論自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

論自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家主要功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)，相關(guān)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)將資源和環(huán)境效應(yīng)作為基本基礎(chǔ)，劃分為主要功能區(qū)，提出“優(yōu)化發(fā)展、重點(diǎn)發(fā)展、限制發(fā)展和禁止發(fā)展”的領(lǐng)域。加強(qiáng)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，將其納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃。基于國(guó)家主體功能區(qū)劃的自然保護(hù)區(qū)被界定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域,目的是把生態(tài)環(huán)境保護(hù)列為該區(qū)域第一要?jiǎng)?wù),嚴(yán)禁影響生態(tài)環(huán)境的自然資源開(kāi)發(fā)和污染項(xiàng)目的生產(chǎn)建設(shè)。但正是由于被劃定為“禁止”開(kāi)發(fā)區(qū)域,使得該區(qū)域的資源價(jià)值與生態(tài)價(jià)值在現(xiàn)實(shí)中不能得以正常體現(xiàn),進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者之間存在著不公平分配。這種生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲,致使生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)向更高層次的推進(jìn)面臨很大困難。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償是目前改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的重要手段。因此,必須盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施科學(xué)有效地生態(tài)補(bǔ)償。所謂生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本,運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。生態(tài)補(bǔ)償即國(guó)家或社會(huì)主體之間約定對(duì)損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開(kāi)發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)或向保護(hù)資源環(huán)境的主體提供利益補(bǔ)償性措施,并將所征收的費(fèi)用或補(bǔ)償性措施的惠益通過(guò)約定的某種形式送達(dá)因資源環(huán)境開(kāi)發(fā)利用或保護(hù)資源環(huán)境而自身利用受到損害的主體的過(guò)程,達(dá)到保護(hù)資源環(huán)境的目的。如何建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以體現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)價(jià)值,既是有效保護(hù)生態(tài)資源價(jià)值的緊迫需要,也是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展建立和諧社會(huì)的重要措施。1建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,響應(yīng)生態(tài)保護(hù)的社會(huì)責(zé)任根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)劃,自然保護(hù)區(qū)被界定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域,必需要站在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度對(duì)其科學(xué)有效地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾泽w現(xiàn)在以下方面:首先,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)生態(tài)保護(hù)的壓力日益增大,客觀上要求公共財(cái)政對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供足夠的資金支持,尤其是該區(qū)生態(tài)植被管護(hù)、水源涵養(yǎng)維護(hù)的壓力很大,生態(tài)建設(shè)能力、科技支撐、人才隊(duì)伍等與實(shí)際需求之間存在較大的差距,這些都需要財(cái)政資金作保障。其次,自然保護(hù)區(qū)要將生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的任務(wù)擺在首位,當(dāng)?shù)卣坏貌煌Ｖ归_(kāi)礦、墾伐以及禁止新建高投入、高能耗、低產(chǎn)出的工業(yè)項(xiàng)目等,這造成當(dāng)?shù)匕l(fā)展機(jī)會(huì)及財(cái)政收益的減少,生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的直接支出成本和間接機(jī)會(huì)成本都很高,需要有組織地安排轉(zhuǎn)移支付來(lái)予以正當(dāng)補(bǔ)助。第三,生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品,具有明顯的正外部性效應(yīng),自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等提供生態(tài)財(cái)富的活動(dòng),給優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域帶來(lái)較大生態(tài)環(huán)境收益,受益地區(qū)理應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。受益地區(qū)還可通過(guò)“購(gòu)買(mǎi)”其生態(tài)效益之交易途徑,對(duì)于自然保護(hù)區(qū)從事生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)所付出的代價(jià)及所受到的損失進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償,使其生態(tài)保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)劃的政策導(dǎo)向加以重新定位、構(gòu)建和完善。目前,我國(guó)現(xiàn)已建成有2500多個(gè)不同類型的自然保護(hù)區(qū),總面積150余萬(wàn)平方公里,約占我國(guó)國(guó)土面積的15%,初步建立了布局較為合理、類型較為齊全、功能較為完善的自然保護(hù)區(qū)體系。然而,這些在我國(guó)生態(tài)保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的基礎(chǔ)保障作用的自然保護(hù)區(qū),卻面臨著因資金投入不足制約其良性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境。資金短缺是自然保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)建設(shè)的最大障礙。由于缺乏穩(wěn)定有效的資金籌措機(jī)制,建設(shè)資金與管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足,使得自然保護(hù)區(qū)的后續(xù)管理和建設(shè)工作停滯不前,造成不少保護(hù)區(qū)已處于“批而不建、建而不管、管而不力”的不健康狀態(tài),已無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的良性運(yùn)作發(fā)展。自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)拮據(jù)不但制約其自身發(fā)展,而且無(wú)法拿出資金對(duì)因保護(hù)區(qū)建立而在生產(chǎn)生活上受到不利影響的居民進(jìn)行合理補(bǔ)償,無(wú)益于保護(hù)區(qū)的維護(hù)管理?！氨Ｗo(hù)越多、包袱越重”是我國(guó)區(qū)域生態(tài)保護(hù)建設(shè)中體制性矛盾的生動(dòng)寫(xiě)照,也是區(qū)際生態(tài)利益失衡的集中體現(xiàn)。為解決這種矛盾,緩解自然保護(hù)區(qū)資金短缺的現(xiàn)實(shí)難題,應(yīng)遵循“使用者付費(fèi)、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償基本原則,根據(jù)保護(hù)區(qū)的重要性、生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和土地權(quán)屬等特點(diǎn)合理構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前,最為現(xiàn)實(shí)有效的選擇在于深入研究自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建方法與實(shí)施途徑,積極探索建立多元化融資渠道,通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與政策引導(dǎo)來(lái)緩解自然保護(hù)區(qū)的資金緊缺問(wèn)題。