英國住房保障政策的演變

英國住房保障政策的演變

一、英國的住房政策在世界范圍內，19世紀之前的居民主要依靠市場自發(fā)的調節(jié)。19世紀后,勞動人口向城市聚集,住房需求急增。英國是世界上最早出現住房問題的國家之一,也是最早實現政府干預住房市場的國家。英國1919年頒布《住房法(TheHousingActof1919)》,明確規(guī)定住房問題屬于公共事務,應由國家對公共住房提供支持,地方政府應發(fā)展房屋租賃和銷售市場以滿足工作人群的住房需求。1919-1939年,英國通過一系列住房法案來促進這個目標。二戰(zhàn)期間英國100萬人口在戰(zhàn)火中失去住房,400萬套住房受到不同程度的破壞。戰(zhàn)后,地方政府承擔起主要的建房任務(John.Thornhill,2010)。20世紀60、70年代,英國的住房政策由兩部分組成:由市場向那些有負擔能力的人提供住房,而國家則為其他的人提供住房(閻明,2007)。1971年時住房總量中政府公房占1/3,其余為私人和非盈利組織所有(郝益東,2009)。1979年起,英國住房政策再一次有了較大轉變,撒切爾政府大力改革英國的公共租賃住房制度,施行“公房私有化”政策,歷史上第一次開始削減公共住房的比例。180萬套社會租賃房通過優(yōu)惠購買權政策(RighttoAcquire,RTA)轉變?yōu)樗接蟹慨a(John.Thornhill,2010)。經過多年的實踐和改革,英國的住房保障制度已日漸成熟。1997年至今,英國住房政策以“準市場(quasi-markets)”為主要形式。2004年起,私營房地產商得以介入社會公房建設,《2008住房復興法案(HousingandRegenerationAct2008)》準許盈利機構登記成為社會公房提供住房者(John.Thornhill,2010)。供應逐漸轉向市場機制,體現了較少的國家干預;同時通過社會保障部門保證了弱勢群體的住房問題,實現了市場機制與政府干預相結合的較好方式,既發(fā)揮了市場機制的效率,又彌補了市場解決居民住房特別是低收入者住房困難的缺憾(唐黎標,2007)。二、主、副產物主的轉變英國的住房保障政策從房產開發(fā)建設扶持為主逐漸轉向以促進消費的補助為主,住房供給從政府公房承擔主要責任逐漸轉向市場機制主導,期間伴隨著大量公共住房的私有化。(一)國家公共住房協(xié)會和住宅協(xié)會的租賃津貼1.優(yōu)惠購買權社會住房(政府公房及住房協(xié)會所有住房)承租人在購買所租賃的房屋時可以享受房價優(yōu)惠,優(yōu)惠幅度取決于房屋所在地區(qū)、房屋價值以及購買份額。折扣項目分為兩種:地方政府公房的優(yōu)惠購買權項目(RighttoBuy,RTB)和住房協(xié)會的優(yōu)惠購買權政策(RighttoAcquire,RTA)。(1)政府公房的優(yōu)惠購買權項目:是提供給居住滿2年以上(或自2005年1月18日起滿5年)租戶的。此外,產權被移交至住房協(xié)會的原政府住房的承租人可享有保留購買權。房價折扣數取決于兩方面因素,租住期和房屋所在地區(qū)。租住期越長,則折扣越多;但不同地區(qū)有不同的折扣上限,從1.6萬英鎊到3.8萬英鎊不等。這個項目的購房者如果在購房后5年內出售該房,則必須退還優(yōu)惠部分。(2)住房協(xié)會的優(yōu)惠購買權政策是針對住房協(xié)會2年以上(或自2005年1月18日起5年以上)租戶的購房折扣。房價優(yōu)惠幅度從9000到16000英鎊不等(不同地區(qū)具體優(yōu)惠比例和限額不同)。2005年1月18日之后,若購買5年內出售住房,則需要退還部分或全部折扣。(3)某些地方政府還會實行現金激勵項目(CashIncentiveScheme),為政府公房租戶提供資金,使其搬遷到一個較小的住房居住,政府得以將空出的房屋提供給等候的其他申請人。該項目旨在使更多的政府公房出租,以滿足住房需要,同時幫助租戶在私有房地產市場上購買住房。2.解決了社會住房市場波動,使其更加符合政策英國大量社會住房以此種折扣方式出售,許多居民一直居住在這樣的房子里。有關報告顯示,政府公房的優(yōu)惠購買權壓倒性地成為英國自1980年以來的最主要的低收入住房來源(Barker.K,2003)。