土地整理潛力評價的必要性

土地整理潛力評價的必要性

1土地整理研究現(xiàn)狀目前，土地分類作為促進土地合理利用、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和關(guān)系的重要手段，已發(fā)揮重要作用，可替代土地資源管理的分配，提高土地利用率，改善生態(tài)環(huán)境。我國在新頒布的《中華人民共和國土地管理法》中也強調(diào)指出,國家鼓勵土地整理。但目前在我國,系統(tǒng)進行土地整理的工作才剛剛起步,土地整理的一些工作還處于自發(fā)狀態(tài),雖然有些學(xué)者就土地整理的理論體系與實踐、土地整理的產(chǎn)生背景、發(fā)展歷史、土地整理的作用和意義、運作和設(shè)計以及土地整理的模式進行了研究,但還缺乏對土地整理中的許多科學(xué)技術(shù)問題深入而系統(tǒng)地研究。其中一項即為土地整理潛力評價研究,土地整理潛力評價是在查清各類待整理土地資源的類型、數(shù)量、質(zhì)量和分布的基礎(chǔ)上,依據(jù)土地對某種利用方式的適宜性、限制性并綜合各種相關(guān)因素,對土地整理潛力做出評估。由于我國幅員遼闊,各地區(qū)自然、社會、經(jīng)濟、技術(shù)條件千差萬別,特別是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主體的廣大農(nóng)村地區(qū)的土地利用整理,其差異更是突出。認識這種共性和差異性的地理分布規(guī)律,摸清現(xiàn)狀,分析潛力,是制定土地整理專項規(guī)劃的根本依據(jù),同時也是劃定土地整理區(qū)的基礎(chǔ)。2土地整理潛力的內(nèi)涵研究2.1土地整理潛力內(nèi)涵目前,國外及我國臺灣地區(qū)土地整理研究的熱點主要集中在土地整理技術(shù)創(chuàng)新、土地整理效果評定、土地整理效益評定等方面的研究,而對土地整理潛力內(nèi)涵的研究則較少涉及到,相關(guān)內(nèi)容只能從土地整理的目標內(nèi)容、土地整理項目選擇依據(jù)、土地整理項目可行性分析等相關(guān)研究中獲取。根據(jù)各國(地區(qū))土地整理的實踐活動,可把土地整理潛力概括歸納為以下兩點。(1)土地整理對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響土地整理通過改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營條件進而提高農(nóng)林經(jīng)濟生產(chǎn)力水平,這在國外幾個國家諸如德國、俄羅斯、日本等國土地整理中體現(xiàn)比較明顯。根據(jù)土地整理法,德國鄉(xiāng)村土地整理的目標是改善農(nóng)林業(yè)經(jīng)濟的生產(chǎn)和作業(yè)條件,促進土壤改良和土地開發(fā),因此整理前的土地大多存在這些方面的缺陷,諸如農(nóng)田形狀破碎不利于耕作、道路通行不便、水利設(shè)施不全、開發(fā)水平不足等。整理后農(nóng)田中地塊的面積擴大,形狀規(guī)則,每個單位占用的地塊數(shù)目大大減少,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套,為集中連片耕種和現(xiàn)代化機械作業(yè)創(chuàng)造有利條件,直接提高農(nóng)林企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟性、生產(chǎn)力和競爭力。據(jù)有關(guān)研究表明,通過土地整理可以使農(nóng)業(yè)企業(yè)的工時消耗平均下降20%,總收入平均增加15%。且與戰(zhàn)后初期的情況相反,德國現(xiàn)在的土地整理往往具有中性生產(chǎn)力的特點,不再簡單的追求更高的產(chǎn)量。我國臺灣地區(qū)農(nóng)地重劃的對象就是原有農(nóng)場結(jié)構(gòu)不利于農(nóng)事耕作者,整理后每一丘塊的農(nóng)田直接鄰路,農(nóng)業(yè)機械與車輛可以方便進出田間,促進了農(nóng)業(yè)機械化;每一丘塊直接臨接水路,有利于灌溉排水;同時使農(nóng)家耕地集中,農(nóng)地地價提高,有利于經(jīng)營管理及資金周轉(zhuǎn)且丘塊實現(xiàn)標準化,質(zhì)量提高,有利于機械操作,提高耕作效率。據(jù)相關(guān)研究表明,臺灣地區(qū)的農(nóng)地重劃使直接生產(chǎn)面積增加9.6%,農(nóng)作物產(chǎn)量增加25%,土地集中,田塊面積增大50%,土地利用率提高20%。節(jié)省勞力和用水量分別為25%和40%。(2)重點抓好農(nóng)村自然環(huán)境的保護和塑造國外在進行土地整理時,注重改善居民的生活環(huán)境及保護農(nóng)村的自然景觀。