yè)改革（提高糧食收購價(jià)格以及聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）使政府對農(nóng)業(yè)抽取資源的方式，從以“剪刀差”為主的隱性稅，逐步轉(zhuǎn)向隱性稅和以土地為稅基的顯性稅并存的方式。但是，總體上，至少在80年代和90年代前期，學(xué)術(shù)界和管理部門一般所指的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題，特別是亂收費(fèi)問題，仍不太突出（這一時(shí)期一個(gè)比較突出的問題是，給農(nóng)民在糧食征購款上打白條）。這并非是因?yàn)檫@段時(shí)期農(nóng)民的世紀(jì)稅負(fù)特別低，而主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)糧食收購絕對數(shù)量仍然比較高，各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)可以提前扣除，征稅矛盾沒有凸現(xiàn)。加上地方農(nóng)資經(jīng)營或產(chǎn)品收購部門還以差價(jià)形式抽取部分資源，不僅具有比較高的隱蔽性，而且農(nóng)民也缺乏抵制的手段。（三）90年代中期到本世紀(jì)初期農(nóng)民負(fù)擔(dān)矛盾開始突出自90年代中后期開始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)，特別是“亂攤派問題”開始突出。但是，農(nóng)民所承擔(dān)的顯性稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率在90年代的平均水平并不高，大致在6％的水平上，且并沒有顯著上升，不過負(fù)擔(dān)的累退性在增強(qiáng)。TaoRanandLiuMingxing,UrbanandRuralHouseholdTaxationInChina--Measurement,ComparisonandPolicyImplications.JournaloftheTaoRanandLiuMingxing,UrbanandRuralHouseholdTaxationInChina--Measurement,ComparisonandPolicyImplications.JournaloftheAsiaandPacificEconomy,Vol.10,No.4(2005):pp.486-505.從縱向的歷史時(shí)期進(jìn)行對比，農(nóng)民負(fù)擔(dān)最為沉重的時(shí)期顯然是大躍進(jìn)時(shí)期，而不是90年代下半期。改革開放以來，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和過去比，應(yīng)當(dāng)是在逐漸變輕。因此，征稅工具的變化及其合法性基礎(chǔ)（而不是負(fù)擔(dān)率的絕對水平）是刺激干群沖突的直接原因。（四）90年代末期開始的農(nóng)村稅費(fèi)體制改革從90年代到本世紀(jì)初，在我國內(nèi)地很多農(nóng)村，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問題已成為基層治理體制面臨的重大挑戰(zhàn)，并導(dǎo)致了一系列社會(huì)不穩(wěn)定事件。為解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，本世紀(jì)初政府開始推行農(nóng)村稅費(fèi)改革。作為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來我國農(nóng)村進(jìn)行的又一項(xiàng)重大舉措，此項(xiàng)改革希望通過減稅和相關(guān)配套改革，遏制面向農(nóng)民的各種亂收費(fèi)，通過切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)來改善干群關(guān)系，并促進(jìn)農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變職能。自1999年國務(wù)院在安徽全省和部分省份的一些地區(qū)開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，到2003年全國進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)達(dá)到20多個(gè)?！蛾P(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，中發(fā)[2000]7號；《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的通知》，國辦發(fā)[2002]25號；《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，國發(fā)[2003]12號。到2004年，各省都進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)的改革，其中吉林、黑龍江兩省實(shí)現(xiàn)了全省免征農(nóng)業(yè)稅，上海、北京、天津、浙江、福建、西藏6省份和其他省份的274個(gè)縣（市）也自主免征或基本免征了農(nóng)業(yè)稅；河北等11個(gè)糧食主產(chǎn)省(區(qū))的農(nóng)業(yè)稅稅率降低了3個(gè)百分點(diǎn)，其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低了1個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)稅附加也隨正稅同步降低或取消?！秶鴦?wù)院關(guān)于做好2004年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，國發(fā)[2004]21號；《2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革工作進(jìn)展情況和2005年工作動(dòng)態(tài)》。2005年，國務(wù)院進(jìn)一步加快了稅費(fèi)改革的進(jìn)程，至2006年農(nóng)業(yè)稅已在全國范圍內(nèi)被全部取消。《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，中發(fā)[2000]7號；《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的通知》，國辦發(fā)[2002]25號；《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，國發(fā)[2003]12號。