2破壞者恢復(fù)測(cè)定生態(tài)補(bǔ)償生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻秶缍ㄓ袃煞N,一種是指生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能付費(fèi),即指生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能受益者對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者付費(fèi)的行為,這也是大多數(shù)國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻秶?另一種是在生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)功能付費(fèi)的基礎(chǔ)上,增加生態(tài)破壞恢復(fù)的內(nèi)容,即“破壞者恢復(fù)”和“受益者補(bǔ)償”,這是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策的核心。生態(tài)補(bǔ)償作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境效益和成本內(nèi)部化的環(huán)境管理機(jī)制和社會(huì)利益關(guān)系平衡機(jī)制,逐步得到世界各國(guó)的普遍關(guān)注,并積極開(kāi)展理論研究和實(shí)踐探索。2.1國(guó)外生態(tài)保護(hù)機(jī)制的發(fā)展實(shí)踐和研究現(xiàn)狀2.1.1完善的生態(tài)補(bǔ)償制度國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐就補(bǔ)償模式層面考察可以分為:(1)政府作為唯一補(bǔ)償主體模式。對(duì)由于自然和人為原因所引起的缺失補(bǔ)償主體的生態(tài)類型,政府作為唯一補(bǔ)償主體給予補(bǔ)償。(2)政府主導(dǎo)模式。政府作為增益性和損益性生態(tài)補(bǔ)償主要支付者的一種補(bǔ)償模式,主要包括政府實(shí)施直接補(bǔ)償、建立生態(tài)補(bǔ)償基金制度、征收生態(tài)補(bǔ)償稅、區(qū)域轉(zhuǎn)移支付制度、流域(區(qū)域)合作等形式。(3)市場(chǎng)化運(yùn)作模式。引入市場(chǎng)機(jī)制,通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)品創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系相對(duì)明確的生態(tài)補(bǔ)償類型實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償,包括綠色償付、配額交易、生態(tài)標(biāo)簽、排放許可證交易、國(guó)際碳匯交易等。在國(guó)際上已實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償中,政府是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者和主要支付者。如,美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)生態(tài)土地來(lái)建立土地自然保護(hù)區(qū),同時(shí)對(duì)保護(hù)地以外并能夠提供重要生態(tài)環(huán)境服務(wù)的農(nóng)業(yè)用地實(shí)施“土地休耕計(jì)劃”等。法國(guó)政府對(duì)國(guó)有林和集體林經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的利潤(rùn)免除稅費(fèi),對(duì)私有林提供各種財(cái)政優(yōu)惠政策。德國(guó)建立的比較完善的區(qū)域轉(zhuǎn)移支付制度,目的是改變地區(qū)間生態(tài)利益格局,實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)水平的均衡。征收生態(tài)補(bǔ)償稅則是歐洲比較普遍的補(bǔ)償方式,如歐盟在其成員國(guó)內(nèi)部,推行CO2稅、SO2稅、石油收益稅、能源稅等多種稅種,以求實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。日本的一系列環(huán)保法規(guī)規(guī)定在以自然保護(hù)為目的相關(guān)的法律政策出臺(tái)后,對(duì)私人造成的損失,應(yīng)由國(guó)家補(bǔ)償,并制定了完善的補(bǔ)償制度等。此外,在國(guó)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定中,有些對(duì)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體和補(bǔ)償方式、額度等作了明確詳細(xì)的規(guī)定。比如美國(guó)1978年制定的《合作林業(yè)援助法》規(guī)定:授權(quán)農(nóng)業(yè)部為非聯(lián)邦森林土地的植樹(shù)造林、森林管理、森林土壤保護(hù)等提供款項(xiàng)援助,并實(shí)施一項(xiàng)鼓勵(lì)非工業(yè)私有森林的開(kāi)發(fā)、管理和保護(hù)的刺激計(jì)劃,由農(nóng)業(yè)部與私有林所有者就管理計(jì)劃簽訂協(xié)議,私有林所有者按農(nóng)業(yè)部的建議進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)、管理和保護(hù)的,聯(lián)邦政府可以補(bǔ)償費(fèi)用總額的75%。奧地利在建立旨在保護(hù)生物多樣性的天然林保留地時(shí),根據(jù)林主自愿原則與農(nóng)業(yè)部簽訂天然林保留地協(xié)議,政府則必須按公布的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向林主補(bǔ)償。日本為了解決缺水問(wèn)題,建立了水源林基金和使用者收費(fèi)措施,規(guī)定日本政府對(duì)被劃為保安林的所有者給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,同時(shí)要求收益團(tuán)體和個(gè)人承擔(dān)一部分補(bǔ)償費(fèi)用,以補(bǔ)償河流上游的林主和增強(qiáng)森林涵養(yǎng)水源。有了市場(chǎng)機(jī)制的保障和私有產(chǎn)權(quán)的較為完善,國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中通常是在生態(tài)產(chǎn)品的需求推動(dòng)下,各利益主體從各自角度出發(fā),經(jīng)過(guò)充分的討價(jià)還價(jià),比較容易達(dá)成補(bǔ)償意見(jiàn),補(bǔ)償?shù)男Ч脖容^理想。典型案例如紐約市與上游的清潔供水交易案例。美國(guó)紐約市北部綿延200公里的Catskill流域(位于紐約州之外的特拉華州),為人口達(dá)900萬(wàn)的紐約市提供了90%的水源。20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始,微生物污染引起越來(lái)越多的關(guān)注。1993年的美國(guó)清潔水法要求水源滿足聯(lián)邦水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。為達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn),紐約市估算,要建水凈化處理設(shè)施需要投資費(fèi)用60-80億美元,加上3-5億美元的年運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用,成本非常高昂。而如果在10年內(nèi)投入10-15億美元以改善流域內(nèi)的土地利用和生產(chǎn)方式,水質(zhì)就可達(dá)到要求。紐約最后沒(méi)有建水凈化處理設(shè)施,而是實(shí)施了一個(gè)流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目。在該項(xiàng)目中,紐約市通過(guò)對(duì)用水者征費(fèi),向流域內(nèi)農(nóng)場(chǎng)主提供資金和技術(shù),幫助改變其生產(chǎn)方式和管理經(jīng)營(yíng),進(jìn)行農(nóng)場(chǎng)污染的治理。這些農(nóng)場(chǎng)主通過(guò)他們的聯(lián)合組織“流域農(nóng)業(yè)理事會(huì)”與紐約市進(jìn)行協(xié)商談判和交易。經(jīng)過(guò)5年的項(xiàng)目實(shí)施,目標(biāo)流域中93%的農(nóng)場(chǎng)主自愿加入到項(xiàng)目中,流域水質(zhì)達(dá)到了目標(biāo)要求。該流域生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目所花費(fèi)的費(fèi)用,只有使用水凈化處理設(shè)施這一替代方案費(fèi)用的1/8,并使紐約市自來(lái)水價(jià)格快速上漲趨勢(shì)得到抑制。