連同其他政策一起,低收入居民的住房情況得到關注和改善。公房出售的收入成為最大的一筆來自于私有化過程的收益(spInK,2005),自1980年至2005年提供了22億英鎊用于公共支出,極大改善了政府財政狀況,使得政府能夠在不增加稅收的情況下進行其他項目的投資。以蘇格蘭為例,1980年10月1日至2005年末,約有454000套公房售出。圖1顯示,社會住房年銷售量在1989年達到峰值40000套,此后迅速回落,2002至2003年間開始回升,高于16000套。原因可能是2001年RTB規(guī)定的變動,也有可能是房地產市場波動引起的。(ScottishExecutive,2006)(2)房、房的轉移1981年,蘇格蘭少于40%的住房為個人所有,到2008年之前,已經升至60%;而政府公房由1981年的37%左右降至少于20%(見圖2)。1988年的《住房法》,允許租戶通過自愿投票,將其居住的公房整體轉移給住房協(xié)會。住房轉移的結果是地方政府在社會住房供給中的地位下降,而住房協(xié)會對于公共住房供給的地位逐漸上升。英國其他地方也有相似的趨勢(見圖3)。(3)不同地區(qū)和就業(yè)安置量大,導致住房供給不足,或者使其“行”“放”1980年左右開始,英國的新建住房無法替代逐漸減少的房產存量,公房出售的收入被用于償還建設市政公房的債務,或者地方當局的借款(見圖4)從而導致現有的社會住房存量無法滿足對公共住房租賃的需要,尤其是在房價較高、人口密集的倫敦和英國南部地區(qū),(FitzpatrickandPawson,2007)。由于住房銷售的巨大的地區(qū)性差異,導致剩余的公房存量集中于就業(yè)機會少的不發(fā)達地區(qū),而某些地區(qū)則出現供不應求(見圖5)。政策調整之后,新房建設從1995年開始超過售房量。此外,投機者的進入使得購房成本上升也是該補助政策實施過程中出現的問題,有些觀點甚至指出,該政策促進了英國房市泡沫的形成。(二)住宅購買融資項目1.軟件產品項目設立購房款資助項目的目的是為了幫助公房租戶以及那些住房等候者買到自己的房屋;使社會住房存量有更多的空余,以滿足住房緊缺地區(qū)的需要,減少住房等候者并將空房提供給最需要的人。1998年8月公布、1999年4月開始實行的HomeBuy項目針對的是年收入少于60000英鎊,無法購房的居民。該項目覆蓋英格蘭的所有行政區(qū),由指定住房協(xié)會HomeBuyAgent來實施。該住房款資助項目包括四種,受益人首先必須符合以下四個條件之一:首次購房者、無法購房的原戶主(如與合伙人解散)、住房協(xié)會或市政公房租戶和關鍵工作者(即在公共部門提供重要服務的工作者,包括英國國家衛(wèi)生局職員、教師和醫(yī)務人員、警務人員、社會工作者、教育心理學家和治療師、地方政府規(guī)劃師、消防隊員、國防部工作人員等)。(1)產權分享型:半租半買新建購房項目是傳統(tǒng)的產權共享(SharedOwnership)項目,自2006年更名為“新建購房項目”。對于英格蘭某些地區(qū)的特定新建房產,英國采取新建住房項目,以產權分享的形式(也稱為半租半買形式)推動居民分步驟買房。即先以抵押貸款或存款方式購買25%~75%的產權(以低于市場的折扣價格,但逐步購買過程中隨市場價波動),其余部分仍繼續(xù)付房租(初始房租不會超過房產的3%),此后可逐漸提高產權份額,直至購買下整套住房。與直接購房項目相同,大多數情況下,還需要支付如印花稅等其他費用。(2)住房銷售中的產權分享2006年4月起,對于不滿足折扣項目(包括RighttoBuy和RighttoAcquire)條件的社會住房租戶,若為5年以上的公房租戶、房東愿意參與該項目且住房為指定類型(非專為老年人、殘疾人士準備的福利住房),則可以通過該項目以產權分享形式購買至少25%的產權,其余部分仍付房租(但并非所有地區(qū)加入該項目)。購買產權的折扣數從9000至16000英鎊不等(最高折扣數等同于RTA項目),取決于所在地區(qū)以及購買份額。例如,若購買一處價值20萬英鎊的房子50%的產權,全部產權有16000英鎊的折扣,則將得到8000英鎊的折扣,以92000英鎊購得所需要的份額。若產權要在5年內售出,產權持有人需要根據出售時間退還全部或者部分折扣。