《國務(wù)院關(guān)于做好2004年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，國發(fā)[2004]21號；《2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革工作進(jìn)展情況和2005年工作動(dòng)態(tài)》。三、農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度基礎(chǔ)、動(dòng)態(tài)變化和區(qū)域差異：一個(gè)統(tǒng)一的分析框架要深入理解現(xiàn)代我國農(nóng)民稅負(fù)的演變，必須結(jié)合我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的整體背景。本部分將基于對我國政治和經(jīng)濟(jì)體制變化的把握，分析改革開放后農(nóng)民非正式負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)、動(dòng)態(tài)變化和區(qū)域差距，并運(yùn)用大樣本數(shù)據(jù)通過計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析來檢驗(yàn)理論假說，提出一個(gè)分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的統(tǒng)一框架。（一）理論假說在現(xiàn)有政治集權(quán)體系下，中央政府，包括省市縣各級政府政治目標(biāo)和政策意圖的實(shí)現(xiàn)主要依賴于對下級安排政策性任務(wù)的制度安排。長期以來，在我國的行政管理體制下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)由上級任命，工作任務(wù)也主要由上級來確定，對工作進(jìn)程的監(jiān)督和工作業(yè)績的考核也主要由上級政府來執(zhí)行。實(shí)踐中，每一級政府都有相應(yīng)來自上級政府的工作任務(wù)和考核指標(biāo)。從上世紀(jì)90年代開始，對省市縣級政府的考核主要表現(xiàn)在GDP和財(cái)政收入增長以及社會(huì)穩(wěn)定的考核，而對最基層的鄉(xiāng)村兩級干部，工作任務(wù)和相應(yīng)的考核內(nèi)容則比較龐雜，如糧食收購、計(jì)劃生育、普九達(dá)標(biāo)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、招商引資、社會(huì)穩(wěn)定等等。非正式稅收制度作為一種對基層政府的激勵(lì)手段正是內(nèi)生于上述這種政治集權(quán)體系下政策性任務(wù)上級安排考核、下級執(zhí)行完成的制度安排。對于各級政府，上級政府所安排工作任務(wù)的開展和完成必須依賴于下級政府的配合和執(zhí)行，因此，各級政府必須掌握和運(yùn)用必要的手段來激勵(lì)（或者懲罰）下級政府。政治任命和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無疑是上級政府最為依仗的激勵(lì)手段。然而，由于多數(shù)政策性任務(wù)（諸如糧食收購和計(jì)劃生育執(zhí)行）的一個(gè)共同特征是，其執(zhí)行成本存在明顯的上下級政府信息不對稱，即政策性任務(wù)在基層完成的具體執(zhí)行成本上級政府無法充分觀測。因此，上級政府難以只通過轉(zhuǎn)移支付來支付政策目標(biāo)實(shí)施的成本。僅僅依靠轉(zhuǎn)移支付必然最終導(dǎo)致實(shí)際政策成本高于合理的執(zhí)行成本，且這種偏離會(huì)因上下級政府間的信息不對稱而放大，并使得財(cái)政難以承受。此外，由于通過政治任免來獎(jiǎng)懲官員是一種“鈍工具”，無法頻繁使用。另一方面，如果對下級政府無法形成足夠的激勵(lì)，則政策性任務(wù)完成的難以保證。在這種兩難處境下，要求下級完成上級任務(wù)，同時(shí)賦予地方政府一定的征收非正式稅收自主權(quán)就成為一種不得已、但卻是必然的選擇?？梢坏┵x予這樣的稅收自主權(quán)，在缺乏制約機(jī)制的情況下，后者就會(huì)有激勵(lì)去濫用這樣的權(quán)利，從而導(dǎo)致農(nóng)民稅負(fù)問題。因此，農(nóng)民稅負(fù)問題內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)自由化過程中，政治集權(quán)體系下的上級政策性任務(wù)和非正式稅收自主權(quán)的制度安排。政策性任務(wù)的完成需要執(zhí)行成本并形成農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，而更重的政策性任務(wù)將帶來更高的實(shí)施成本，因此也需要更高的稅費(fèi)來支付。在上下級關(guān)于實(shí)施成本的信息不對稱的情況下，地方政府就可能利用非正式稅收自主權(quán)來加碼收費(fèi)。在這種政策性任務(wù)隨地區(qū)和時(shí)間有變化，則其所引致的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也將發(fā)生變化?；谏鲜龇治觯覀冇羞@樣的理論假說1（農(nóng)民負(fù)擔(dān)與政策性任務(wù)假說）：控制其他因素不變的情況下，政策性任務(wù)越重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就越重。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，特別是亂收費(fèi)問題，在90年代以后日益突出與農(nóng)業(yè)自由化過程中政府征稅工具的變化有關(guān)。80年代乃至于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，平均來看農(nóng)民稅費(fèi)也非常高，但其主要是通過剪刀差隱性方式提取，或者通過糧食收購體制預(yù)先扣除，這類抽稅方式使得農(nóng)民無從抵制。但90年代中后期以后，糧食乃至一般農(nóng)產(chǎn)品市場化帶來的變化，使得無論是通過剪刀差還是通過糧食收購體制預(yù)先扣除稅費(fèi)都變得日益困難。首先，農(nóng)業(yè)市場化使得糧食收購的數(shù)量減少，使得繼續(xù)采用原來的那種通過糧食定購款扣除各種稅費(fèi)的方式來征稅變得日益困難。稅費(fèi)征收的方式逐漸從低成本的預(yù)先扣除轉(zhuǎn)變?yōu)楦叱杀镜闹苯酉蜣r(nóng)民征收。