2.1.2生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐研究生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)理論研究可以追溯到經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域關(guān)于外部性理論的探討。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為外部性問(wèn)題可以由政府解決,提出通過(guò)政府稅收手段將外部成本內(nèi)部化的“庇古稅”理論?？扑箘t認(rèn)為外部性問(wèn)題可以由市場(chǎng)解決,提出通過(guò)市場(chǎng)交易將外部成本內(nèi)部化的“科斯定理”?！氨庸哦悺崩碚摵涂扑苟ɡ硗ㄟ^(guò)政府行為和市場(chǎng)機(jī)制兩個(gè)途徑奠定了實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。20世紀(jì)70年代,從協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系考慮的補(bǔ)償發(fā)展論,提出作為對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的補(bǔ)償,應(yīng)該立法收取污染稅以解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。20世紀(jì)80年代,基于可持續(xù)發(fā)展思想的生態(tài)補(bǔ)償理論得到長(zhǎng)足發(fā)展。20世紀(jì)90年代以后,在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施層面的研究得到增強(qiáng),對(duì)補(bǔ)償主體的行為與選擇的問(wèn)題、對(duì)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)原因、市場(chǎng)化的補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償?shù)木唧w機(jī)制等做了細(xì)致地研究。進(jìn)入21世紀(jì),生態(tài)補(bǔ)償已成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境資源保護(hù)相統(tǒng)一協(xié)調(diào)的重要機(jī)制和措施。由于環(huán)境物品的公共物品屬性和外部性,國(guó)外對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢芏嗍腔谡鲗?dǎo)的項(xiàng)目。同時(shí),有學(xué)者對(duì)政府補(bǔ)償和個(gè)別案例中的使用者補(bǔ)償做一比較研究,認(rèn)為使用者補(bǔ)償在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、支付意愿、對(duì)補(bǔ)償金的監(jiān)督以及當(dāng)?shù)剡m用性方面更具效率。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳呀?jīng)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛開(kāi)展,無(wú)論是在理論基礎(chǔ)研究,還是在實(shí)踐研究方面,國(guó)外學(xué)者都作了積極的探索,這對(duì)于促進(jìn)政府在生態(tài)補(bǔ)償中的主導(dǎo)作用以及生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)化、為生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)籌資、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等起到重要作用。然而總的來(lái)說(shuō),生態(tài)補(bǔ)償仍停留在個(gè)案研究水平上,理論探討和實(shí)際應(yīng)用之間還有不小的距離,尚未形成一套廣泛適用的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,尤其是如何確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、如何實(shí)現(xiàn)受益者補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題未能解決。2.2國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展實(shí)踐和研究現(xiàn)狀2.2.1生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策的演變歷程我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段:(1)萌芽起步階段。20世紀(jì)70年代初國(guó)家成立環(huán)境保護(hù)部門(mén),注重生態(tài)環(huán)境保護(hù),著手解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。80年代初提出建立國(guó)家林業(yè)基金制度,是形成生態(tài)補(bǔ)償萌芽意識(shí)和著手實(shí)踐初探階段。(2)初步發(fā)展階段。20世紀(jì)80年代中期至90年代中后期,生態(tài)補(bǔ)償在法律政策層面得到加強(qiáng)和發(fā)展,國(guó)家先后頒布施行了多部資源環(huán)境法律,為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐提供了法律依據(jù)。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)定》,提出“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù),誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù),誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償”的環(huán)境保護(hù)方針,首次確立了生態(tài)補(bǔ)償政策。(3)快速發(fā)展階段。我國(guó)政府在20世紀(jì)90年代末退耕還林、天然林保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等一系列大型生態(tài)建設(shè)工程的啟動(dòng),以及從中央到地方一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)與補(bǔ)償措施的出臺(tái)和實(shí)施,將我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償推向了快速發(fā)展期。(4)全面推動(dòng)階段。2005年以后,國(guó)家制定了一系列具有全局性指導(dǎo)意義的生態(tài)補(bǔ)償政策措施。2006年國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出“按照誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t,建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。2007年發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出我國(guó)將在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等4個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),從而推動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)展。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償,在90年代前期通常是對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞所付出的賠償,突出表現(xiàn)為自20世紀(jì)80年代以來(lái)就開(kāi)始征收的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi);而90年代后期生態(tài)補(bǔ)償更多的是指調(diào)動(dòng)生態(tài)建設(shè)積極性、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。它包括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償基金體系,地方財(cái)政的環(huán)境政策體系,開(kāi)發(fā)者補(bǔ)償與受益者補(bǔ)償雙向調(diào)節(jié)機(jī)制,生態(tài)破壞者賠償與生態(tài)保護(hù)者受償?shù)膶?duì)稱機(jī)制,保護(hù)生態(tài)環(huán)境與消除貧困的聯(lián)系機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制等。2.2.2關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)、補(bǔ)償機(jī)制(包括為什么補(bǔ)償、補(bǔ)償原則、誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)、補(bǔ)償額度、補(bǔ)償方式等)、補(bǔ)償評(píng)價(jià)以及現(xiàn)存的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)等做了一些研究。