關(guān)于防護(hù)林體系建設(shè)的幾點(diǎn)思考

關(guān)于防護(hù)林體系建設(shè)的幾點(diǎn)思考

目前，中國(guó)尚未建立全面的森林生態(tài)體系，森林植被總量不足，分布不均。生態(tài)狀況局部改善和一般惡化的趨勢(shì)尚未根本改變，土壤生物生態(tài)安全問(wèn)題必須盡快解決。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)木材和其他木材產(chǎn)品的需求不斷增加，資源嚴(yán)重短缺。林業(yè)在資源總量嚴(yán)重不足的情況下,肩負(fù)著改善生態(tài)和滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)木材等林產(chǎn)品需求的雙重使命,決定了中國(guó)林業(yè)必須跨越邊治理邊破壞的傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展階段,直接進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展新階段,完成傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代可持續(xù)林業(yè)的轉(zhuǎn)型,這就要求中國(guó)林業(yè)建設(shè)在今后數(shù)十年內(nèi)必須采取“數(shù)量與質(zhì)量并舉”的雙重戰(zhàn)略方針。防護(hù)林體系建設(shè)作為六大林業(yè)重點(diǎn)工程之一,是國(guó)土安全的重要保障,也必須遵循這一戰(zhàn)略方針。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略必須有足夠的資金和制度保障,而資金不足,管理機(jī)制不活是當(dāng)前我國(guó)林業(yè)建設(shè),特別是防護(hù)林體系建設(shè)面臨的突出問(wèn)題。改革現(xiàn)有投融資體制,創(chuàng)新防護(hù)林建設(shè)與管理機(jī)制勢(shì)在必行。一、為構(gòu)建穩(wěn)定的投資機(jī)制，為構(gòu)建可持續(xù)健康的肉桂體系建設(shè)提供財(cái)政保障1.建立以政府為主導(dǎo)的投融資機(jī)制防護(hù)林建設(shè)提供的是生態(tài)效益,而生態(tài)效益屬于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“公共物品”范疇,具有廣泛使用性、不可分割性和非排他性,只要這種產(chǎn)品和服務(wù)存在,公眾都可以消費(fèi)。生態(tài)效益的公共產(chǎn)品性質(zhì),使得森林生態(tài)效益的產(chǎn)出可以不需要經(jīng)過(guò)森林所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,也不需要經(jīng)過(guò)生產(chǎn)者同意就為整個(gè)社會(huì)廣泛享用。這種消費(fèi)的非唯一性,使得防護(hù)林建設(shè)成本彌補(bǔ)缺乏特定的對(duì)象,無(wú)法保證預(yù)付資金的回流。此外,防護(hù)林建設(shè)在投資上具有很大的外部性。經(jīng)濟(jì)正面的外部性是指投資者的投資行為使他人收益卻不會(huì)因此得到補(bǔ)償。因此,這種正面的外部性使得追求利潤(rùn)最大化的私人資本缺少投資熱情?；谏鲜龇雷o(hù)林建設(shè)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的特殊性,防護(hù)林建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展內(nèi)在要求建立一個(gè)有效克服“市場(chǎng)失靈”的投融資機(jī)制,即建立穩(wěn)定的以政府投資為主的投入機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)防護(hù)林建設(shè)資金嚴(yán)重不足,并沒(méi)有體現(xiàn)出政府財(cái)政的主導(dǎo)地位,盡管1998年國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái),財(cái)政對(duì)林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的投入呈現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng),國(guó)家投入比重迅速增大,但防護(hù)林體系建設(shè)工程的資金投入與實(shí)際建設(shè)任務(wù)相比缺口仍然很大,且不是全口徑投入,許多工程規(guī)劃范圍內(nèi)的地區(qū)因沒(méi)有納入年度計(jì)劃而無(wú)法完成建設(shè)任務(wù);同時(shí),在資金使用方向上,主要集中于造林和種苗補(bǔ)助,而投向后續(xù)管護(hù)的資金很少。