(3)住房銷售中的“權益貸款”該項目從2009年開始實行,是產權分享的另一種形式。它通過由政府和提供房產的開發(fā)商共同提供的高達房價15%~30%的“權益貸款”(equityloan)來幫助首次購房者在房價較高地區(qū)購買特定的新建住房,剩余至少70%的房款購房者需要通過抵押貸款或者存款支付。此外,大多數情況下,購房者還需要支付購房的其他費用,如印花稅等。如果將住房出售,則需要償還貸款,并且“權益貸款”的提供者和貸款人共同從資產的升值中獲利,即房屋出售時可以根據占有產權份額獲得利潤;提前還貸可以采用以市場價購買更多產權的方式。獲得“權益貸款”的第6年開始,每月向貸款者收取一定的費用。該項目還限制購房者出租所購房產和購買第二套住房,若要出租所買住房或者購買第二套住房必須先償還“權益貸款(equityloan)”。(4)租期之后的購買從2008年7月開始,對于無法通過抵押貸款購房的居民,政府還實行一項租金補貼政策。符合要求的申請人以80%的折扣租得住房,租期可達5年,并且在租期內有優(yōu)先購房權。這就給了購買能力低的居民,積攢足夠經濟能力后再買下整套住房的機會。當5年租期結束后,可通過新建購房項目(NewBuildHomeBuyScheme)購買部分產權。若依然無法支付部分產權的購買,則房產主可能考慮延長租期。2.社會盤問:新建造林項目競爭項目已繼續(xù)消失2009年至2011年,僅直接購房項目(HomeBuyDirect),已有30億英鎊投入,提供了約1萬套住房。表2顯示了英格蘭2003-2009年購房款資助項目(HomeBuyscheme)的出售情況。從圖6可以更清楚地看出,HomeBuyScheme從2003—2009年呈現曲折上升,其中新建購房項目(NewBuildHomeBuyScheme)貢獻最大,但是在2008-2009年貢獻比例下降;開放市場購房項目(OpenMarketHomeBuy)從2006年開始結束平穩(wěn)的上升趨勢,在2006-2008年持續(xù)處于低谷,2009年開始恢復;社會購房項目自實行以來銷售量很小?？傮w來看購房款資助項目是基本成功的。從實施第一年的Homebuy貸款額度分布來看,大部分購房者用貸款來支付75%的房款,但同時有三分之一人群有能力用自己的儲蓄支付相當一部分的房款(表3)。從購房者的構成來看,登記社會房東的租戶占了多數,住房等候者占了約五分之一。很多房產主認為該政策積極幫助了他們的租戶,特別是在一些折扣項目(DiscountScheme)(包括RighttoBuy和RighttoAcquire)沒有覆蓋到或者房價較高的地區(qū)。同時,房產主可從房屋銷售中獲得再投資的資金。(2)沒有法律上的原因將發(fā)生重新犯罪。自然也在基本的生活中我國同任何政策一樣,這些項目也會有一些風險。這些低收入居民通過抵押貸款購買了住房后,個人財務狀況一旦發(fā)生問題,不僅不能按期支付貸款,連基本的生活都會帶來很大困難。同時,由于有眾多的機構提供各種不同的項目,如果沒有有效的市場和監(jiān)管機制,很可能會出現一些混亂的情況。事實上英國政府在項目實施初期也曾為此困擾(AlastiairJackson,2001)。(二)第一個項目菲菲1.住房銷售中的部分產權共享模式該項目旨在通過抵押貸款以及政府的力量,幫助年收入60000英鎊以下的社會公房租戶、關鍵工作者以及其他首次購房者。首次購房項目中約50%的住房是為關鍵工作者,如護士、教師、警務人員等提供。由地區(qū)住房委員會(RegionalHousingBoards)認定的優(yōu)先人群有權通過該項目購買其他住房。與其他產權共享模式的政策類似,購房者提供至少為房價50%的貸款和存款,而由政府出資付給建房者其余50%,因此政府享有部分產權。例如,一所價值100000英鎊的房產,政府和購房者各享有50%產權,則當房子出售時,政府可以得到售房所得的一半。購房者有權以市場價進一步購買更多產權(至少10%)。從第4年開始,購房者需要繳納政府出資部分1%的費用,從第5年之后,該費用還會以固定的比例增長,直到達到3%。申請人必須符合以下要求:必須為無法購置新房的合格的首次購房者;申請人無法在距離工作地點適當的距離內購買所需規(guī)格的住房;必須提供儲蓄證明或者其他有效的資金,用以支付押金(少于或等于5%)、印花稅等其他費用;必須是長期住房持有者;此前未擁有任何住房,也沒有任何抵押貸款;必須有良好信用記錄;申請人必須從一個合法借款者那里獲得第一份抵押貸款。