這些研究主要集中在生態(tài)補(bǔ)償概念、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施途徑等方面。如,毛峰等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段和法規(guī)、行政措施對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量的反哺和調(diào)節(jié)機(jī)能的修復(fù)的環(huán)境管理手段。王金南等提出建立包括西部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償機(jī)制、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和要素補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)成的多層次補(bǔ)償系統(tǒng)。李文華等基于長(zhǎng)期的理論研究與實(shí)踐調(diào)查,闡明了中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c原則,分析了生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)依據(jù)與途徑方式,構(gòu)建了中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策框架。中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組認(rèn)為,生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撁鞔_了其研究主要是回答4個(gè)方面的問(wèn)題:補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償途徑。近年來(lái),相關(guān)研究主要是圍繞這些問(wèn)題開(kāi)展的,并在研究的方法和深度以及研究結(jié)果的實(shí)踐應(yīng)用方面取得了重要進(jìn)展。該課題組認(rèn)為,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是利益相關(guān)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償博弈的重要依據(jù)和組成部分。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是根據(jù)核算法或者協(xié)商法。前者多是依據(jù)生態(tài)環(huán)境治理成本,或者以生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失來(lái)核算,后者則以利益相關(guān)者就一定生態(tài)補(bǔ)償范圍協(xié)商同意而確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)內(nèi)外實(shí)施較為普遍的是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中利益受損方的補(bǔ)償。因?yàn)槠淅媸軗p的程度易于量化,同時(shí),他們是生態(tài)系統(tǒng)的消費(fèi)者和管理者,需要得到直接補(bǔ)償以維持基本生存。李曉光等認(rèn)為,構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的有效手段,但生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其確定方法一直是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值理論、市場(chǎng)理論和半市場(chǎng)理論這3種理論為依據(jù),系統(tǒng)總結(jié)了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的主要方法,并對(duì)不同方法的原理、適用的范圍、特點(diǎn)及其應(yīng)用的典型案例展開(kāi)述評(píng)。馮艷芬等在闡述生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分類的基礎(chǔ)上,總結(jié)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在流域開(kāi)發(fā)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、森林生態(tài)效益保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、退耕(牧)還林(草)等領(lǐng)域的補(bǔ)償依據(jù),對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法與結(jié)果進(jìn)行了歸類,探討現(xiàn)階段補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的主要原因是:生態(tài)補(bǔ)償模式單一、補(bǔ)償資金不足,對(duì)補(bǔ)償依據(jù)認(rèn)識(shí)不全面、計(jì)算不完整,忽視補(bǔ)償?shù)目臻g差異,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算方法有待突破等,認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)研究是目前亟待解決的核心問(wèn)題之一,未來(lái)的工作重點(diǎn)及趨勢(shì)主要表現(xiàn)在:生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)研究、生態(tài)補(bǔ)償核算方法的完善以及生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)空研究等方面。甄霖等認(rèn)為,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究的宗旨是通過(guò)一定階段的補(bǔ)償,扶助建立有持續(xù)收入和發(fā)展的制度體系。對(duì)構(gòu)建這樣一種機(jī)制的研究,需要在當(dāng)前利益相關(guān)者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上,分析發(fā)展機(jī)會(huì)和形成產(chǎn)業(yè)的可能性和資金需求,用一定比例的補(bǔ)償資金投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展,構(gòu)建長(zhǎng)期發(fā)展和持續(xù)產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)鏈?？傮w來(lái)說(shuō),我國(guó)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制研究雖然在理論研究上取得了一些成績(jī),但尚處于起步階段,關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚擉w系和政策框架沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),遠(yuǎn)未形成完整的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論體系,生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制與立法尚未建立,許多科學(xué)問(wèn)題仍存在模糊和不確定性,理論研究和法律政策的制定和完善工作都滯后于實(shí)踐發(fā)展需要。因此,今后應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償深層次問(wèn)題的研究,進(jìn)一步對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延的界定、補(bǔ)償主體的定位、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算依據(jù)和測(cè)算方法的確定、補(bǔ)償方式的選擇、政府補(bǔ)償與市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和公共財(cái)政機(jī)制的關(guān)系、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律框架構(gòu)建等問(wèn)題做深入系統(tǒng)地研究,為建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和法律保障。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償研究與探索工作應(yīng)從以下幾方面得到加強(qiáng):(1)盡快將生態(tài)補(bǔ)償、補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體、生態(tài)補(bǔ)償各利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等概念清晰界定,使生態(tài)補(bǔ)償目的更明確,更具有可操作性。(2)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和對(duì)象是明晰補(bǔ)償流向的基本前提,因此必須對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主體、對(duì)象的辨識(shí)與分類、利益博弈關(guān)系等加以研究。