轉(zhuǎn)型社區(qū)改造模式的選擇與土地利用主體的改變

轉(zhuǎn)型社區(qū)改造模式的選擇與土地利用主體的改變

1“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的實踐探索:“城中村”的轉(zhuǎn)變改革開放以來，中國進入了快速發(fā)展的經(jīng)濟和社會。伴隨著體制轉(zhuǎn)型,城市蔓延和郊區(qū)化進程加速,城市邊緣區(qū)土地被大量征用,原有農(nóng)村聚落為城建用地所包圍或納入城建用地范圍,“城中村”應(yīng)運而生?！俺侵写濉币环矫嬉劳袃?yōu)越的地理區(qū)位和豐厚的征地補償金發(fā)展并積累了巨額的集體經(jīng)濟,另一方面形成以出租屋租賃為主要謀生方式的家庭經(jīng)濟,容納了大量的外來人口,在土地利用、建設(shè)景觀、規(guī)劃管理、社區(qū)文化等方面均表現(xiàn)出強烈的城鄉(xiāng)差異及矛盾。近年來,城市的“增長機器”化(growthmachine)與企業(yè)化(entrepreneurialcity)使得我國越來越多的“開發(fā)型政府”(developmentalstate)開始更多地從城市發(fā)展考慮調(diào)控市場,統(tǒng)籌城市建設(shè)。城中村建設(shè)現(xiàn)狀被認(rèn)為嚴(yán)重影響城市的建設(shè)質(zhì)量和發(fā)展秩序,有悖于開發(fā)型政府對城市整體收益和形象的預(yù)期,導(dǎo)致“自上而下”轉(zhuǎn)型要求的加強,促使部分城市采取了“轉(zhuǎn)制”措施來消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)——這包括將其人口由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民、土地由集體所有轉(zhuǎn)為國有、經(jīng)濟由集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)為股份公司、管理由村委會轉(zhuǎn)為居委會,并同時推動空間改造,形成了兼具城市與鄉(xiāng)村社區(qū)特征的“轉(zhuǎn)型社區(qū)”。如2004年6月,深圳寶安、龍崗兩區(qū)16個鎮(zhèn)全部撤銷建街道辦,218個行政村全部撤銷設(shè)居委會,約27萬村民全部轉(zhuǎn)為居民1;廣州市于2002年下旬將黃埔、天河、海珠、芳村、白云五區(qū)的部分村鎮(zhèn)進行“撤鎮(zhèn)設(shè)街、撤村建居”試點;杭州市于2005年7月將全市155條城中村全部轉(zhuǎn)制,近7萬村民轉(zhuǎn)為城市居民;武漢市也在2005年對竹葉山村、新榮村、航側(cè)村等15條村進行轉(zhuǎn)型試點等。然而,由城中村承繼而來的“轉(zhuǎn)型社區(qū)”建設(shè)現(xiàn)狀要納入城市建設(shè)的綜合體系,促成空間質(zhì)量的提升,實現(xiàn)物質(zhì)空間的改造,通過簡單的“轉(zhuǎn)制”能否實現(xiàn)?現(xiàn)有的改造模式是否還存在障礙?應(yīng)如何消除?這些問題尚有待探討,也對中國土地利用發(fā)展及管理提出了新的挑戰(zhàn)。本文從“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的土地利用問題出發(fā),介紹現(xiàn)有的“轉(zhuǎn)型社區(qū)”改造模式,并分別從“轉(zhuǎn)型社區(qū)”內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)和使用主體兩個方面分析轉(zhuǎn)制后依然存在甚至加劇的改造障礙,提出相應(yīng)的改造建議。研究選取廣州、深圳的典型轉(zhuǎn)型社區(qū)為案例。珠三角地區(qū)在城市擴展過程中,由于財政支出有限,為節(jié)約經(jīng)濟成本而采取了“獲取農(nóng)村耕(土)地、繞開村落居民點及村民”的迂回發(fā)展思路,由此形成了大量的“城中村”。伴隨著城市管理要求的提升和土地資源的日益緊張,廣州、深圳兩地最早開展“撤鎮(zhèn)設(shè)街、撤村建居”的操作,將“城中村”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗D(zhuǎn)型社區(qū)”。