這種征稅方式不僅容易導(dǎo)致農(nóng)民抵抗，也使得征稅難度和成本大大增加，從而導(dǎo)致為了要完成征稅任務(wù)就需要養(yǎng)更多人，而養(yǎng)更多人就需要進(jìn)一步融資，從而不得不進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)民征收稅費(fèi)這樣的一個(gè)惡性循環(huán)。由此形成以下的理論假說2（低成本征稅向高成本征稅方式轉(zhuǎn)化假說）：控制其他因素不變，地方政府通過糧食征購款直接扣除各種稅費(fèi)的空間越小，征稅成本提高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。其次，農(nóng)業(yè)市場化改革的深化使得政府糧食收購價(jià)和市場價(jià)之間的價(jià)差不斷下降，導(dǎo)致地方政府通過加成收購并利用兩種價(jià)格之間價(jià)差獲利的余地減少，為了不使財(cái)政資源減少或保持增長，地方政府不得不從抽取暗稅轉(zhuǎn)向抽取明稅，從而加重農(nóng)民明稅負(fù)擔(dān)。由此形成以下理論假說3（暗稅向明稅轉(zhuǎn)化假說）：控制其他因素不變，地方政府從價(jià)格剪刀差中抽取暗稅的余地越小，就更多地轉(zhuǎn)向抽取明稅，從而農(nóng)民明稅負(fù)擔(dān)越重。最后，同樣經(jīng)歷著農(nóng)業(yè)市場化所帶來的暗稅日益難以抽取，且向農(nóng)民征稅的成本日益增加，為什么相對發(fā)達(dá)地區(qū)沒有出現(xiàn)突出的農(nóng)民稅負(fù)沉重問題？一個(gè)可能的解釋，是相對發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)化水平比較高。由于從工商業(yè)企業(yè)征稅的成本相對于從農(nóng)戶手中直接征收明稅要低，地方政府的稅基轉(zhuǎn)向工商業(yè)為主（以及從征地中得到的收益）。但是，在那些工商業(yè)發(fā)展薄弱的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，政府則別無選擇，只能向農(nóng)民直接收費(fèi)。由此形成理論假說4（農(nóng)業(yè)稅向工商業(yè)稅收轉(zhuǎn)化假說）：控制其他因素不變，工業(yè)化水平越高，地方政府征稅更多轉(zhuǎn)向工商業(yè)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越輕。（二）模型和變量以下我們將基于一個(gè)跨區(qū)域、長時(shí)期的大樣本數(shù)據(jù)，運(yùn)用計(jì)量分析來檢驗(yàn)上述4個(gè)理論假說。該數(shù)據(jù)是農(nóng)業(yè)部固定觀察點(diǎn)在10省這10個(gè)省是山西、吉林、浙江、江蘇、安徽、河南、湖南、廣東、四川、甘肅。1987～1999年（其中不包括1992、1994年）對120個(gè)村莊6000多個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查所形成的面板數(shù)據(jù)，以及這些村莊所在縣的工業(yè)化水平數(shù)據(jù)。分析建立的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型設(shè)定如下：這10個(gè)省是山西、吉林、浙江、江蘇、安徽、河南、湖南、廣東、四川、甘肅。其中下標(biāo)i,j,t分別代表農(nóng)戶、村莊和時(shí)期，上標(biāo)H和V分別代表農(nóng)戶水平和村莊水平。模型中的被解釋變量TB代表第j村第i戶農(nóng)民t時(shí)期的稅負(fù)擔(dān)水平（不含農(nóng)業(yè)稅）。分析中，該指標(biāo)由三個(gè)變量來衡量：人均總收費(fèi)TB，收費(fèi)包括三提五統(tǒng)和各種攤派；人均三提五統(tǒng)收費(fèi)TB1；人均各類攤派TB2。其中TB是TB1和TB2之和。需要指出的是，這里被解釋變量不包括正式的農(nóng)業(yè)稅，只包括地方各種非正式稅收，這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅是按照國家法定稅率征收，而不像三提五統(tǒng)和各種攤派主要由地方政府決定并征收。對應(yīng)于前述4個(gè)理論假說，模型中的關(guān)鍵解釋變量包括以下4個(gè)：1）政策性任務(wù)PB（村人均糧食收購量）；2）征稅方式TM（人均農(nóng)業(yè)稅占國家糧食定購金額比例的村平均水平）；3）隱性稅HT（糧食市場價(jià)與政府收購價(jià)比例的村平均水平）；4）地區(qū)工業(yè)化水平IND（縣工業(yè)總產(chǎn)值與工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比例）。此外，模型中還包括農(nóng)戶和村莊水平的控制變量Z，主要包括農(nóng)戶人均耕地，農(nóng)戶勞動(dòng)力比例，村人口規(guī)模，村人均收入水平，村集體經(jīng)濟(jì)收入占村總經(jīng)營性收入比重等。研究將上述模型設(shè)定為非觀測效應(yīng)綜列數(shù)據(jù)模型。模型中的非觀測效應(yīng)包括μ和υ兩部分，其中μ代表各村莊各不相同但隨時(shí)不變的非觀測效應(yīng)，υ代表各村莊相同因時(shí)變化的非觀測效應(yīng)，ε代表隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。模型中關(guān)鍵解釋變量政策性任務(wù)PB用村人均糧食收購量測度。固定觀察點(diǎn)的數(shù)據(jù)表明，這個(gè)變量無論是跨區(qū)還是跨時(shí)都具有很大的變異，比如1987年最高的吉林人均糧食收購達(dá)到350公斤，而最低的河南只有70公斤，到90年代所有省份都有所降低，但各省差別仍然很大?？紤]到糧食收購變量可能具有內(nèi)生性，我們還采用了工具變量方法進(jìn)行兩階段回歸。所選取的工具變量是省級別的農(nóng)民人均糧食訂購量（用《中國市場統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的各省各年糧食訂購總量除以該省農(nóng)業(yè)人口）。和很多其他政策性任務(wù)一樣，糧食訂購是一個(gè)自上而下的政策，每一級別政府需要完成的糧食收購總額是上一級政府分配和決定的。因此，從省農(nóng)民人均糧食訂購量到村人均糧食訂購量存在一個(gè)比較明確的因果關(guān)系，可以被認(rèn)為是一個(gè)比較合理的工具變量。根據(jù)假說1，預(yù)期這個(gè)變量系數(shù)為正。