這種資金使用的安排也不利于防護(hù)林生態(tài)效益的整體持續(xù)發(fā)揮。因此,應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)的投融資機(jī)制。防護(hù)林等生態(tài)公益林建設(shè)資金籌集的渠道可以包括財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道等。一是財(cái)政渠道。政府財(cái)政資金對(duì)防護(hù)林建設(shè)的支持可以包括財(cái)政預(yù)算撥款、發(fā)行國(guó)債和實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)助等方式。多年來(lái),我國(guó)的防護(hù)林體系建設(shè)工程一直是財(cái)政預(yù)算內(nèi)林業(yè)基本建設(shè)資金的投資重點(diǎn),但由于財(cái)政支付能力有限,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足防護(hù)林工程建設(shè)資金的需要。1998年以來(lái)國(guó)家通過(guò)發(fā)行國(guó)債大幅度增加了生態(tài)建設(shè)的財(cái)政投入,大大加速了防護(hù)林體系建設(shè)進(jìn)程。實(shí)踐證明,發(fā)行國(guó)債是防護(hù)林工程投入的有效機(jī)制。同時(shí),可以利用發(fā)行20——30年期的長(zhǎng)期國(guó)債,調(diào)節(jié)當(dāng)代人和后代人的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,彌補(bǔ)負(fù)擔(dān)和受益的代際不均衡。因此,即使將來(lái)國(guó)家積極的財(cái)政政策逐步淡出了,仍然要考慮繼續(xù)發(fā)行專項(xiàng)用于林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的長(zhǎng)期國(guó)債,滿足防護(hù)林等生態(tài)公益林建設(shè)的資金需求。實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)助,以國(guó)民收入再分配的形式代替防護(hù)林等生態(tài)公益林生產(chǎn)中的資金自我積累,用于防護(hù)林的管理、撫育管護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用,是彌補(bǔ)生態(tài)公益林生產(chǎn)成本不可或缺的重要途徑。目前國(guó)家在財(cái)政預(yù)算中列支的森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金數(shù)量少、實(shí)施面窄,遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際建設(shè)需要,應(yīng)視國(guó)家財(cái)力逐步增加,最終實(shí)現(xiàn)對(duì)所有生態(tài)公益林實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)助。二是市場(chǎng)渠道。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一些做法,可以從市場(chǎng)交換的角度回收一部分防護(hù)林建設(shè)資金。如碳補(bǔ)償貿(mào)易,它的主要做法是排放CO2的一方(單位或國(guó)家等),向本國(guó)或外國(guó)森林擁有者、經(jīng)營(yíng)者支付森林環(huán)境生態(tài)效益生產(chǎn)成本的貨幣交換過(guò)程。這方面嘗試雖然尚處于起步階段,但卻為森林生態(tài)效益資金的市場(chǎng)補(bǔ)償提供了可以借鑒的途徑。由于全球森林生態(tài)系統(tǒng)是開(kāi)放式的、沒(méi)有國(guó)界的,在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天,我國(guó)應(yīng)積極考慮參與全球森林生態(tài)效益交易市場(chǎng),拓展森林外部效益內(nèi)部化的市場(chǎng)渠道。三是社會(huì)渠道。通過(guò)發(fā)行生態(tài)建設(shè)彩票、認(rèn)養(yǎng)綠地、社會(huì)捐助等多種形式,拓寬社會(huì)集資渠道,用于防護(hù)林等生態(tài)公益林建設(shè)。2.