兩地在此過程中的實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)非常典型,對其他地區(qū)也有較多借鑒作用。2轉(zhuǎn)體以小社區(qū)為主體的“城中村”的空間形態(tài)改造“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的前身“城中村”是自下而上城市化的典型,在空間方面形成極其特殊的用地特征并延續(xù)到“轉(zhuǎn)型社區(qū)”時期:首先,“城中村”往往以行政村作為一個相對封閉獨立的建設(shè)單元,村內(nèi)用地出于村集體經(jīng)濟和村民收入增加的需要,形成多樣而集中的土地利用結(jié)構(gòu),往往在數(shù)公頃的土地上集中了舊祖屋集中區(qū)、新村、工業(yè)區(qū)、公共設(shè)施、道路等各類用地類型,與所在城市片區(qū)的功能相違,特別是在商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)內(nèi)的村莊,多而小的工廠、混雜的用地類型降低了片區(qū)整體的土地利用經(jīng)濟和社會效益。轉(zhuǎn)制并未對土地利用結(jié)構(gòu)進行直接調(diào)整。以廣州市番禺區(qū)BL社區(qū)為例,村內(nèi)工廠地塊小,雇員少,產(chǎn)出較低(表1),用地多為二類用地,且有22.8%的工業(yè)用地?zé)o證。與其所處的大石鎮(zhèn)中心位置和周邊國有用地多為商業(yè)用地的片區(qū)狀況極不協(xié)調(diào)。其次,由于村莊建設(shè)受到城市用地統(tǒng)一布局和外部規(guī)劃管理的制約較少,建設(shè)密度大、質(zhì)量低,公共設(shè)施極度缺乏。一方面,消防通道缺乏、停車場等公共空間不足現(xiàn)象比比皆是,環(huán)境質(zhì)量也很難保障。另一方面,村內(nèi)道路難以和市政銜接,在城市內(nèi)形成交通瓶頸;同時自設(shè)水電管線的效率也遠低于市政管線,資源利用效率低。這一問題也不可能依靠“轉(zhuǎn)制”就解決,因此仍大量留存于“轉(zhuǎn)型社區(qū)”。如BL社區(qū)至今還有部分道路未實現(xiàn)硬底化,街巷寬窄不一,居民住宅飄臺擠占道路上方空間,導(dǎo)致社區(qū)主入口狹窄,消防車難以通行(圖1)。第三,外來人口的大量涌入和以宅基地為基礎(chǔ)所形成的競爭性出租屋市場直接塑造了社區(qū)高密度的物質(zhì)空間景觀:社區(qū)內(nèi)建筑密集,一戶多宅和超標(biāo)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重,“一線天”、“握手樓”比比皆是,很多建筑密度高達90%以上。其中多數(shù)建筑屬于違法違章建筑。以深圳為例,該市從1994年開始停止私房建設(shè)審批,但僅1999～2004年間,深圳全市總計仍增加了5211萬m2私房,增幅達96.6%2。廣州市番禺區(qū)BL社區(qū)223戶共有928棟住宅,沿街的住宅底層多用為商鋪或小便利店,巷內(nèi)住宅底層也常用做手工作坊或倉庫3?！俺侵写濉痹谕恋禺a(chǎn)出、設(shè)施狀況、建設(shè)景觀等方面表現(xiàn)出強烈的城鄉(xiāng)差異及矛盾,正是促使地方政府采取“轉(zhuǎn)制”措施將其轉(zhuǎn)為“轉(zhuǎn)型社區(qū)”并對其空間形態(tài)進行改造的主要原因。因而,“轉(zhuǎn)型社區(qū)”空間改造的主要目的是提高社區(qū)土地利用效率、完善公共設(shè)施、改造高密度物質(zhì)環(huán)境。3“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的改造模式:以成本為福利從“城中村”延續(xù)到“轉(zhuǎn)型社區(qū)”建設(shè)問題“焦點在土地,原因在規(guī)劃管理,癥結(jié)在體制”。從城市整體考量,“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的改造必然需要綜合考慮社會成本與福利。