2.指導買產權分享FTBI是新一波鼓勵住房私人持有政策的一部分。從1999年實行至2007年,幫助超過4萬英國居民以產權分享方式買到了自己的房子。FTBI項目使得許多首次購房者能夠以50%的房價邁出住房私人持有的第一步。三、英國的住房分配(一)英國的社區(qū)與地方政府部2006年5月,英國政府整合了運輸、地方政府與區(qū)域部(DepartmentforTransport,LocalGovernmentandtheRegions)后成立了社區(qū)與地方政府部(DepartmentforCommunitiesandLocalGovernment,CLG),主要負責英格蘭地區(qū)的社區(qū)與住房發(fā)展等相關事務。在蘇格蘭、威爾士等地也有類似部門,北愛爾蘭地區(qū)則由環(huán)境部、財政人事部、健康、社會公益服務以及政策安全部、社會發(fā)展部等部門共同負責住房保障事務。(二)國王國王的英國住房社團住房社團(HousingCorporation)是管理保障房基金以及監(jiān)督住房協(xié)會的英格蘭政府機構。北愛爾蘭類似的機構為北愛爾蘭住房辦公室(NorthernIrelandHousingExecutive),蘇格蘭、威爾士地區(qū)由蘇格蘭和威爾士政府履行相同職能。在英格蘭地區(qū)設有9個辦事處,由每個地區(qū)辦公室執(zhí)行住房投資。此外,住房社團還有一個研究與市場預測中心,負責提供質量研究、分析先進經驗、改革等。不過,從2008年12月1日起,根據《2008住房和復興法案(HousingandRegenerationAct2008)》,由住房與社區(qū)局(HomesandCommunitiesAgency,HCA)和租戶服務管理局(TenantServicesAuthority)接替住房社團的職責,前者負責融資與保障房復興計劃,后者負責監(jiān)管。(三)社區(qū)發(fā)展和住房建設住房與社區(qū)局是英格蘭地區(qū)負責住房和復興的政府機構,由社區(qū)與地方政府部主辦,將住房社團、“英國合伙公司(EnglishPartnerships)”、一部分社區(qū)與地方政府部、可持續(xù)發(fā)展社區(qū)研究院(AcademyforSustainableCommunities)的職能集于一身。有超過50億英鎊的年投資預算可用于住房建設。該局計劃在2008至2011年投資90億英鎊,與住房協(xié)會與私人開發(fā)商等合作興建保障性住房。所有新建的保障性住房必須符合住房與社區(qū)局設定的質量與設計標準。住房與社區(qū)局已經開始一項在索爾福德(英國英格蘭西北部港市)投資1350萬英鎊興建100所政府公房的項目。(四)設計公司公司推動社會管理的制度租戶服務管理局的職能包括:規(guī)范社會住房房東;為住房協(xié)會公房以及政府公房的管理設定標準;保障公房租戶得到良好的服務。與住房與社區(qū)機構分工合作履行好原住房社團的職責。(五)住房協(xié)會運作主要來源于年英國的住房協(xié)會(HousingAssociation)首次出現于19世紀后半葉,伴隨著工業(yè)革命時期中產階級的成長。它是獨立的私營非營利機構,為住房需求未得到滿足的居民提供低成本的“社會住房”,盈余僅用于現有住房的維護,以及新建住房的融資。經過半個世紀的發(fā)展,如今它們是英國公房租賃市場的最大供給方。住房協(xié)會日常工作的活動經費來源于租金和服務,從這個意義上講,住房協(xié)會以商業(yè)實體形式營運,而不依賴于捐款。住房協(xié)會的一個特點是,雖然大部分為付薪員工,但一個委員會或管理委員會通常由志愿者負責。一個委員會可能包括居民、地方當局和社區(qū)團體、商界人士和政界的代表。(六)非盈利住房協(xié)會nhf英國的全國住房聯合協(xié)會(NationalHousingFederation,NHF),為私營授權有限公司,其成員為獨立的非盈利住房協(xié)會,成員數達到1200個,擁有或者管理超過90%英國住房協(xié)會公房。四、英國的住房安全(一)住房階層的兩極分化地方政府政策向無家可歸的人群傾斜,這已經對非無家可歸的申請者造成“擠出”效應。