德國在進行村鎮(zhèn)改造時,主要做法有改善和增設(shè)村莊內(nèi)部公共設(shè)施,如綠地、街心花園、體育、娛樂場所以及慶典活動場所;健全村內(nèi)的交通設(shè)施,修建人行道、步行區(qū);修繕改造閑置舊房屋使其重新利用并進行農(nóng)村自然景觀的保護與塑造,經(jīng)過一系列整理措施使鄉(xiāng)村自然、社會環(huán)境條件得以改善,更加適于居民的生活與生產(chǎn)。俄羅斯在進行土地整理時,要使農(nóng)村居民點體系布局利于未來遠景發(fā)展,實行農(nóng)村城市化,各類建筑物位置合理和占地適中,便于使用,利于保護環(huán)境。2.2土地整理的潛力在借鑒相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,可把土地整理潛力定義為:在一定時期、一定生產(chǎn)力水平及某種既定用途下,在行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)等方面采取一系列措施,使土地資源在提高利用率與產(chǎn)出率的基礎(chǔ)上,增加可利用土地面積、改善生態(tài)環(huán)境的能力。土地整理潛力內(nèi)涵可從3個方面來認識:①土地整理潛力是一個相對的概念,它是相對于當(dāng)前的生產(chǎn)力水平而言的,在不同的時期、不同的生產(chǎn)力水平下,土地整理潛力的高低及其衡量標準都有較大差異。②土地整理潛力是土地資源在各種約束條件下的一種實際潛力,是土地資源用于農(nóng)、林、牧生產(chǎn)或其它利用方面一種潛在能力,只是這種能力目前在各種限制因素的制約下,沒有在生產(chǎn)或利用過程中得以體現(xiàn)。③土地整理潛力只有借助于一定的手段才可獲得體現(xiàn),這種手段就是在行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)等方面采取的各種措施,只有在這些措施的調(diào)控下,土地資源的這種內(nèi)在潛力才可獲得釋放。根據(jù)我國大陸地區(qū)目前土地整理開展的宏觀背景、開展的主要目標,土地整理的潛力表現(xiàn)為以下3點:①通過土地整理增加可利用土地面積的潛力。如蘇州市經(jīng)過大面積的土地整理,耕地面積可增加5%~10%。安徽的六安、阜陽等地區(qū),通過搬遷改造村莊,可增加耕地10%~15%以上。上海奉賢縣實行“三個集中”,可新增耕地17%。②通過土地整理使農(nóng)地生產(chǎn)能力提高的潛力。土地整理改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。整理后的土地便于機械作業(yè),大幅度降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,提高了生產(chǎn)效益。張家港市乘航鎮(zhèn),通過對153.33hm2農(nóng)地的連片整理,增加了高產(chǎn)農(nóng)田26.67hm2,每公頃提高單產(chǎn)3750kg,農(nóng)業(yè)水電費用由每公頃570元降低到每公頃135元。③通過土地整理使生態(tài)環(huán)境改善的潛力。如江蘇省新沂市通過土地綜合整理,水利標準大大提高,促進了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的平衡,增加了生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)控能力,防護林網(wǎng)的建設(shè),擴大了綠地綠化面積,美化了農(nóng)業(yè)環(huán)境,減少了水土流失。河南省新鄉(xiāng)市通過土地整理不僅改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,同時對防風(fēng)固沙、保護農(nóng)田、改善小氣候、減少污染、防治水土流失以及提高森林覆蓋率等都將起到積極作用,到2010年,全市將控制水土流失面積3388.0hm2,林地覆蓋率提高到11.1%。3土地分類潛力評價方法的研究3.1土地整理區(qū)的劃分和用量目前國外及我國臺灣地區(qū)在土地整理過程中沒有專門針對土地整理潛力進行評價,但從土地整理項目選擇的范圍、批準立項時考慮的因素等方面可以間接獲取土地整理過程中整理潛力較大地區(qū)的條件,推測土地整理潛力評價時應(yīng)該考慮的因素。德國在進行鄉(xiāng)村土地整理時選擇整理區(qū)的條件是:該區(qū)域在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在阻礙生產(chǎn)順利實施的因素,諸如農(nóng)田形狀破碎、道路通行不便、水利設(shè)施不全、開發(fā)水平不足等。