目前,就“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的改造模式主要有兩種不同見解?！吧鐣＠闭撜邔⑥D(zhuǎn)型社區(qū)視為城市發(fā)展的特殊階段所需要的社會空間,倡導(dǎo)采取小規(guī)模整治模式,而“社會成本”論者則將轉(zhuǎn)型社區(qū)的舊有狀態(tài)視為問題,強調(diào)全面改造與治理。在實際操作中,廣深兩地政府均采取了一次性的制度調(diào)整,改制先行,改建跟進:著力推動建立國有土地a.土地由集體所有轉(zhuǎn)為國有,集體只擁有使用權(quán),如土地或房產(chǎn)進入市場或改變用途,發(fā)生擴、加、改建,則按規(guī)定還需補交國有土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費。這一規(guī)定由于未經(jīng)征地就把集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地,有損于農(nóng)民利益,在近年已經(jīng)逐步糾正。如2008年廣州市《關(guān)于完善“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造有關(guān)政策問題的意見》就強調(diào)集體土地仍應(yīng)經(jīng)過征用后才能轉(zhuǎn)為國有用地。b.劃定非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo),一般分工商用地、居住用地、公共設(shè)施用地三類,或工商用地及居住用地兩類(公共設(shè)施用地指標(biāo)分?jǐn)偟揭陨蟽深愑玫?。非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)一般按戶劃定,如深圳龍崗區(qū)規(guī)定工商用地按100m2/人計算,道路、市政、綠地、文化、衛(wèi)生、體育活動場所等公共設(shè)施用地按200m2/戶計算,居住用地按100m2/戶計算、建筑面積不超過480m2。超過部分按違法違規(guī)建筑處理。逐步改造的土地，“企業(yè)”之本質(zhì)不高a.村民轉(zhuǎn)為居民,納入城市福利保障體系,由政府、集體、個人按一定比例繳納社會保險金、醫(yī)療保險金等(對不同年齡段居民比例不同)。b.成立股份公司管理集體經(jīng)濟。c.村委會轉(zhuǎn)為居委會,原來由村集體提供的村內(nèi)公共設(shè)施如學(xué)校、道路、照明等逐步移交給城市職能部門。但在改造完成前,依然從轉(zhuǎn)制的股份制企業(yè)(公司)集體股收益中支付。在物質(zhì)空間方面,對“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的改造可采取整體改造、抽疏建筑、打通交通道路和消防通道等多種方式,改造主體則各地不同。如深圳在鹿丹村、蔡屋圍、漁民村等村莊轉(zhuǎn)型以及杭州市西溪濕地蔣村改造為旅游區(qū)時采取的由政府主導(dǎo)半市場化的更新方式,廣州市獵德村村集體主導(dǎo)滾動開發(fā)的更新方式,廣州市花地村、文沖村引入開發(fā)商市場化開發(fā)改造。但是在現(xiàn)實操作中,除了區(qū)位極好的社區(qū)由于土地價值高,能夠吸引由集體或企業(yè)主導(dǎo)進行整體改造,大部分社區(qū)難以形成有效的自發(fā)改造機制來降低開發(fā)密度、提高土地產(chǎn)出。高密度的建設(shè)現(xiàn)狀也使得政府難以對道路、消防通道等進行改造。很顯然,“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的空間改造仍存在多方面的障礙。4土地利用發(fā)揮的可能性如圖2所示,基于制度經(jīng)濟學(xué)理論,空間特征的形成是主體建設(shè)行為的結(jié)果,而主體建設(shè)行為除了受根本性的土地產(chǎn)權(quán)的定義,也受到主體本身建設(shè)及使用行為成本及收益的制約。