(3)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理確定,是保證補(bǔ)償公平到位的根本和核心,而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算依據(jù)和測(cè)算方法的確定是生態(tài)補(bǔ)償從理論研究走向?qū)嵺`操作的關(guān)鍵點(diǎn),所以需要高度關(guān)注和深入研究。(4)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩脚c方式是決定生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制的核心內(nèi)容,加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施途徑和方式的研究至關(guān)重要。(5)積極探索構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律體系,規(guī)范和引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐,同時(shí)針對(duì)不同地區(qū)的不同補(bǔ)償類型,結(jié)合其特點(diǎn)制定具有針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償政策,實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償法律剛性約束與政策柔性指導(dǎo)相結(jié)合,為生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展創(chuàng)造良好法律政策環(huán)境。3自然資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立3.1建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜而長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程,涉及生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、資金籌措和使用等各個(gè)方面。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該是多層次的,通過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)的縱向公益補(bǔ)償,區(qū)域之間、上下游之間橫向利益補(bǔ)償和對(duì)資源要素管理進(jìn)行部門(mén)補(bǔ)償?shù)?種方式,逐步實(shí)現(xiàn)全方位、全覆蓋、全過(guò)程的生態(tài)補(bǔ)償。為科學(xué)合理地構(gòu)建一個(gè)全面系統(tǒng)完善有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,必需對(duì)其在實(shí)施過(guò)程中將會(huì)涉及到的補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償尺度、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償途徑、法律保障等方法路徑問(wèn)題加以研究確定。第一,確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和對(duì)象是明晰補(bǔ)償流向、保障補(bǔ)償公平到位的基本前提。必須對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主體、對(duì)象的辨識(shí)與分類、利益博弈關(guān)系等進(jìn)行研究,對(duì)生態(tài)補(bǔ)償各利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等清晰界定,使生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)明確,更具有可操作性。生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)根據(jù)利益相關(guān)者在特定生態(tài)保護(hù)或破壞事件中的責(zé)任和地位確定,包括國(guó)家、區(qū)際間政府、社會(huì)、企業(yè)和地區(qū)自身。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象,從區(qū)域看主要是進(jìn)行生態(tài)建設(shè)、符合規(guī)劃條件的生態(tài)功能區(qū);從接受補(bǔ)償群體來(lái)看,首先應(yīng)該對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出貢獻(xiàn)的人群進(jìn)行補(bǔ)償,其次生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中的受害者和生態(tài)治理過(guò)程中的利益受損者也應(yīng)得到補(bǔ)償。第二,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù),其合理確定是保證補(bǔ)償公平到位的根本。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定一直是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立中的重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題,關(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч涂尚行?應(yīng)根據(jù)國(guó)家政策和自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,通過(guò)方法核算和協(xié)商加以確定。核算法多是依據(jù)生態(tài)環(huán)境治理成本,或者以生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值來(lái)核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),核算依據(jù)和核算方法的確定是實(shí)際操作的關(guān)鍵,需要深入研究。協(xié)商法則是利益相關(guān)者就一定生態(tài)補(bǔ)償范圍協(xié)商同意而確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),相關(guān)者利益博弈是關(guān)鍵。第三,實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)明確界定其補(bǔ)償尺度,包括空間尺度和時(shí)間尺度。一是鑒于生態(tài)區(qū)位的差異性,根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的范圍和發(fā)揮的生態(tài)效應(yīng),以及生態(tài)系統(tǒng)受損狀況和亟待改善的緊迫程度,因地制宜的確定補(bǔ)償?shù)目臻g尺度;二是鑒于生態(tài)補(bǔ)償具有綜合性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn),根據(jù)生態(tài)功能定位和生態(tài)建設(shè)需求以及補(bǔ)償對(duì)生態(tài)建設(shè)持續(xù)發(fā)展的影響,科學(xué)合理地界定補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間尺度。第四,生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞胶屯緩绞菍?shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容,是解決怎么補(bǔ)的關(guān)鍵所在。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞酵緩胶芏?。按照補(bǔ)償方式可以分為資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償?shù)?按照補(bǔ)償條塊可以分為縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償;從空間尺度大小可以分為生態(tài)環(huán)境要素補(bǔ)償、流域補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償和國(guó)際補(bǔ)償?shù)?按照運(yùn)作機(jī)制可以分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩大類型。而政府補(bǔ)償又分為政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償?shù)?市場(chǎng)補(bǔ)償又包括一對(duì)一交易、市場(chǎng)貿(mào)易、生態(tài)標(biāo)記等。第五,建立生態(tài)補(bǔ)償法律體系是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制穩(wěn)定實(shí)施與持續(xù)運(yùn)行的保障。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔助,法律保障為前提。