防護(hù)林建設(shè)政府組織模式盡管防護(hù)林建設(shè)是一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè),提供的是一種公共物品,但是政府提供公共物品絕不等于政府生產(chǎn)全部公共物品,更不等于完全取代公共物品的“市場(chǎng)”。單純由政府生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)公共物品,由于多種原因必然導(dǎo)致效率低下。因此防護(hù)林建設(shè)由政府投入為主,但并不一定要政府來(lái)經(jīng)營(yíng),其實(shí)施完全可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作。過(guò)去我國(guó)的防護(hù)林建設(shè)一直采取政府組織的模式,由林業(yè)部門實(shí)施,盡管有群眾參與,但僅僅是投工投勞,政府是防護(hù)林建設(shè)的主體。實(shí)踐證明,這種組織形式效率和質(zhì)量都是不高的。近年來(lái),各地在實(shí)踐中不斷探索工程建設(shè)的招投標(biāo)制、監(jiān)理制、法人責(zé)任制等取得了明顯效果,政府的角色在變化,但由于受資金、體制及觀念的慣性限制等因素,招投標(biāo)等機(jī)制并沒(méi)有全面鋪開(kāi),還處在試點(diǎn)探索階段,大部分地區(qū)只是局部引入招投標(biāo),更多的還是林業(yè)部門直接組織千家萬(wàn)戶的農(nóng)民實(shí)施工程建設(shè)。政府仍未擺脫其建設(shè)主體的作用,而且工作任務(wù)日益繁重,運(yùn)作成本高昂。按照政府的職能應(yīng)該是“提供”,而不是自己“生產(chǎn)”公共物品的市場(chǎng)理念,當(dāng)務(wù)之急是在政府提供資金的基礎(chǔ)上,通過(guò)工程招標(biāo)、拍賣經(jīng)營(yíng)權(quán)等形式,將防護(hù)林建設(shè)交由民辦公司具體組織實(shí)施,即由這些公司去組織成千上萬(wàn)的私人個(gè)體。當(dāng)然國(guó)有公司也可以參加,但必須建立在平等的基礎(chǔ)上,形成防護(hù)林建設(shè)政府提供資金、公司企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作模式。政府除了提供資金外,還必須制定完備的防護(hù)林建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程定額標(biāo)準(zhǔn),建立一套完善的招投標(biāo)體制和監(jiān)督機(jī)制。3.關(guān)于陰山山地建設(shè)模式區(qū)域優(yōu)勢(shì)或比較優(yōu)勢(shì),是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要原理。分析區(qū)域資源環(huán)境(如光熱水土條件)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化程度、通訊交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及社會(huì)傳統(tǒng)等因素,不難看出,許多自然、經(jīng)濟(jì)條件較好的平原地區(qū),防護(hù)林體系建設(shè)(即平原綠化工程)按照商品林的建設(shè)模式是可以發(fā)展起來(lái)的。目前我國(guó)山東、蘇北、湖北等許多地方,已經(jīng)出現(xiàn)了勢(shì)不可擋的商品林業(yè)大潮,在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中,農(nóng)民在條件不太好的耕地上種起了速生豐產(chǎn)林。如:截止2001年,山東省平原地區(qū)有林地面積達(dá)119萬(wàn)公頃,林木蓄積量已達(dá)4517萬(wàn)立方米,占全省總蓄積量的70%。年產(chǎn)木材200多萬(wàn)立方米,木材加工企業(yè)3萬(wàn)多家,年加工能力1100多萬(wàn)立方米,形成了集培育、加工、銷售于一體的林業(yè)產(chǎn)業(yè)新格局。這些地區(qū)平原林業(yè)迅猛發(fā)展的原因:一是這些地區(qū)有發(fā)展商品林得天獨(dú)厚的自然、經(jīng)濟(jì)條件;二是近年來(lái),糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過(guò)剩、價(jià)格持續(xù)低迷,糧食生產(chǎn)的比較效益下降,而平原地區(qū)木材生產(chǎn)周期短、生產(chǎn)成本相對(duì)低,比較效益高;三是地方政府遵循物質(zhì)利益原則,制定了一系列促進(jìn)非公有制林業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。