針對“轉(zhuǎn)型社區(qū)”所實施的“轉(zhuǎn)制”措施是否能夠有力地推動“轉(zhuǎn)型社區(qū)”物質(zhì)空間的轉(zhuǎn)型,關(guān)鍵在于其在土地產(chǎn)權(quán)定義和使用主體行為激勵(成本與收益)是否能夠引導(dǎo)使用主體對現(xiàn)有物質(zhì)空間進行改造,并自覺地選擇并保持高效的土地利用方式。而“轉(zhuǎn)型社區(qū)”改造在土地產(chǎn)權(quán)定義和使用主體行為激勵兩方面都未能掃清障礙。4.1產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的有效性制度經(jīng)濟學(xué)表明,產(chǎn)權(quán)是一個結(jié)構(gòu)性的概念,是由許多權(quán)利構(gòu)成的一組權(quán)利束,如產(chǎn)權(quán)的排他性、可讓渡性、可分割性等。一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是否有效率,主要視它是否能在更大程度上為在它支配下的人們提供將外部性內(nèi)在化的動機,做出長期考慮的資源利用安排。轉(zhuǎn)制中首先考慮土地由集體所有轉(zhuǎn)為國有,但未能做到“同地同權(quán)”,導(dǎo)致“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的土地權(quán)屬障礙并未得以消除,仍存在土地的偽國有化和不同產(chǎn)權(quán)混雜的問題。4.1.1集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整在轉(zhuǎn)制中規(guī)定土地由集體所有轉(zhuǎn)為國有,集體只擁有使用權(quán),集體自己如想改造使用的建設(shè)用地上的項目,還需繳納高昂的土地出讓金和相關(guān)稅費,這使得改造的總收益與現(xiàn)有的出租模式相比并無優(yōu)勢,難以讓集體形成有效的改造激勵。而外來改造主體除了土地出讓金等,在拆遷補償時所需付出的成本事實上仍需包含土地征收的成本,加之“轉(zhuǎn)型社區(qū)”建設(shè)密度高,使得外來改造者土地獲取費用高昂,市場難以承擔(dān)。因此,集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)事實上是不完整的。對于村民個人使用的宅基地,法律只保護其“用益物權(quán)”,嚴(yán)禁流轉(zhuǎn),建房出租成為農(nóng)民唯一的選擇。不完全的產(chǎn)權(quán),導(dǎo)致定義產(chǎn)權(quán)的成本過高,產(chǎn)權(quán)收益具有不確定性,農(nóng)民集體和政府、政府和用地者之間在博弈過程中得到的是“非自愿”的合作解,因此在建設(shè)時缺乏長期考慮。4.1.2土地混雜、土地利用率低的挑戰(zhàn)在轉(zhuǎn)制過程中,對于違法、違規(guī)建筑的處理方式,是以“棟”為基本處理單元的,經(jīng)過處理的部分用地保持集體土地性質(zhì),部分用地則被征為國有、而村集體和村民保留使用權(quán),同時還有相當(dāng)數(shù)量的非法建筑和非法用地尚未接受處理辦理產(chǎn)權(quán)證,形成了合法與非法相混雜的情況。部分地區(qū)的一些舉措也加劇了用地混雜的程度。如深圳市非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)格限定了原村民每戶占地面積不得超過100m2,由于一戶多棟已成為較為普遍的現(xiàn)實,從每戶居民己有的數(shù)棟住宅中選定一棟作為指標(biāo)用地成為必然。由于每戶村民所選的建筑有可能是分散而非集中的;或即使集中,其間也有部分空地,于是導(dǎo)致難以成片。這種情況進一步加劇了用地的混雜(圖3)。如圖4案例所示,轉(zhuǎn)制后的“轉(zhuǎn)型社區(qū)”土地權(quán)屬和合法狀態(tài)并未改變,用地混雜。土地的偽國有化,使得社區(qū)內(nèi)土地延續(xù)了原有的產(chǎn)權(quán)狀況。由于相鄰?fù)恋貎r值不同,土地難以進行并宗整理,開發(fā)難度加大。而土地非法與合法混雜,一方面使得對尚未處理的非法用地的處理成本更為高昂;另一方面,使得合法使用的土地所有者對周圍區(qū)域的建設(shè)缺乏穩(wěn)定的預(yù)期,不會進行翻修等提升財產(chǎn)價值的活動,更不可能積極提供公共配套等設(shè)施。