整理項目在批準是否立項時主要參考了以下因素:①實施土地整理的緊迫性。②當(dāng)?shù)赝恋卣砭值奶幚砟芰?。③其它部門對土地整理的影響。④經(jīng)費支持的可能性。同時在確定土地整理范圍界線,要求整理區(qū)域存在于外界連接的交通與水利條件。說明德國在確定一個整理項目時,不僅考慮了整理項目區(qū)目前的利用狀態(tài),還考慮了項目區(qū)的區(qū)位條件以及當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟狀況及資金的保障狀況。我國臺灣地區(qū)在進行農(nóng)地重劃時,選定重劃區(qū)的土地存在如下缺點:①大部分的農(nóng)地沒有直接臨路。②灌溉排水系統(tǒng)未建立,呈越丘灌溉排水狀態(tài)。③丘塊細小田埂彎曲。④農(nóng)家耕地細小而且分散。⑤農(nóng)地由于繼承關(guān)系,造成產(chǎn)權(quán)復(fù)雜者。臺灣地區(qū)的農(nóng)地重劃項目主要考慮當(dāng)前農(nóng)地的利用狀態(tài),并要獲得重劃區(qū)內(nèi)2/3以上土地所有權(quán)人的同意。3.2農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力評價目前我國土地整理工作開展的重點為耕地整理與農(nóng)村建設(shè)用地整理,其余如園地整理、林地整理、草地整理等開展不廣泛,故此處只探討分析耕地整理潛力及農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力評價方法。3.2.1土地分類潛力評價方法研究(1)耕地整理有效性分析這是目前我國大陸地區(qū)在進行耕地整理潛力評價時普遍采用的方法,這種方法可以針對某一耕地整理項目、某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省甚至國家進行評價,首先在分析評價區(qū)域內(nèi)土地利用現(xiàn)狀、利用結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,通過典型區(qū)調(diào)查或耕地整理成果分析獲取整理后每公頃耕地可增加的有效耕地面積比率,然后用評價區(qū)域總耕地面積乘以可增加的有效耕地面積比率,即可得到評價區(qū)內(nèi)耕地整理可增加的有效耕地面積。劉文甲根據(jù)江蘇省大面積耕地整理成果的分析,認為通過耕地整理有效耕地面積可增加5%~10%,產(chǎn)量增加20%左右,生產(chǎn)成本降低20%,按此推算并考慮各地實際情況,預(yù)測通過耕地整理我國可增加耕地面積600×104hm2以上。丁學(xué)智選擇山西省以省為單位概算了耕地整理潛力,認為山西省地處黃土高原,地形破碎,土地利用率不高,通過耕地中零星地類及田坎、溝渠的整理,可增加有效耕地面積11.33×104hm2。(2)中低產(chǎn)田改造以整理后耕地產(chǎn)量提高程度代表潛力的方法在中低產(chǎn)田整理潛力評價中應(yīng)用較廣,這種方法首先對評價區(qū)域內(nèi)的中低產(chǎn)田進行界定,并根據(jù)實地調(diào)查和農(nóng)業(yè)開發(fā)情況的總結(jié),獲取中低產(chǎn)田改造后每公頃可增加的糧食產(chǎn)量,然后用評價區(qū)域內(nèi)總的中低產(chǎn)田面積乘以每公頃可增加的糧食產(chǎn)量,即可得到該區(qū)域內(nèi)中低產(chǎn)田整理潛力。張洪業(yè)、黃榮金以黃淮海平原中低產(chǎn)田為研究對象,評價其整理潛力,確定中低產(chǎn)田改造后每公頃可增加糧食產(chǎn)量達1500kg~2400kg,平均每公頃增加1950kg左右,據(jù)此可推算,黃淮海平原中低產(chǎn)田改造約可增產(chǎn)300×108kg糧食。任志遠、郭彩玲以陜西關(guān)中灌區(qū)為例對區(qū)域水土資源開發(fā)利用潛力進行了研究,按引水方式的不同將灌區(qū)分為水庫灌區(qū)、抽水站灌區(qū)和渠道灌區(qū)3類,分別研究3類灌區(qū)經(jīng)灌溉設(shè)施配套、土地平整后耕地產(chǎn)量的增加量。(3)“短產(chǎn)老產(chǎn)”比較以耕地理論單產(chǎn)與實際單產(chǎn)的差距表示潛力的方法屬于定量化評價方法的一種,評價區(qū)域中耕地的理論單產(chǎn)用耕地生產(chǎn)潛力折算的標準糧產(chǎn)量表示,實際單產(chǎn)一般取當(dāng)?shù)刈罱?a標準糧單產(chǎn)的平均值,二者的差距代表了潛力的大小,這種方法在中低產(chǎn)田整理潛力評價中有所應(yīng)用。