禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的合理確定

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的合理確定

2006年，《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第11個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）中提出的土地空間規(guī)劃劃分分為三個(gè)部分：土地利用和發(fā)展管理?！毒V要》中明文:“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力,按照發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求,逐步形成主體功能定位清晰,東中西良性互動(dòng),公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。這實(shí)際上給出了主體功能區(qū)劃的三大目標(biāo):一要利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)上的區(qū)位比較優(yōu)勢(shì),二要利于基本公共服務(wù)均等化,三要全面、合理地考慮資源、環(huán)境約束?！毒V要》中還明確應(yīng)該對(duì)四類主體功能區(qū)采用四套財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口管理和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度等政策和措施,以引導(dǎo)和調(diào)控各類空間按照劃定的主體功能有序開(kāi)發(fā)。鑒于我國(guó)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展“習(xí)慣”,這三大目標(biāo)及區(qū)別對(duì)待政策使得劃分的難點(diǎn)集中在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)上——禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)不僅會(huì)限制地方“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”,還直接與法律手段、公共財(cái)政資源的傾斜掛鉤①,對(duì)地方發(fā)展摒棄“舊習(xí)慣”和養(yǎng)成“新習(xí)慣”影響最大。本文將主要針對(duì)在目前劃定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)中所占面積最大、影響也最大的自然保護(hù)區(qū)體系與主體功能區(qū)劃的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)相銜接的問(wèn)題,探討禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,然后在這些分析的基礎(chǔ)上提出將主體功能區(qū)劃中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)有管理體系銜接的政策建議。1禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的界定《綱要》中提出的主體功能區(qū)劃這種分區(qū)進(jìn)行國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的管理手段必須建立在劃分標(biāo)準(zhǔn)合理、可行的基礎(chǔ)上。而主體功能區(qū)劃自提出之始就備受爭(zhēng)議,爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中在劃分標(biāo)準(zhǔn)及四類主體功能區(qū)的政策區(qū)分上:認(rèn)為既定政策可操作性不強(qiáng),資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ仍诓僮鲗用骟w現(xiàn)的技術(shù)障礙太多,很難做到既要合理又要可行。例如,在已經(jīng)出臺(tái)的《省級(jí)主體功能區(qū)域劃分技術(shù)規(guī)程(草案)》中說(shuō)明,資源環(huán)境承載能力通過(guò)土地、水等重要資源豐度,環(huán)境容量,生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)功能的重要程度等指標(biāo)來(lái)反映。這不僅失之片面——物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的要求沒(méi)有得到反映,也難以操作——環(huán)境容量和生態(tài)功能的重要程度都難以準(zhǔn)確測(cè)量且是動(dòng)態(tài)變化的。目前,區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)界和中央政府有關(guān)職能部門普遍認(rèn)為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)最明確,且從禁止開(kāi)發(fā)區(qū)為起點(diǎn)進(jìn)行劃分有利于保證整個(gè)劃分的合理性。建立在這種認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的《綱要》中已明文“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù),控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾,嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)”,且直接銜接現(xiàn)有文化與自然遺產(chǎn)管理體系,將既有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等保護(hù)區(qū)域②作為確定禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的依據(jù)③。