甚至使得非法土地使用者產(chǎn)生利用周圍產(chǎn)權(quán)明晰的物業(yè)所產(chǎn)生的正外部效應(yīng)“順便發(fā)財”的預(yù)期,進一步加劇了土地的過度利用。用地的破碎增加土地整理和改造的成本,也會毫無疑問地加劇由社會分工細(xì)化所導(dǎo)致的社會空間單元的“破碎化”,進而影響社區(qū)的整體轉(zhuǎn)型。4.2缺乏外部規(guī)范引導(dǎo),缺乏有效的監(jiān)督機制“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的前身“城中村”是在快速城市化過程中,由于城鄉(xiāng)二元體制及政策的長期存在,導(dǎo)致社會調(diào)節(jié)系統(tǒng)失靈而出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。在缺乏外部指導(dǎo)與規(guī)范的情況下,“城中村”的社會效能體現(xiàn)出“總體性”與“依賴性”:由村民組成的集體網(wǎng)絡(luò)成了村民的福利保障。另一方面轉(zhuǎn)型社區(qū)承載了城市低收入住房功能,尤其為大量外來工提供了天然的“廉租房”,成為村民的日常收入來源。這些情況在“轉(zhuǎn)型社區(qū)”中并未得到有效的改善。事實上,“轉(zhuǎn)型社區(qū)”內(nèi)的土地使用者,如集體、村民、企業(yè)等,支出與收益仍然極不平衡。4.2.1“類單位制”的責(zé)任意識作為獨立的經(jīng)濟單元,原有的村或生產(chǎn)大隊轉(zhuǎn)為經(jīng)濟聯(lián)社或股份公司,村領(lǐng)導(dǎo)班子則同時兼職擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟聯(lián)社或股份公司的管理層,控制和管理集體所有的生產(chǎn)資料——集體經(jīng)營性建設(shè)用地。由于管理層水平有限,經(jīng)過多次投資失誤和合作失敗后,集體組織往往選擇直接出租集體經(jīng)營性建設(shè)用地的形式來獲取收益。這使得集體收益與社區(qū)區(qū)位高度相關(guān)。如在城市中心的“轉(zhuǎn)型社區(qū)”集體經(jīng)營性建設(shè)用地上承載的多以第三產(chǎn)業(yè)為主,如臨近廣州火車站的三元里村擁有11間大中型酒店和多個綜合批發(fā)市場;臨近廣州新CBD中心的石牌村的商鋪、酒店、寫字樓等物業(yè)有20多萬m2,村集體年純收入9000多萬元。但是區(qū)位稍差,收益即大減。即使在經(jīng)濟較發(fā)達的珠三角部分地區(qū),如南海桂城街道,集體經(jīng)營性建設(shè)用地出租用于工業(yè)每畝每月收入僅2500～3000元4。同時,改造完成前公共設(shè)施建設(shè)與維護仍由集體收益支付,這使得“類單位制”的塊狀管理體制繼續(xù)延續(xù)。另外,在公共福利保障逐步覆蓋到原農(nóng)村集體的過程中,經(jīng)濟聯(lián)社或股份公司必須擔(dān)負(fù)至少1/3的社保、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等福利費用。這一額外支出比較固定,不依集體收益的增減而變化,在城市邊緣地區(qū)易造成集體經(jīng)濟的負(fù)擔(dān)過重。以廣州番禺區(qū)BL社區(qū)為例,2007年經(jīng)濟總收入385萬,當(dāng)年支出養(yǎng)老保險200萬,社保370萬,治安保衛(wèi)40萬,入不敷出,為此聯(lián)社還向銀行貸款200萬元,每月需支付2萬元的利息5。有限的收入限制了集體組織提供公共設(shè)施的能力,而高支出又刺激集體組織壓縮公共空間規(guī)模,整理出更多土地出租,進一步惡化的環(huán)境拉低了土地價值,由此形成惡性循環(huán)。4.2.2城市化“紅利”城中村的村民受教育程度較低,缺乏工作技能,因此在失去土地后,往往難以融入城市生活,在城市中找到生計,并由此形成了以出租屋租賃為主要謀生方式的家庭經(jīng)濟。集體經(jīng)營性用地上和周邊城市工商業(yè)的發(fā)展集聚了大量的外來人口,也帶來了高收益的物業(yè)經(jīng)濟。