劉執(zhí)魯、徐保根等將此法應(yīng)用于山西省汾陽縣中低產(chǎn)田相對潛力評價中,首先按地貌類型分別計算平川、丘陵、邊山、山區(qū)的理論單產(chǎn),并調(diào)查每一耕地基本評價單元的實際單產(chǎn),通過公式:P=(LA-SA)/LA計算中低產(chǎn)田每一評價單元的相對潛力,上式中P為每一評價單元的相對潛力,LA為耕地理論單產(chǎn),SA為耕地實際單產(chǎn)。(4)土地整理潛力等級評價劃分等級系統(tǒng)衡量耕地整理潛力大小是一種定量化的評價方法,這種方法首先通過分析影響耕地整理潛力的自然、社會、經(jīng)濟因素,從中選取潛力評價指標,通過指標的量化,并按一定評價方法對潛力劃分等級系統(tǒng),以等級系統(tǒng)衡量整理潛力的大小。目前我國大陸地區(qū)采用這種方法進行耕地整理潛力評價還處于零星探索階段,國土資源部規(guī)劃司會同土地整理中心曾于2000年2月選擇河北省玉田縣、重慶市秀山縣、浙江省義烏市和平陽縣開展了土地開發(fā)整理規(guī)劃編制的試點工作,并對土地整理潛力評價設(shè)專題進行研究。其中平陽縣在進行耕地整理潛力評價時采用評價指標體系測算出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地整體整理潛力,并應(yīng)用最短距離聚類法對整理潛力進行了等級的劃分,這是目前國內(nèi)少見的用指標體系進行土地整理潛力衡量的實例。3.2.2土地整理潛力測算方法目前我國大陸地區(qū)在進行農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力評價時往往以整理后增加的可利用土地面積作為衡量整理潛力的標準,但測算標準有所差異,主要測算方法有:(1)地整理潛力測算即通過人均農(nóng)村居民點建設(shè)用地與國家或本地區(qū)規(guī)定的人均農(nóng)村居民點建設(shè)用地標準的差值匡算整理潛力。丁學(xué)智對山西省城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地整理潛力進行了測算,認為如果通過舊城改造、盤活存量土地、治理“空心村”等整理措施,分別將人均用地逐步降到國家規(guī)定上限1.20hm2和1.50hm2,則可挖潛整理出土地13.40×104hm2。羅士軍以湖南長沙市為例,對影響農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力的因素進行了分析,以人均農(nóng)村居民點建設(shè)用地標準測算了農(nóng)村居民地整理的理論潛力及1997年~2010年農(nóng)村居民地整理可能實現(xiàn)的現(xiàn)實潛力。(2)減少農(nóng)村宅基地,豐富農(nóng)村宅基地即通過戶均農(nóng)村居民點建設(shè)用地與國家或本地區(qū)規(guī)定的戶均農(nóng)村居民點建設(shè)用地標準的差值匡算整理潛力。胡道儒在對四川省德陽縣農(nóng)村宅基地用地特征、用地規(guī)劃研究的基礎(chǔ)上,認為如果德陽縣農(nóng)村居民點以相對集中,統(tǒng)一規(guī)劃,限量用地為原則,采取以村組機耕道路為依托,以大院落為半依托,控制平原區(qū)戶均用地200m2、丘陵區(qū)和山區(qū)戶均用地250m2之內(nèi)(含公用面積)等措施,以若干年的時限進行整理,目標實現(xiàn)后,全市農(nóng)村宅基地用地將由1996年4.81×104hm2減少到2.16×104hm2,可置換出農(nóng)宅院落用地達2.26×104hm2。(3)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測算通過對評價區(qū)域內(nèi)典型樣點農(nóng)村居民點內(nèi)部閑置土地面積調(diào)查,獲取土地閑置率,以此測算農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力。賈玫通過對吉林省典型樣點統(tǒng)計,確定村莊內(nèi)部6%的閑置土地和未利用土地可以通過整理加以利用,以此比例可測算吉林省農(nóng)村居民點通過土地整理可節(jié)約土地面積為33324hm2。3.2.3土地整理潛力評價存在的問題總的來說,我國大陸地區(qū)的土地整理潛力評價還沒有形成完善的衡量標準與完備的評價系統(tǒng),采用的評價方法也過于簡單,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)不論是耕地整理潛力評價方法,還是農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力評價方法,在衡量整理潛力大小時往往都以整理后增加的可利用土地面積作為衡量的惟一標準,這種衡量方法過于簡單,沒有考慮到土地整理在土地綜合生產(chǎn)能力提高、生態(tài)環(huán)境改善等方面的潛力。(2)土地整理潛力是受到自然、經(jīng)濟、社會狀況綜合影響的,而目前在進行土地整理潛力評價時往往僅從理論上分析整理