無(wú)論是政府補(bǔ)償方式還是市場(chǎng)補(bǔ)償手段,都需要通過(guò)立法和制定政策等制度安排,確立其補(bǔ)償方針原則、實(shí)施模式及運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)積極探索構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律體系,保障、規(guī)范和引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。同時(shí)針對(duì)不同自然保護(hù)區(qū)的區(qū)位和功能差異,制定具有針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償政策,實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償法律剛性約束與政策柔性指導(dǎo)相結(jié)合,為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境。3.2確定環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和方法3.2.1生態(tài)恢復(fù)機(jī)制的核算內(nèi)容自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定一般依據(jù)以下幾方面的價(jià)值核算,(1)核算生態(tài)保護(hù)者的直接投入。對(duì)保護(hù)區(qū)實(shí)施生態(tài)建設(shè)和環(huán)境管理所需要的人力、物力和財(cái)力等直接投入進(jìn)行核算。(2)核算生態(tài)保護(hù)者的直接損失。對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)及其周邊居民因生態(tài)保護(hù)所造成的直接損失進(jìn)行核算,如退耕還林、停止開(kāi)礦、關(guān)停污染企業(yè)等造成的直接損失等。(3)核算生態(tài)破壞的恢復(fù)成本。資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)會(huì)造成一定范圍內(nèi)的植被破壞、水土流失、水資源破壞、生物多樣性減少等,需要進(jìn)行環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù),對(duì)恢復(fù)成本進(jìn)行核算。(4)核算生態(tài)保護(hù)者的機(jī)會(huì)成本。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中所指的機(jī)會(huì)成本是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊居民為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境所犧牲的部分發(fā)展權(quán),包括放棄的經(jīng)濟(jì)收入、發(fā)展機(jī)會(huì)等,這部分因喪失發(fā)展機(jī)會(huì)所造成的間接損失應(yīng)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算之中。(5)核算生態(tài)受益者的獲利。鑒于生態(tài)服務(wù)功能所具有的正外部性,生態(tài)受益者應(yīng)為自身所享有的生態(tài)服務(wù)付費(fèi),使外部效益內(nèi)部化。生態(tài)受益者的獲利可通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)交易價(jià)格和交易量來(lái)核算,或通過(guò)協(xié)商博弈來(lái)確定。(6)核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有價(jià)值屬性,生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)建立在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值之上,這就要求對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值有一比較完善的評(píng)估,主要是針對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)以及環(huán)境保護(hù)或者環(huán)境友好型的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式所產(chǎn)生的水土保持、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)、景觀美化等生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值進(jìn)行綜合評(píng)估與核算。3.2.2意愿調(diào)查法由于生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的多樣性以及范圍的不確定性等原因,目前在學(xué)術(shù)界尚未形成公認(rèn)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法。比較常用的方法包括直接成本法、機(jī)會(huì)成本法、意愿調(diào)查法、市場(chǎng)法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法等諸多方法,這些方法在應(yīng)用過(guò)程中各有利弊。(1)直接成本法。對(duì)生態(tài)保護(hù)者為實(shí)施生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)所造成的直接投入、直接損失和生態(tài)破壞的恢復(fù)成本進(jìn)行逐項(xiàng)計(jì)算,以此作為確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最低下限。(2)機(jī)會(huì)成本法。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與生態(tài)建設(shè)保護(hù)者的機(jī)會(huì)成本直接相關(guān)的。具體而言,該機(jī)會(huì)成本一般可以分為土地利用成本和人力資本兩個(gè)部分,其中,與生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切的土地利用的機(jī)會(huì)成本是指最佳土地利用獲得的利潤(rùn)與環(huán)境保護(hù)費(fèi)用的差值。機(jī)會(huì)成本法被認(rèn)為是目前較為合理且常用的確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方法。(3)意愿調(diào)查法。意愿調(diào)查法是研究生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的主要方法,該方法是直接針對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行調(diào)查,詢問(wèn)被調(diào)查者對(duì)于改善或者保護(hù)環(huán)境的支付意愿。該方法把生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)方的收入、直接成本和預(yù)期等因素整合為簡(jiǎn)單的意愿,避免了大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查,而且根據(jù)意愿調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)能夠得出生態(tài)建設(shè)保護(hù)者自主維護(hù)優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的成本,也可以得到補(bǔ)償提供者所愿意支付的最大值。意愿調(diào)查法在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面已有很多應(yīng)用。(4)市場(chǎng)法。市場(chǎng)法的原理是把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能看成一種商品,圍繞著商品建立一個(gè)市場(chǎng),市場(chǎng)的買(mǎi)賣雙方分別是生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償者和受償者。在該市場(chǎng)里,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能本身的價(jià)值被涵蓋于市場(chǎng)定價(jià)中,決定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法是按市場(chǎng)規(guī)律的均衡價(jià)格。在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中,這種定價(jià)方式一般是兩個(gè)區(qū)域政府或企業(yè)與政府的協(xié)調(diào)定價(jià)。市場(chǎng)法確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要用于水資源的生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)交易和二氧化碳排放權(quán)交易等。(5)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法。該方法是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能本身的價(jià)值或修正后的價(jià)值來(lái)確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一種方法,估算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值是這種方法的最重要的步驟。