深圳特區(qū)內(nèi)一棟800m2的村民住宅年租金收入可達10萬元以上。很多居民都購買社區(qū)外的商品房居住,而把社區(qū)內(nèi)的住宅全作出租之用。村民基本無需繳納什么管理費用,直接享受經(jīng)濟增長和政府與集體公共設(shè)施投入所帶來的城市化“紅利”,成為食利階層。過高的城市紅利使得原村民缺乏工作動力,完全依賴于出租經(jīng)濟;更刺激村民盡量多獲取宅基地,一戶多宅的現(xiàn)象極為普遍,房屋建設(shè)也往往超過規(guī)定的三層半的標(biāo)準(zhǔn)。這一情況在村民轉(zhuǎn)為居民后并無改變。4.2.3“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)劃分由于提供了大量的廉價住房和餐飲、商品、娛樂、信息等廉價服務(wù),“轉(zhuǎn)型社區(qū)”早已演化為外來人口高密度聚居區(qū)。轉(zhuǎn)型社區(qū)的改制并不涵蓋外來人口。由于外來人口不享受城市的社會福利,也無法加入“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的福利體系,同時不受城市或社區(qū)戶籍的管理制約,流動性高,因此對社區(qū)缺乏認(rèn)同感,對環(huán)境的維護與提升沒有積極性。外來人口對出租屋的高依賴、低認(rèn)同進一步刺激了居民高密度、低品質(zhì)的出租屋建設(shè)。4.2.4公共利用:提供新的地區(qū)產(chǎn)品供給的高負(fù)擔(dān)區(qū)位不太好的社區(qū),集體很難提出較高的租金門檻。企業(yè)在“轉(zhuǎn)型社區(qū)”內(nèi)租用集體的經(jīng)營性建設(shè)用地,一方面可以享受較低的土地成本,一方面可以享受由較低的租房成本所帶來的較低的勞動力成本,這使得規(guī)模小、技術(shù)水平低的工業(yè)企業(yè)也能夠生存。如廣州市番禺區(qū)BL社區(qū),引進的工業(yè)目前還是以五金加工、塑料制造為主(見表1),這樣的企業(yè)能夠承受的成本有限,建設(shè)的廠房一般質(zhì)量較差,對污染的處理能力也很弱。由此可以看出,空間改造的使用主體障礙主要在于利益格局的不合理,集體公共負(fù)擔(dān)重,高支出刺激集體組織壓縮公共空間規(guī)模,企業(yè)的低負(fù)擔(dān)能力降低經(jīng)營性用地的利用效率,而由外來人口滋養(yǎng)的出租經(jīng)濟和低公共負(fù)擔(dān)則導(dǎo)致了居民對宅基地的高密度、低質(zhì)量開發(fā)?，F(xiàn)有改造措施多數(shù)強調(diào)政府應(yīng)填補改制后社區(qū)公共產(chǎn)品供給的空白,也逐漸開始通過建設(shè)廉租房來滿足外來人口的需求。但對于如何在賦予居民收益權(quán)的同時,使其承擔(dān)使用城市公共設(shè)施的費用,以及減輕集體負(fù)擔(dān)、提高集體經(jīng)營性用地的利用門檻,促進其高效利用仍缺少關(guān)注。換而言之,對于構(gòu)筑一個長期的具有自我調(diào)節(jié)機制的激勵框架欠缺整體安排。5“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的改造路徑“轉(zhuǎn)型社區(qū)”是“開發(fā)型政府”出于土地收益和城市形象提升預(yù)期,對“城中村”采取“自上而下”的“改制”措施而形成的特殊建設(shè)單元。研究認(rèn)為,在“轉(zhuǎn)制”過程對于土地產(chǎn)權(quán)和土地使用主體利益定義流于表面,導(dǎo)致物質(zhì)空間改造的障礙并未排除,預(yù)定的改造路徑和目標(biāo)難以實現(xiàn)。這主要包括:①土地的偽國有化定義下的不完全產(chǎn)權(quán)難以形成建設(shè)者高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)及改造的動力;②土地非法與合法混雜導(dǎo)致的用地破碎化增加了土地整理和改造的成本,產(chǎn)權(quán)定義成本高昂也使得土地被過度利用;③現(xiàn)有體制下的利益格局使得集體公共負(fù)