為了增強(qiáng)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)劃分的操作性,有關(guān)單位在提出具體政策時(shí),又限定了“禁止開(kāi)發(fā)”的內(nèi)涵——禁止以集聚人口和經(jīng)濟(jì)為目的推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的活動(dòng)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域按照有限的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的開(kāi)展程度分為經(jīng)營(yíng)性禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域(如風(fēng)景名勝區(qū))和非經(jīng)營(yíng)性禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域(如自然保護(hù)區(qū))④。但這些規(guī)定和認(rèn)識(shí)是否合理、可行呢?對(duì)此,我們認(rèn)為,這個(gè)邊界似乎比較清晰的禁止開(kāi)發(fā)區(qū),若按《綱要》中的劃分辦法,卻是最有可能出問(wèn)題的。在這個(gè)規(guī)定中,“依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域”是一個(gè)定義模糊的概念,不僅所依的廣域“法”——自然保護(hù)區(qū)域法⑤——還在制訂過(guò)程中,相關(guān)單項(xiàng)法不健全⑥,存在“自然保護(hù)區(qū)域”不能涵蓋文化遺產(chǎn)等文字漏洞⑦、沒(méi)有覆蓋全性質(zhì)相同的保護(hù)區(qū)域體系等事實(shí)漏洞⑧以及交叉分類⑨等問(wèn)題,即便連目前已經(jīng)建立管理體系的9類文化和自然遺產(chǎn)——自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、濕地公園、城市濕地公園、旅游景區(qū)、文物保護(hù)單位——也并非功能單一、界限明確、管理規(guī)范的保護(hù)區(qū)域。相當(dāng)數(shù)量的這類保護(hù)區(qū)域本來(lái)就分區(qū)管理、被賦予了保護(hù)以外的多種功能,而且邊界交叉、地權(quán)不清,普遍存在原住民⑩的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng);相關(guān)法律也在土地權(quán)屬等方面不支持“禁止開(kāi)發(fā)”、國(guó)家也無(wú)財(cái)力承擔(dān)對(duì)如此大面積的區(qū)域“禁止開(kāi)發(fā)”的責(zé)任——即便是限定內(nèi)涵后的“禁止開(kāi)發(fā)”。因此,如果直接將“依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域”作為劃分禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn),既無(wú)必要、也無(wú)可能。事實(shí)上,有的地區(qū)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要將自然保護(hù)區(qū)中的部分區(qū)域列為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)反映了這種確定標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題(11)。2“絕對(duì)禁止”的內(nèi)涵盡管禁止開(kāi)發(fā)區(qū)劃分的相關(guān)政策中特別強(qiáng)調(diào)了不要望文生義地理解——“禁止開(kāi)發(fā)”是禁止以集聚人口和經(jīng)濟(jì)為目的的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)活動(dòng),但原住民業(yè)已存在且強(qiáng)度普遍日益加大的生產(chǎn)活動(dòng)和伴隨類城鎮(zhèn)化人口聚集的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)多數(shù)仍在禁止之列(12),所謂“經(jīng)營(yíng)性禁止”和“非經(jīng)營(yíng)性禁止”也不過(guò)體現(xiàn)在是否能發(fā)展狹義的有限度的旅游產(chǎn)業(yè)上。這意味著,對(duì)大多數(shù)的相關(guān)人群、對(duì)大多數(shù)的當(dāng)?shù)厣a(chǎn)活動(dòng),“禁止開(kāi)發(fā)”仍然可以按字面理解。而目前在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)劃定中直接以幾類現(xiàn)有保護(hù)區(qū)域管理體系為確定標(biāo)準(zhǔn),從合理性和可行性角度分析,這其中的不當(dāng)可一言以蔽之:目前中國(guó)的文化與自然遺產(chǎn)管理體系的成員大多數(shù)既無(wú)必要也無(wú)可能都作為禁止開(kāi)發(fā)區(qū),即便管理最為規(guī)范、保護(hù)要求相對(duì)嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)亦然。2.1保護(hù)區(qū)域的劃分暫不論前述《綱要》中列舉的文化與自然遺產(chǎn)管理體系的若干漏洞,直接將4類文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域作為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)與現(xiàn)實(shí)情況不符:與國(guó)際劃分標(biāo)準(zhǔn)不同(參見(jiàn)表1)(13),我國(guó)的保護(hù)區(qū)域主要是按照資源類型而非管理強(qiáng)度分類的,且其內(nèi)部還實(shí)行分區(qū)管理。不同類型的保護(hù)區(qū)域有著不同的保護(hù)對(duì)象和管理目標(biāo),其中的資源可利用程度和手段不同,發(fā)揮的功能不同,在現(xiàn)實(shí)中需要的保護(hù)強(qiáng)度不同。因此,哪怕同樣是國(guó)家級(jí),這4類保護(hù)區(qū)域的管理規(guī)定也存在顯著區(qū)別,不能等同視之?！毒V要》中提到的4類區(qū)域,只有自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)在設(shè)置和管理要求上最接近禁止開(kāi)發(fā)區(qū)在資源、環(huán)境方面的要求(14):自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)保護(hù)具有全球或區(qū)域、地區(qū)代表性的生態(tài)系統(tǒng),瀕危及受威脅狀態(tài)的物種的生境及各類遺傳資源,以維護(hù)生態(tài)安全并達(dá)到生物多樣性為人類不同世代公平地可持續(xù)利用的目的;而森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園則更注重為人類提供休憩、娛樂(lè)的空間,僅僅是其中的核心景區(qū)要求的管理強(qiáng)度稍高(15)。