該方法的核心內(nèi)容是:首先,運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)值法、機(jī)會(huì)成本法、基本成本法、人力資本法、生產(chǎn)成本法和置換成本法等方法估算出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值,然后在此基礎(chǔ)上尋找生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的對(duì)應(yīng)關(guān)系,最后利用估算出的價(jià)值和確定的對(duì)應(yīng)關(guān)系確定出生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。一般把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論上限。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法有很多,目前應(yīng)用最多的方法是市場(chǎng)法和意愿調(diào)查法,最少的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法。這是因?yàn)槭袌?chǎng)法在操作上比較簡(jiǎn)單,意愿調(diào)查法在缺乏真實(shí)市場(chǎng)數(shù)據(jù)的情況下運(yùn)用相對(duì)成熟,而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法由于其需要大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析且其結(jié)果政策認(rèn)同度較低。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算主要有直接成本法、機(jī)會(huì)成本法、市場(chǎng)價(jià)格法、影子價(jià)格法、碳稅法、重置成本法等以直接市場(chǎng)技術(shù)為主的核算方法?？傮w而言,沒(méi)有一種確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì),不同的方法在某一方面存在優(yōu)點(diǎn),同時(shí)也可能在另一些方面存在不足,應(yīng)根據(jù)具體情況和客觀條件對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法做出優(yōu)化篩選。由于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與客觀性很大程度依賴于核算方法是否科學(xué)與完善,因此,不僅要科學(xué)合理地選擇補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體核算方法,還應(yīng)提出各種核算方法的具體操作原則,并尋求多種方法結(jié)合的最佳途徑,完善對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算。在實(shí)際操作中,可根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀,參照上述計(jì)算方法,并通過(guò)協(xié)商和博弈確定當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程,需要根據(jù)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征,進(jìn)行相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。4自然資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施4.1償主體、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償方式和方式生態(tài)補(bǔ)償涉及到許多部門(mén)和地區(qū),具有不同的補(bǔ)償類型、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償方式。補(bǔ)償實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制是決定生態(tài)補(bǔ)償方式本質(zhì)特征的核心內(nèi)容,按照實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制的差異,大致可以分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩大類型。4.1.1財(cái)政轉(zhuǎn)移支付根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況,政府補(bǔ)償機(jī)制是目前開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償最重要的形式,也是目前比較容易啟動(dòng)的補(bǔ)償方式。政府補(bǔ)償機(jī)制是以國(guó)家或上級(jí)政府為實(shí)施和補(bǔ)償主體,以區(qū)域、下級(jí)政府或農(nóng)牧民為補(bǔ)償對(duì)象,以國(guó)家生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等為目標(biāo),以財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、項(xiàng)目實(shí)施、稅費(fèi)改革和人才技術(shù)投入等為手段的補(bǔ)償方式。政府補(bǔ)償方式中包括下面幾種:(1)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這是政府補(bǔ)償方式中最重要的手段。自1994年實(shí)施分稅制以來(lái),我國(guó)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政總收支、地方財(cái)政總收入的比重均在40%以上,說(shuō)明中央財(cái)政轉(zhuǎn)移規(guī)模已經(jīng)偏大。但體現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小,2005年一般性轉(zhuǎn)移支付只占轉(zhuǎn)移支付總額的10%,對(duì)處于自然保護(hù)區(qū)的國(guó)家級(jí)貧困縣、民族自治縣等財(cái)政困難地區(qū)補(bǔ)償能力有限。巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金為生態(tài)補(bǔ)償提供了很好的資金基礎(chǔ),但生態(tài)補(bǔ)償并沒(méi)有成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn),不屬于當(dāng)前中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的10個(gè)最重要的因素之列。目前,我國(guó)《政府預(yù)算收支科目》中,約有30項(xiàng)支出項(xiàng)目與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān),但沒(méi)有專門(mén)的生態(tài)補(bǔ)償科目。因此,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)重點(diǎn)依托兩個(gè)方式:一是在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響因子權(quán)重;二是整合現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。但利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償存在缺陷,主要是:體制不靈活、運(yùn)行和管理成本高、部門(mén)分割嚴(yán)重、效率低等。(2)差異性的區(qū)域政策。政策傾斜也是政府實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要手段。政府可以試行增加當(dāng)?shù)刎?cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政政策、實(shí)施稅收減免政策、優(yōu)先安排重要生態(tài)功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目投資政策、鼓勵(lì)清潔項(xiàng)目和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、實(shí)施生態(tài)優(yōu)先的政績(jī)考核政策等。差異性的區(qū)域政策具有運(yùn)作成本低、財(cái)政壓力小、與地區(qū)實(shí)際情況易于結(jié)合等特點(diǎn)。(3)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施。是政府實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞街弧Ｉ鷳B(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施除了直接促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)外,還可以引導(dǎo)社會(huì)資金投入到生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中。