這里必須指出，使用人均糧食訂購量作為政策性任務(wù)的代理變量，是因?yàn)樵?0和90年代在中國鄉(xiāng)村兩級，糧食收購是一個(gè)重要的政策性任務(wù)，為執(zhí)行這個(gè)任務(wù)地方也需要支付相當(dāng)?shù)娜肆臀锪Τ杀緦O立平、郭于華：《孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過程分析》，王漢生和楊善華主編《農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)行與村民自治》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001年。模型中第二個(gè)關(guān)鍵解釋變量征稅方式，即在一個(gè)村內(nèi)被調(diào)查農(nóng)戶中農(nóng)業(yè)稅高于國家糧食定購金額農(nóng)戶（因此其農(nóng)業(yè)稅無法從糧食訂購款中完全扣除）占所與被調(diào)查農(nóng)戶的比例。該指標(biāo)衡量農(nóng)業(yè)稅能直接通過國家糧食定購體制預(yù)先扣除的程度（雖然部分收費(fèi)也在訂購糧款中預(yù)先扣除，但它具有內(nèi)生性，所以這里只考慮農(nóng)業(yè)稅的預(yù)先扣除）。根據(jù)固定觀察點(diǎn)的數(shù)據(jù)，10省中該比例由32%上升到48%。由于糧食定購和農(nóng)業(yè)稅都是在村以上水平?jīng)Q定的，所以這個(gè)變量可以被認(rèn)為是外生的。根據(jù)假說2，預(yù)期該變量的系數(shù)為正。第三個(gè)關(guān)鍵解釋變量隱性稅HT用村平均的糧食市場價(jià)超過政府收購價(jià)的幅度來衡量。由于原始數(shù)據(jù)中沒有相應(yīng)的價(jià)格指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)是各村所有被調(diào)查農(nóng)戶向市場出售糧食平均價(jià)格和向政府交售定購糧平均價(jià)格計(jì)算出來的。根據(jù)固定觀察點(diǎn)的數(shù)據(jù)，10省中該比例由20-30%下降到3-4%。由于市場價(jià)格和定購價(jià)格都是外生的，該變量不存在內(nèi)生性問題。前面曾經(jīng)指出，地方政府往往在國家糧食征購數(shù)額上多征購，然后利用價(jià)差抽取部分暗稅，所以該指標(biāo)在一定程度上反映了地方加成征購以抽取暗稅的余地。更一般地說，由于90年代前期到中期主要農(nóng)業(yè)投入和產(chǎn)出品的市場化進(jìn)程基本一致，所以可以被看成整個(gè)農(nóng)業(yè)市場化的代理變量。由于農(nóng)業(yè)市場化使得地方政府從農(nóng)業(yè)投入和產(chǎn)出交易渠道中抽取暗稅的能力下降而轉(zhuǎn)向抽取明稅，所以根據(jù)假說3，預(yù)期這個(gè)變量的系數(shù)為負(fù)。最后一個(gè)關(guān)鍵解釋變量IND代表地區(qū)工業(yè)發(fā)達(dá)程度，用縣的工業(yè)總產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例來衡量。根據(jù)固定觀察點(diǎn)的數(shù)據(jù)，各省該比例的差距也非常大，比如1999年由浙江最高的超過90%到最低的吉林的55%。由于縣工業(yè)化水平只能從1995年開始。我們做了兩組回歸，第一組回歸從1987年到1999年，不包括IND，第二組回歸i從1995年開始，包括IND。顯然，在回歸中IND嚴(yán)格外生。根據(jù)假說3，預(yù)期其系數(shù)為負(fù)。（三）實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果表1和表2分別列出了運(yùn)用1987-1999年和1995-1999年兩套數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析的結(jié)果。兩表都同時(shí)列出了固定效應(yīng)模型的OLS估計(jì)結(jié)果和處理了解釋變量內(nèi)生問題的固定效應(yīng)模型工具變量（IV）估計(jì)結(jié)果。政策性任務(wù)的增加顯著增加農(nóng)民非正式稅負(fù)負(fù)擔(dān)。計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析結(jié)果都表明，政策性任務(wù)變量PB對人均總收費(fèi)TB，人均三提五統(tǒng)收費(fèi)TB1和人均各類攤派TB2三個(gè)變量基本都有顯著的正影響，關(guān)于該變量影響系數(shù)的T統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)顯著性水平大都達(dá)到了1%。這就驗(yàn)證了我們的假說1，即控制其他因素，政策性任務(wù)越重，農(nóng)民非正式稅收水平越高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重。

表1農(nóng)民負(fù)擔(dān)回歸：1987-1999OLS估計(jì)結(jié)果IV估計(jì)結(jié)果TBTB1TB2TBTB1TB2關(guān)鍵解釋變量PB：0.0670.0540.0120.2210.1530.068(16.15)***(13.70)***(7.79)***(9.59)***(7.14)***(6.93)***TM：1.3110.9690.3414.2782.8701.408(11.88)***(9.40)***(8.36)***(9.84)***(7.06)***(7.87)***HT：-1.097-0.719-0.378-0.848-0.518-0.329(1.79)*(1.20)(2.66)***(1.37)(0.86)(2.32)**農(nóng)戶特征人均耕地0.6130.5160.0970.5810.4950.086(3.40)***(3.51)***(2.61)***(3.20)***(3.34)***(2.29)**勞動(dòng)力比例7.7215.6542.0677.4615.4871.974(6.42)***(5.88)***(5.84)***(6.21)***(5.69)***(5.62)***村莊特征人均純收入-0.007-0.006-0.001-0.010-0.008-0.002(4.59)***(5.20)***(0.61)(6.05)***(6.20)***(1.67)*人口規(guī)模-0.004-0.0040.000-0.002-0.0030.001(6.82)***(8.45)***(1.57)(3.33)***(5.90)***(3.51)***集體經(jīng)濟(jì)2.2780.9271.3512.4431.0321.411(1.76)*(0.83)(1.99)**(1.89)*(0.93)(2.10)**常數(shù)項(xiàng)28.51823.5834.93439.09430.3578.737(17.58)***(15.96)***(8.74)***(16.46)***(14.05)***(9.38)***R平方0.110.080.180.110.080.18觀測值個(gè)數(shù)66721注:1.括號中為穩(wěn)健t統(tǒng)計(jì)量；2.所有模型都控制了村和年虛擬變量；3.*表示10%水平顯著;**表示5%水平顯著;***表示1%水平顯著；4.所有稅費(fèi)和收入數(shù)據(jù)都用省級消費(fèi)物價(jià)指數(shù)CPI平減到1986年價(jià)格。