如江蘇、山東兩省均以省政府文件出臺(tái)了關(guān)于加快林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)等。顯然,正是市場(chǎng)機(jī)制決定了資源配置。在這種建設(shè)模式下,政府要發(fā)揮的作用不再是承擔(dān)投資主體的角色,而是如何調(diào)整結(jié)構(gòu)與布局,引導(dǎo)和規(guī)范民營(yíng)林業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展,制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)游戲規(guī)則,加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù),加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等。需要指出的是,我國(guó)平原地區(qū)涉及全國(guó)26個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)、900多個(gè)縣,地域跨度大,自然、經(jīng)濟(jì)條件各不相同。平原綠化要從實(shí)際出發(fā),因地制宜,合理確定建設(shè)目標(biāo)和模式。在生態(tài)脆弱,自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū),一定要把改善生態(tài)放在首位,以防災(zāi)減災(zāi)為目標(biāo),確保國(guó)土生態(tài)安全。只有在自然條件相對(duì)較好的地區(qū),才能按照商品林建設(shè)模式,大力發(fā)展非公有制林業(yè)。二、引入績(jī)效評(píng)估理論，降低管理成本，提高綠化質(zhì)量1.資金目前的制度和管理中,對(duì)造林成本和效益的提高是最影響造林質(zhì)量的因素很多,既有外部因素如資金、政策、氣候、立地條件、自然災(zāi)害等,也有內(nèi)部因素如技術(shù)、管理等。影響造林質(zhì)量的根本原因是管理體制和技術(shù)水平,而技術(shù)水平的提高又是建立在管理制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的,因此管理制度創(chuàng)新是提高營(yíng)造林質(zhì)量的根本所在。國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策及六大林業(yè)重點(diǎn)工程以來(lái),防護(hù)林體系建設(shè)等林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)資金大幅度增加,國(guó)家林業(yè)局高瞻遠(yuǎn)矚,及時(shí)提出了“嚴(yán)管林、慎用錢、質(zhì)為先”的九字方針,并不斷加強(qiáng)了對(duì)工程的組織實(shí)施和監(jiān)督管理,各級(jí)政府也加大了監(jiān)督管理力度,造林質(zhì)量顯著提高,但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍,而且監(jiān)管成本大幅度增加,并有稍一放松造林質(zhì)量就會(huì)滑坡的危險(xiǎn),事實(shí)與愿望還有較大差距。原因何在?因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的資金撥付模式,在造林資金使用上,沒(méi)有運(yùn)用市場(chǎng)手段,優(yōu)勝劣汰,造成資金使用效益差,工程監(jiān)督管理難度大、成本高。按照績(jī)效評(píng)估理論,政府公共部門如果不對(duì)成功者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),就是獎(jiǎng)勵(lì)失敗。我們目前的這種資金撥付體制實(shí)際就是獎(jiǎng)勵(lì)失敗。試想這種不分優(yōu)劣、鞭打快牛的管理體制何以能提高質(zhì)量和效率?2.確定合理的績(jī)效評(píng)估體系,實(shí)行報(bào)帳制(1)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵及作用績(jī)效評(píng)估就是用科學(xué)的理論和方法,對(duì)行為主體活動(dòng)產(chǎn)生的成就和積極效果進(jìn)行科學(xué)判斷和評(píng)估?？?jī)效評(píng)估倡導(dǎo)一系列的政府管理新理念,并為之提供技術(shù)支持。其中“結(jié)果為本”的理念是其核心內(nèi)容。