實(shí)施生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)友好型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目,有比較明確的生態(tài)保護(hù)政策目標(biāo)和比較充裕的資金支持,可以在較短時(shí)期內(nèi)收到很好的生態(tài)保護(hù)效果。但問(wèn)題是由于政策缺乏持續(xù)性,因項(xiàng)目實(shí)施有一定期限,若沒(méi)有后續(xù)項(xiàng)目支持,一旦實(shí)施的項(xiàng)目執(zhí)行期限結(jié)束后,生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч麑⒑茈y繼續(xù)維持。另外,實(shí)施生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目普遍存在管理成本高、資金使用效率低等問(wèn)題。(4)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度。生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)是利用稅費(fèi)形式征收因開(kāi)發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞的外部成本,使外部成本內(nèi)部化的重要手段。我國(guó)的生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)主要有生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)和資源稅三大類。正在征收的生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)包括排污費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源稅、土地?fù)p失補(bǔ)償稅、育林費(fèi)、耕地占用稅、城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅、資源稅等,這些稅費(fèi)的征收為調(diào)節(jié)生產(chǎn)、籌集生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金發(fā)揮了重要作用,為生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境治理開(kāi)拓了比較穩(wěn)定的資金來(lái)源。4.1.2引入市場(chǎng)機(jī)制在一些主客體十分明確的情況下,應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用,通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的市場(chǎng)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。市場(chǎng)交易的對(duì)象可以是生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬,也可以是生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能,或者是環(huán)境污染治理的績(jī)效或配額。通過(guò)市場(chǎng)交易或支付,兌現(xiàn)生態(tài)(環(huán)境)服務(wù)功能的價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,要積極引入市場(chǎng)機(jī)制,面向社會(huì)創(chuàng)立多渠道且有效的資金籌措機(jī)制,憑借經(jīng)濟(jì)手段緩解保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的局面。典型的市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制包括下面幾個(gè)方面:(1)一對(duì)一交易(協(xié)商貿(mào)易)。指生態(tài)環(huán)境服務(wù)的受益方與支付方之間的直接交易,適用于生態(tài)環(huán)境服務(wù)的受益方較少并很明確,生態(tài)環(huán)境服務(wù)的提供者被組織起來(lái)或者數(shù)量不多的情況。例如,在特定流域的上、下游之間,生活飲用水源地和使用地之間,可通過(guò)協(xié)談,建立“一對(duì)一”的市場(chǎng)交易機(jī)制。(2)市場(chǎng)貿(mào)易(開(kāi)放式貿(mào)易)。適用于生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)中買(mǎi)房和賣方數(shù)量較多,同時(shí)生態(tài)系統(tǒng)提供的可供交易的生態(tài)環(huán)境服務(wù)能夠被標(biāo)準(zhǔn)化為可計(jì)量的、可分割的商品形式的情況,如碳匯項(xiàng)目等。(3)生態(tài)標(biāo)記。對(duì)以生態(tài)環(huán)境友好方式生產(chǎn)出來(lái)的商品進(jìn)行生態(tài)認(rèn)證并標(biāo)記,市場(chǎng)的消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)普通市場(chǎng)商品時(shí),如果愿意以更高的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)經(jīng)過(guò)認(rèn)證并帶有生態(tài)標(biāo)記的產(chǎn)品,那么消費(fèi)者實(shí)際上支付了商品生產(chǎn)者伴隨商品生產(chǎn)而提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)。4.2基于多個(gè)層面的改進(jìn)與完善我國(guó)對(duì)并進(jìn)行多維度的完善,并通過(guò)多個(gè)層次的發(fā)展以完善為運(yùn)作支撐,以形成有效運(yùn)作的支持系統(tǒng),并以保證運(yùn)作的科學(xué)性自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)與實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要在多個(gè)層面進(jìn)行改進(jìn)與完善,以形成有效運(yùn)作的支持系統(tǒng)。應(yīng)積極探索構(gòu)建多元化融資渠道,主要涉及政府與市場(chǎng)兩種基本途徑,合理安排相應(yīng)的政策引導(dǎo)與制度創(chuàng)新。4.2.1建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付和保障機(jī)制由于環(huán)境資源的外部性、生態(tài)建設(shè)的特殊性和市場(chǎng)自身的缺陷,生態(tài)補(bǔ)償模式應(yīng)以政府主導(dǎo)型為主。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,政府是公共產(chǎn)品或服務(wù)的主要提供者。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有明顯的公共產(chǎn)品屬性,應(yīng)由政府供給。在建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí),強(qiáng)調(diào)生態(tài)公益建設(shè)服務(wù)就是重在強(qiáng)調(diào)政府的主體責(zé)任。就目前我國(guó)生態(tài)保護(hù)和市場(chǎng)發(fā)育的實(shí)際情況而言,政府在建立生態(tài)補(bǔ)償中的作用是主要的,政府不僅要制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?、法?guī),引導(dǎo)市場(chǎng)的形成和發(fā)育,同時(shí)還需支付大尺度的生態(tài)補(bǔ)償。政府作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ц墩?一般采用對(duì)相關(guān)者直接補(bǔ)償、征收生態(tài)補(bǔ)償稅、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等三種補(bǔ)償方式。其中對(duì)相關(guān)者直接補(bǔ)償是普遍采用的方式,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償最直接的手段,也是最容易實(shí)施的手段。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中,政府的主導(dǎo)作用,主要是從區(qū)域規(guī)劃、資金投入、財(cái)稅政策、制度激勵(lì)、利益協(xié)調(diào)等不同方面發(fā)揮積極的效能。首先,加快自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄕ{(diào)整。這是保障自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效實(shí)施的根本和關(guān)鍵。無(wú)論是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的生態(tài)補(bǔ)償政策,都需要立法確定其方針原則、實(shí)施模式及機(jī)制。應(yīng)抓緊研究制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》,明確實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償辦法,確定相關(guān)利益主體之間的權(quán)利義務(wù)和保障措施。并以此為依據(jù),盡快研究制定《