表2農(nóng)民負(fù)擔(dān)回歸：1995-1999OLS估計(jì)結(jié)果IV估計(jì)結(jié)果TBTB1TB2TBTB1TB2關(guān)鍵解釋變量PB：0.0410.0310.0100.1250.1160.009(8.39)***(7.80)***(9.39)***(3.61)***(4.32)***(1.01)TM：1.0320.7190.3132.9612.6670.294(6.74)***(5.89)***(8.64)***(3.71)***(4.31)***(1.42)HT：-2.115-1.710-0.405-2.437-2.035-0.401(4.40)***(4.36)***(3.86)***(4.68)***(4.88)***(3.32)***-7.489-4.628-2.861-7.701-4.842-2.859(5.42)***(4.14)***(8.78)***(5.60)***(4.34)***(8.86)***農(nóng)戶特征人均耕地4.7464.0810.6654.6343.9670.666(21.58)***(22.11)***(16.50)***(20.49)***(20.98)***(15.63)***勞動(dòng)力比例4.9424.3950.5485.0324.4860.547(3.25)***(3.34)***(2.43)**(3.31)***(3.42)***(2.44)**村莊特征人均純收入0.0060.0050.0010.0010.0000.001(5.19)***(5.49)***(3.41)***(0.53)(0.14)(1.63)人口規(guī)模-0.001-0.001-0.001-0.001-0.001-0.001(1.18)(0.87)(1.81)*(1.01)(0.67)(1.80)*集體經(jīng)濟(jì)1.6711.5050.1663.2603.1090.150(0.77)(0.83)(0.42)(1.44)(1.65)*(0.34)常數(shù)項(xiàng)34.10726.8727.23545.08837.9617.126(20.69)***(19.91)***(19.55)***(9.22)***(9.95)***(5.74)***R平方0.560.600.370.560.600.37觀測值28540注:1.括號中為穩(wěn)健t統(tǒng)計(jì)量；2.所有模型都控制了村和年虛擬變量；3.*表示10%水平顯著;**表示5%水平顯著;***表示1%水平顯著；4.所有稅費(fèi)和收入數(shù)據(jù)都用省級消費(fèi)物價(jià)指數(shù)CPI平減到1986年價(jià)格。

對變量PB的Hausman內(nèi)生性檢驗(yàn)表明，該變量確實(shí)具有內(nèi)生性，內(nèi)生性檢驗(yàn)是將變量PB對工具變量和所有外生變量進(jìn)行回歸，得到PB的擬合值，然后將該擬合值代入模型（1）中估計(jì)內(nèi)生性檢驗(yàn)是將變量PB對工具變量和所有外生變量進(jìn)行回歸，得到PB的擬合值，然后將該擬合值代入模型（1）中估計(jì)。結(jié)果表明擬合值系數(shù)均顯著不為零，顯示模型有內(nèi)生性問題。地方政府通過糧食征購款直接扣除各種稅費(fèi)的余地縮小明顯提高農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平。分析結(jié)果顯示，代表從糧食定購款中直接扣農(nóng)業(yè)稅余地的變量TM

對農(nóng)民稅負(fù)的影響都是正的，且關(guān)于該變量影響系數(shù)的T統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)多數(shù)在1%水平上顯著。這就支持了我們的假說2，即控制其他因素不變，地方政府通過糧食征購款直接扣除各種稅費(fèi)的空間越小，被迫轉(zhuǎn)向高成本的征稅方式，并進(jìn)而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同樣，我們可以看到對固定效應(yīng)模型應(yīng)用工具變量法估計(jì)出的效應(yīng)要比OLS估計(jì)結(jié)果大得多。地方政府從價(jià)格剪刀差中抽取暗稅的余地減少顯著加重農(nóng)民的明稅負(fù)擔(dān)。模型估計(jì)結(jié)果表明，代表隱性稅征收能力的變量HT的系數(shù)都為負(fù)，且在不同模型下系數(shù)的T統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)多為統(tǒng)計(jì)上顯著，特別是1995-1999年的回歸結(jié)果，都是1%水平顯著。這驗(yàn)證了我們的假說3。由于政府抽取暗稅的能力下降，只能轉(zhuǎn)向抽取明稅，從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。地方工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展明顯有助于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。表3.2報(bào)告的計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析結(jié)果顯示，代表地區(qū)工業(yè)化水平的變量IND的系數(shù)都為負(fù)，且對TB和TB2的影響系數(shù)都在1%的水平上顯著不為零。這意味著工業(yè)化確實(shí)有助于降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平，這支持了我們的假說4，即“發(fā)達(dá)地區(qū)地方征稅由農(nóng)業(yè)稅向工商業(yè)稅收轉(zhuǎn)化”。四、稅費(fèi)體制改革效應(yīng)與實(shí)施機(jī)制前面分析表明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的產(chǎn)生內(nèi)生于集權(quán)體制下的政策性任務(wù)和經(jīng)濟(jì)市場化過程中政府征稅工具的變化。而上世紀(jì)90年代中期以來日益突出的農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問題，實(shí)際上反映了一個(gè)日益自由化經(jīng)濟(jì)體系和“壓力型”基層治理體制之間的矛盾。