根據Pawson報告,到2004年止,六分之一的政府公房房東有超過50%的新租戶為“無家可歸”人群(John.Thornhill,2010)。這造成了一個惡性循環(huán),即“無家可歸”被當做進入公房的唯一可行路徑,一方面由于人們傾向于以“無家可歸”者申請而導致統(tǒng)計誤差,另一方面也不利于推動住房私有化的進程。此外,住房階層的兩極分化也成為一個社會問題。正如Kleinman所說,“在公眾中流行著一種印象,反映在電影電視劇中———地方政府公房使人立即聯想到貧窮、社會排斥人群(exclusion)”。(二)政府病員降至1998年的數量降低1980年后新建公房減少,從1988年的242324套降至1998年的179733套,其中政府公房從21451套大幅減少到1058套(Wilcox,2001)。英國人對于私有住房的追求并未減弱,從而導致需求不斷增加。(三)責任政府投資,收入的2.從1992年至2007年,英國住房價格上漲了250%,上漲速度幾乎為收入的兩倍。此外,私人租賃以及公共租賃市場的不平衡、公房分配過程中公平公開的缺失、“夾心層”問題也在實施過程中凸顯。五、英國住房政策的總結(一)英國的住房供應失衡英國政府二戰(zhàn)后長期在住房領域奉行國家干預主義,大量建設公房,但這種做法一直受到了來自新古典經濟學派評論者的強烈質疑(Kleinman,1996)。他們堅持認為只有通過市場機制,加大供給才能滿足需求偏好。在非市場機制下,消費者的選擇靠政府行政滿足,理論上為了社會福利這一目標,政府是最佳執(zhí)行者;但事實上,政府的管理者往往傾向于生產者(他們有權選舉地方議員、工會、政府機關者),而不是消費者。這就會導致效率低下,甚至腐敗發(fā)生。20世紀80年代初期撒切爾夫人上臺之后,由于強大的財政赤字壓力,英國政府住房政策的指導思想發(fā)生根本改變,總體趨勢是加強了公共住房的市場化,減少地方政府持有公房的份額。當前英國政府希望通過提高住房總供給量,使高價商品房和低收入住房都達到供求平衡。在一項名為“可持續(xù)社區(qū):所有人的家園”的5年計劃中(MalieneV,HoweJ,MalysN,2008),英國政府提出了英國面臨的問題和解決辦法,并確定了解決問題的時間表。英國政府的最終目標是:人人有個體面的家。政府計劃在2020年前新建300萬套住房,并且創(chuàng)建繁榮、設施齊全、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū),保證人人有體面的家,并長久生活下去,提高居民生活質量,改善生活環(huán)境。然而,住房的供求不平衡成為全國范圍內的問題。有些地區(qū)高需求、低供給導致購房難,而另一些地區(qū)則經歷著市場衰退、企業(yè)破產。(二)從“供方”轉向“需方”在二戰(zhàn)后大規(guī)模的住房建設高潮之后,目前英國住房總量總體充足。為此在20世紀90年代后,英國住房保障的整體思路是,從對開發(fā)商的補貼轉向針對特定群體的個人消費者補貼,即從“供方”轉向“需方”。這也是國際上住房政策的整體潮流。英國政府通過一系列政策(即前文所述“購房款資助”等項目)幫助首次購房者、公房租戶、關鍵工作者、私人租戶購得自有房產,并為那些有可能因為未付抵押貸款而被收回房屋的購房者提供實際幫助。但這一政策是基于英國數十年來居民收入的穩(wěn)定增長、運作良好的住房金融體系、健全的稅收補貼政策框架、城郊發(fā)展等因素。(三)確保和諧社會英國政府制定住房標準,以此來保證地方政府和私人建設的社會公房都必須是“體面住房”。一個體面住房至少要在8個方面符合政府的標準要求:積極友善、安全和諧的鄰里關系;有效、可信、可靠的社區(qū)管理;對氣候影響最小,生物多樣性保持盡可能完好的生態(tài)環(huán)境;設計精美、質量上乘的建筑;交通、購物、通訊等配套鏈接完好的服務;能夠為居民提供基本工作條件的可持續(xù)發(fā)展的地區(qū)經濟;包括教育、資訊在內的公共和私人服務體系;尊重個體權益的人文環(huán)境(ComptrollerandAuditorGeneral,2009)。還有其他諸如房產信息集中公布、房地產市場復興等措施從各個方面保障居民住房。六、中國的啟蒙在住房問題上,英國的情況與中國國情有某些