傳統(tǒng)的管理體制關(guān)注的是行為活動(dòng)的過(guò)程和投入,不關(guān)注行為活動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)果。這種過(guò)程控制的結(jié)果,導(dǎo)致行為主體只注重按程序辦事,把跑項(xiàng)目、要資金作為工作目標(biāo),反而忘記了真正的工作目標(biāo)和所要達(dá)到的結(jié)果。以“結(jié)果為本”就是要從關(guān)注投入轉(zhuǎn)到關(guān)注結(jié)果,從過(guò)程控制轉(zhuǎn)向結(jié)果控制。不管過(guò)程如何,只評(píng)價(jià)行為結(jié)果,既節(jié)約成本,又提高效率。績(jī)效評(píng)估為這種結(jié)果評(píng)價(jià)提供了技術(shù)方法。(2)績(jī)效評(píng)估在防護(hù)林建設(shè)質(zhì)量管理中的運(yùn)用防護(hù)林體系建設(shè)追求的目標(biāo)和結(jié)果是什么?簡(jiǎn)言之,就是以增加森林植被和提高森林質(zhì)量為核心,全面改善和優(yōu)化區(qū)域生態(tài)狀況,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。即提高質(zhì)量、增加效益。按照結(jié)果控制的理論,政府的職能就是合理設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系,并以此對(duì)防護(hù)林建設(shè)主體的建設(shè)質(zhì)量和效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,按照評(píng)估結(jié)果,兌現(xiàn)資金或獎(jiǎng)勵(lì)。林業(yè)世行貸款項(xiàng)目推行“報(bào)帳制”的成功實(shí)踐,為造林質(zhì)量的結(jié)果管理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。所謂報(bào)帳,就是報(bào)質(zhì)量達(dá)標(biāo)之帳,未達(dá)標(biāo)、不合格者不在上報(bào)之列。報(bào)帳制摒棄了傳統(tǒng)投資體制計(jì)劃與質(zhì)量相分離的弊端,而代之以以質(zhì)量定投資,績(jī)效與投資相結(jié)合,是對(duì)傳統(tǒng)項(xiàng)目管理方法的重大改革。目前,各地在實(shí)施六大林業(yè)重點(diǎn)工程中,都在積極探索推行報(bào)帳制,但在實(shí)踐中遇到了許多體制上的障礙。如報(bào)帳制要求營(yíng)造林生產(chǎn)實(shí)行契約管理,造林者向國(guó)家提供合格的人工林,國(guó)家給予資金補(bǔ)助。提供的合格造林面積越大,獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助越多,也就是先造林后撥款。但問(wèn)題是現(xiàn)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)撥款方式,是先撥款后造林,林業(yè)部門無(wú)法按質(zhì)量控制撥款,何以實(shí)現(xiàn)報(bào)帳?因此,在防護(hù)林工程建設(shè)中推行報(bào)帳制,客觀地要求必須改革現(xiàn)有的資金撥付體制,使資金撥付與質(zhì)量管理緊密結(jié)合。要真正實(shí)現(xiàn)防護(hù)林建設(shè)質(zhì)量的結(jié)果控制,除了引入報(bào)帳制以外,另一個(gè)重要方面就是不能提倡林業(yè)主管部門自身進(jìn)行造林質(zhì)量全過(guò)程管理。要區(qū)別林業(yè)主管部門和工程建設(shè)組織者在造林質(zhì)量管理中的不同角色。按照上述防護(hù)林建設(shè)政府提供資金、公司企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作模式,防護(hù)林建設(shè)是通過(guò)招投標(biāo),由造林公司組織農(nóng)民(或施工隊(duì))造林。在這一過(guò)程中,林業(yè)主管部門不需要進(jìn)行全過(guò)程質(zhì)量控制和管理,只要按照?qǐng)?bào)帳制的要求,驗(yàn)收造林公司提報(bào)的造林成果,再按合格的造林面積兌現(xiàn)資金即可。而真正要進(jìn)行全過(guò)程、各環(huán)節(jié)造林質(zhì)量控制的應(yīng)該是組織工程建設(shè)的造林公司,目的是保證其最后報(bào)帳的質(zhì)量要求,實(shí)現(xiàn)資金的回收。這種情況下,林業(yè)主管部門的主要任務(wù),一是制定各級(jí)各類建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程招投標(biāo)、工程監(jiān)理辦