考慮到90年代中期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題所帶來的負(fù)面影響，中央政府從本世紀(jì)初開始進(jìn)行稅費(fèi)改革也就不難理解了。本部分將對稅費(fèi)改革的實(shí)施效果進(jìn)行初步評估，并分析其實(shí)施機(jī)制。（一）稅費(fèi)改革的中期效果評估為了評估稅費(fèi)改革的效應(yīng)，我們于2005年在全國6?。帧⒑颖?、陜西、四川、江蘇和福建）隨機(jī)抽樣調(diào)查了30個(gè)樣本縣，60個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，116個(gè)村的1949名村民。利用調(diào)查數(shù)據(jù)，我們比較分析了2000年和2004年兩年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平、結(jié)構(gòu)及變化特征。為了和稅改的政策措施相吻合，我們將農(nóng)民負(fù)擔(dān)分成政策內(nèi)和政策外兩部分。農(nóng)民“政策內(nèi)負(fù)擔(dān)”2000年包括農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留和兩工（包括以資代勞部分），2004年則包括農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留（部分縣還存在）、農(nóng)業(yè)稅附加和兩工（包括以資代勞）。為方便比較，我們將義務(wù)工和積累工的工日分別乘以單價(jià)（元/工日每人）折算成現(xiàn)金統(tǒng)計(jì)。農(nóng)民“政策外負(fù)擔(dān)”主要包括集資和行政事業(yè)性收費(fèi)。在集資方面，數(shù)據(jù)限制使得本文沒有進(jìn)一步區(qū)分一般性的“集資”和“一事一議籌資”；行政事業(yè)性收費(fèi)則包括車輛、牌證等證照費(fèi)，水、礦產(chǎn)等資源性收費(fèi)，建房及宅基地收費(fèi)，治安費(fèi)，結(jié)婚、工商等登記費(fèi)，環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)，動(dòng)物防疫費(fèi)及其他行政事業(yè)性收費(fèi)。表3六省人均絕對負(fù)擔(dān)數(shù)和人均負(fù)擔(dān)率人均負(fù)擔(dān)水平（元）負(fù)擔(dān)率（%）2000200420002004政策內(nèi)負(fù)擔(dān)總和103.2329.564.91.0（1）農(nóng)業(yè)稅及附加63.0118.67（2）鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留32.074.76（3）義務(wù)工和積累工8.156.13政策外負(fù)擔(dān)總和42.1642.072.01.50（1）集資15.2115.85（2）行政事業(yè)性收費(fèi)26.9526.22總負(fù)擔(dān)145.3971.636.92.5注：負(fù)擔(dān)率等于人均負(fù)擔(dān)水平除以同期的農(nóng)民人均純收入。如表3所示，六省平均的人均絕對負(fù)擔(dān)由改革前的145.39元下降到了71.63元，降幅達(dá)到了51%。其中，政策內(nèi)負(fù)擔(dān)的降幅達(dá)到了71%，而政策外絕對負(fù)擔(dān)幾乎沒有變化，2000年為42.16元，2004年為42.07元；集資的絕對負(fù)擔(dān)不降反升了0.64元，而行政管理費(fèi)絕對負(fù)擔(dān)也只下降了0.73元。由此可見，稅費(fèi)改革對于農(nóng)民的政策內(nèi)、外負(fù)擔(dān)的影響表現(xiàn)出明顯的非對稱特點(diǎn)。稅費(fèi)改革只降低了農(nóng)民的政策內(nèi)絕對負(fù)擔(dān)，而政策外負(fù)擔(dān)的絕對水平幾乎不變。當(dāng)然，由于樣本中農(nóng)民人均純收入的水平從2000年的2229.83元增長到了2004年的3016.66元，政策內(nèi)、外負(fù)擔(dān)率都呈現(xiàn)出下降趨勢。從地區(qū)差距看，政策內(nèi)負(fù)擔(dān)減負(fù)強(qiáng)度的地區(qū)差異與各地稅費(fèi)改革政策直接相關(guān)。盡管稅改前吉林的稅費(fèi)總負(fù)擔(dān)和政策內(nèi)負(fù)擔(dān)都很高，但2004年吉林省實(shí)行了全面免征農(nóng)業(yè)稅，政策內(nèi)負(fù)擔(dān)基本取消（表4）；而福建由于稅改前負(fù)擔(dān)絕對水平就不高，加上04年基本免征了農(nóng)業(yè)稅，政策內(nèi)負(fù)擔(dān)也接近于0；陜西稅改前負(fù)擔(dān)絕對水平也不高，又是非糧食主產(chǎn)區(qū)（農(nóng)業(yè)稅占政策內(nèi)負(fù)擔(dān)的比例不高），政策內(nèi)負(fù)擔(dān)的降幅達(dá)到了83％；最后，江蘇、河北和四川同屬糧食主產(chǎn)區(qū)，實(shí)行的稅改政策也只是農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)，政策內(nèi)負(fù)擔(dān)下降程度依次為40％、62％和68％。各地政策外負(fù)擔(dān)差異更大，且稅改后一些地區(qū)的政策外負(fù)擔(dān)絕對水平不減反增。比如，江蘇和河北的政策外人均負(fù)擔(dān)反升20%強(qiáng)，福建也略有上升。四川、吉林、陜西則有不同程度的下降。表4各省的人均負(fù)擔(dān)絕對數(shù)和人均負(fù)擔(dān)率人均負(fù)擔(dān)水平（元）負(fù)擔(dān)率（%）省份年份政策內(nèi)政策外總負(fù)擔(dān)政策內(nèi)政策外總負(fù)擔(dān)江蘇2000146.8944.33191.224.931.496.42200488.2258.62146.851.961.303.26四川200096.2842.16138.455.072.227.29200431.1832.6863.861.311.372.67陜西200055.5518.1973.746.542.148.6820049.4314.6024.040.901.392.29吉林2000157.1657.30214.478.833.2212.0520041.4446.0547.490.051.611.66河北2000121.1140.20161.317.382.459.82200446.2447.7794.012.042.104.14福建200032.3245.3177.631.001.402.4020041.1747.8148.980.001.501.50（二）稅費(fèi)改革的實(shí)施機(jī)制我們注意到，稅費(fèi)體制改革及其在各個(gè)省的實(shí)施，基本上和我們關(guān)于政策內(nèi)負(fù)擔(dān)變化的抽樣數(shù)據(jù)觀測保持同步。但是，政策外負(fù)擔(dān)的變化卻非常不規(guī)則，一些地區(qū)不降反升。本文對農(nóng)民非正式稅負(fù)產(chǎn)生根源的分析和我國的現(xiàn)行財(cái)政體制有助于解釋和理解稅費(fèi)改革的這種效應(yīng)。農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是鄉(xiāng)村兩級財(cái)力的重要組成部分，在以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)甚至是地方的主要財(cái)源。因此，稅改客觀上大幅度減少了鄉(xiāng)村兩級的可用財(cái)力，特別是以農(nóng)業(yè)為主的地方政府財(cái)力，但是稅改后鄉(xiāng)村兩級從上級得到的財(cái)力補(bǔ)助卻非常有限。稅費(fèi)改革由于大量減少基層財(cái)力，所以構(gòu)成了一種“饑餓療法”，迫使地方政府裁減冗余人員。我國縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政供養(yǎng)人員占總財(cái)政供養(yǎng)人員的70%，而這兩級控制財(cái)源大約占40%，縣鄉(xiāng)支出絕大部分用于支付工資。見WorldBank,ChinaNationalDevelopmentandSub-nationalFinance:AReviewofProvincialExpenditures.WorldBank,Washington,DC,2002.根據(jù)張曉山的估計(jì)，2005年由于稅費(fèi)改革導(dǎo)致政府少收1500-1600億，但中央轉(zhuǎn)移支付只有664億，見張曉山：《簡析中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革》，《管理世界》2005年第5期。但從實(shí)際情況看，稅費(fèi)改革對于基層政府人員的裁減效果非常有限。實(shí)地調(diào)查表明，各地雖然采取了以撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)為核心的很多機(jī)構(gòu)改革措施，但由于裁員涉及到打破很多人“鐵飯碗”，乃至影響社會(huì)穩(wěn)定的問題，在操作中往往難以推進(jìn)。當(dāng)然，精簡基層政府所遇到的困難也與目前基層對財(cái)政供養(yǎng)人員的社會(huì)保障體制不健全，人員難以順利分流緊密相關(guān)。見趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革我國縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政供養(yǎng)人員占總財(cái)政供養(yǎng)人員的70%，而這兩級控制財(cái)源大約占40%，縣鄉(xiāng)支出絕大部分用于支付工資。見WorldBank,ChinaNationalDevelopmentandSub-nationalFinance:AReviewofProvincialExpenditures.WorldBank,Washington,DC,2002.根據(jù)張曉山的估計(jì)，2005年由于稅費(fèi)改革導(dǎo)致政府少收1500-1600億，但中央轉(zhuǎn)移支付只有664億，見張曉山：《簡析中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革》，《管理世界》2005年第5期。實(shí)地調(diào)查表明，各地雖然采取了以撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)為核心的很多機(jī)構(gòu)改革措施，但由于裁員涉及到打破很多人“鐵飯碗”，乃至影響社會(huì)穩(wěn)定的問題，在操作中往往難以推進(jìn)。當(dāng)然，精簡基層政府所遇到的困難也與目前基層對財(cái)政供養(yǎng)人員的社會(huì)保障體制不健全，人員難以順利分流緊密相關(guān)。見趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：檢討與展望——10省（區(qū)）20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查》，《中國發(fā)展研究：國務(wù)院發(fā)展研究中心研究報(bào)告選》，中國發(fā)展出版社，2005年。進(jìn)一步看，隨著政策內(nèi)負(fù)擔(dān)下降，為什么部分地區(qū)的政策外負(fù)擔(dān)也出現(xiàn)了下降呢？而且我們的調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，政策外負(fù)擔(dān)的變化與所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度以及政策內(nèi)負(fù)擔(dān)的變化并不存在明顯的相關(guān)關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政策內(nèi)負(fù)擔(dān)下降對基層政府造成的財(cái)政壓力不一定會(huì)導(dǎo)致政策外負(fù)擔(dān)的上升；發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入雖然充裕，但政策外負(fù)擔(dān)卻未必下降。對農(nóng)民稅費(fèi)拖欠問題的分析和農(nóng)民稅費(fèi)交納行為的考察能夠比較好地認(rèn)識上述問題。表5稅費(fèi)拖欠與農(nóng)民負(fù)擔(dān)變化組別樣本村數(shù)2000年的農(nóng)業(yè)稅拖欠面（%）人均政策外負(fù)擔(dān)變化量（元）人均政策內(nèi)負(fù)擔(dān)變化量（元）組1240.040.85-53.90組2232.317.48-73.36組3236.983.70-71.70組42315.97-0.20-108.57組52035.22-15.37-65.49注：表中分組是按照樣本村在2000年的農(nóng)業(yè)稅拖欠面（截止到2000年村內(nèi)所有尚拖欠農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)戶數(shù)占全村農(nóng)戶數(shù)的比重）對數(shù)據(jù)進(jìn)行等分。許多研究發(fā)現(xiàn)，隨著中央政策精神的深入人心，基層政府收取稅費(fèi)的合法性日益受到了農(nóng)民的質(zhì)疑。比如，農(nóng)民采取宣講中央政策的方式，拒絕繳納基層政府的各種攤派。見李連江、歐博文：《當(dāng)代中國農(nóng)民的依法抗?fàn)帯?，吳國光主編《九七效?yīng)》，（香港）太平洋世紀(jì)研究所，1997年；于建嶸：《比如，農(nóng)民采取宣講中央政策的方式，拒絕繳納基層政府的各種攤派。見李連江、歐博文：《當(dāng)代中國農(nóng)民的依法抗?fàn)帯罚瑓菄庵骶帯毒牌咝?yīng)》，（香港）太平洋世紀(jì)研究所，1997年；于建嶸：《農(nóng)民有組織抗?fàn)幖捌湔物L(fēng)險(xiǎn)》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第3期。稅費(fèi)改革在影響農(nóng)民對稅費(fèi)的認(rèn)識和稅費(fèi)交納行為的同時(shí)也影響到稅費(fèi)拖欠問題。稅費(fèi)拖欠問題在稅改之前就已經(jīng)比較嚴(yán)重，且并未伴隨稅改而減緩。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，村級平均農(nóng)戶尾欠的稅費(fèi)額在2000年為11.18萬元，2004年則為12.19萬元，上升幅度為7.6%。人均尾欠稅費(fèi)金額則由81元/人上升到了91元/人，上升幅度為12％。2002年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)暫停清收農(nóng)民稅費(fèi)尾欠工作有關(guān)問題的緊急通知》，要求各地立即暫停清收農(nóng)民稅費(fèi)尾欠。放棄征收稅費(fèi)的尾欠款，無疑減輕了尾欠戶的負(fù)擔(dān)，但卻帶來已繳稅費(fèi)的農(nóng)戶的不滿。稅費(fèi)拖欠問題不僅為基層政府制造了進(jìn)退兩難的困境，也反應(yīng)出稅改雖然緩解了干群沖突，但卻無助于提高基層政府在農(nóng)民中的威信。稅費(fèi)改革雖然得到了農(nóng)民普遍的歡迎，然而農(nóng)民將這一功績歸功于中央政府，而不是地方政府黃季焜、劉明興、徐志剛、陶然：《農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施機(jī)制與基層干群關(guān)系》，中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心工作論文，2007年。黃季焜、劉明興、徐志剛、陶然：《農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施機(jī)制與基層干群關(guān)系》，中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心工作論文，2007年。而農(nóng)民拖欠稅費(fèi)的行為則致使政策性任務(wù)的影響出現(xiàn)了變化。根據(jù)我們6省116村的調(diào)查，稅費(fèi)改革后農(nóng)村的債務(wù)、尾欠農(nóng)業(yè)稅農(nóng)戶與尾欠金額都有所增長，債務(wù)和稅費(fèi)尾欠額增長較多。比如，吉林所調(diào)查鄉(xiāng)2000年平均還有盈余6.7萬元，但到2004年則負(fù)債8.1萬元，而同期河北鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)從113萬元增加到154萬元。村級情況也不容樂觀。從2000年到2004年，村級平均總債務(wù)從29.67萬元上升到了36.30萬元，上升了22%；村級人均債務(wù)則由234元/人上升到295元/人，上升了26％。債務(wù)中有相當(dāng)一部分比例是墊繳農(nóng)戶所欠稅費(fèi)的結(jié)果。最終，政策性壓力導(dǎo)致的“收費(fèi)軟約束”變成了“借債軟約束”。和和“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題“幾乎同步，鄉(xiāng)村兩級債務(wù)在90年代中期以后開始加劇。稅改以來，債務(wù)問題進(jìn)一步加劇。這些債務(wù)的形成既與上級的政策性壓力有關(guān)，也與農(nóng)民欠繳稅費(fèi)導(dǎo)致基層政府財(cái)力不足有關(guān)。見蘇雪雁、劉明興：《鄉(xiāng)村非正式關(guān)系與村級債務(wù)的增長》，《中國農(nóng)村觀察》2006年第6期。五、結(jié)論中國在80年代開始的分權(quán)化改革，使得中央政府原來可以通過計(jì)劃、指令和行政管理方式控制和引導(dǎo)地方政府行為的手段日益縮減。在這種情況下，中央政府需要通過集中財(cái)政資源，并運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付的方式來激勵(lì)地方，從而使地方政府行為合乎中央要求。省以下各級政府上行下效，也紛紛把財(cái)政往上收，造成最底層的縣鄉(xiāng)財(cái)政空虛。與此同時(shí)，許多政府的公共職能和政策性任務(wù)卻要基層政府來提供。而恰恰是在90年代，基層政府原本通過控制一些產(chǎn)品流通獲得隱性收入的渠道也日益縮減。最后，為了讓基層政府完成任務(wù)，上級必須默許地方政府保有一定的非正式稅收自主權(quán)。由于缺乏有效的約束機(jī)制，賦予地方非正式稅收自主權(quán)導(dǎo)致了一系列問題。它直接導(dǎo)致了工商業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)了因?yàn)閬y收費(fèi)而導(dǎo)致的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在工商業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，雖然地方政府預(yù)算內(nèi)收入以工商業(yè)稅為主，但地方政府也有激勵(lì)鉆目前土地征用沒有市場化的空子，通過低價(jià)征地剝奪農(nóng)民。上述亂收費(fèi)和掠奪性征地的情況一旦蔓延，就必然帶來大量社會(huì)矛盾。最終，中央政府只有通過稅費(fèi)體制和土地管理體制改革，來約束地方政府的行為，而這必須通過進(jìn)一步的財(cái)政和行政集權(quán)方式來完成。比如，削弱地方政府非正式稅收權(quán)力，上收土地征用和批租的權(quán)力，控制預(yù)算外財(cái)權(quán)等等。如文中所論，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等方面取得了明顯成效，對于近年來農(nóng)民收入的提升起到了一些積極作用周黎安、陳燁：《中國農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策效果：基于雙重差分模型估計(jì)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2005年第8期