很多森林公園,恰恰就是在考慮到要滿足當(dāng)代人合理需要的基礎(chǔ)上在自然保護(hù)區(qū)外圍劃定的,其功能與自然保護(hù)區(qū)有顯著區(qū)別(16),要求的保護(hù)強(qiáng)度相對(duì)不高。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)區(qū)域分類、要求與中國(guó)保護(hù)區(qū)域的對(duì)比可參見(jiàn)表2(17)。由表2,顯然,按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格保護(hù)的保護(hù)區(qū)才是和《綱要》中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)要求接近的管理體系,但像《自然保護(hù)區(qū)條例》那樣對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)如此苛刻的管理規(guī)定使得國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中最嚴(yán)格的保護(hù)區(qū)也在保護(hù)強(qiáng)度要求上差之甚遠(yuǎn)(18)。即便是自然保護(hù)區(qū),也由于自然保護(hù)區(qū)的管理特點(diǎn)和中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀而無(wú)必要整體禁止開(kāi)發(fā)——我國(guó)的保護(hù)區(qū)不能等同于IUCN保護(hù)區(qū)域體系的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)(即Ⅰa和Ⅰb兩類)。首先,我國(guó)目前的自然保護(hù)區(qū)一般都參照UNESCO人與生物圈保護(hù)區(qū)(MAB)的模式劃為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)等不同功能區(qū),進(jìn)行分區(qū)管理(有許多規(guī)模較小的保護(hù)區(qū)只有核心區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū))(20)。核心區(qū)、緩沖區(qū)往往采用較嚴(yán)格的管理措施,而實(shí)驗(yàn)區(qū)則考慮與周邊社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展和資源利用需要,可以允許種植、養(yǎng)殖、旅游和水電、礦業(yè)等產(chǎn)業(yè)的適度發(fā)展以及非保護(hù)需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所以,自然保護(hù)區(qū)并非全部都是“禁止開(kāi)發(fā)”區(qū)域。而且,由于諸多生產(chǎn)、建設(shè)活動(dòng)均涉及原住民,對(duì)環(huán)境的影響未必大于旅游產(chǎn)業(yè),所以無(wú)法區(qū)分所謂“經(jīng)營(yíng)性禁止”和“非經(jīng)營(yíng)性禁止”;更重要的是,中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)面積雖大(約占國(guó)土面積的15.5%,國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)的面積也近國(guó)土面積的10%),但真正需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域面積卻很小,甚至小于目前劃定的自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的面積(21)。我國(guó)已建的自然保護(hù)區(qū)要嚴(yán)格按《自然保護(hù)區(qū)條例》管理則嚴(yán)格保護(hù)的比例高達(dá)70%左右(即核心區(qū)和緩沖區(qū)的面積比例),居世界第1位。而世界保護(hù)監(jiān)測(cè)中心(WCMC)曾經(jīng)對(duì)中國(guó)608個(gè)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行過(guò)調(diào)研,根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)需要嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量?jī)H占6%左右(按表1中IUCN對(duì)保護(hù)區(qū)域的分類,全球需要嚴(yán)格保護(hù)的保護(hù)區(qū)域Ⅰa和Ⅰb兩類也僅占全部保護(hù)區(qū)域數(shù)量的5.9%,具體參見(jiàn)表3)。我國(guó)將名義上需要嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)比例定得過(guò)高,既不符合社會(huì)主義初級(jí)階段、人口眾多的發(fā)展中國(guó)家的國(guó)力國(guó)情,也忽視了對(duì)自然保護(hù)區(qū)資源中可再生部分的合理利用。何況,在沒(méi)有國(guó)家足夠補(bǔ)償?shù)那闆r下忽視周邊社區(qū)的利益要求,國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)往往引起資源使用者(很多情況下還是資源使用權(quán)的所有者)的抵觸。這種不惜損害當(dāng)代利益最直接相關(guān)人群的切身利益(解決溫飽等問(wèn)題),而去空談全體人民和子孫后代的利益,也不符合可持續(xù)發(fā)展思想:設(shè)置自然保護(hù)區(qū)的終極目的,只是為了保障生態(tài)安全和使生物多樣性資源能永續(xù)利用,任何一個(gè)國(guó)家都不會(huì)只強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)屬性而罔顧其資源屬性。還必須認(rèn)識(shí)到,自然保護(hù)區(qū)的資源中相當(dāng)數(shù)量是可再生資源,一定強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)利用甚至是有益的。在許多自然保護(hù)區(qū),原住民的活動(dòng)已經(jīng)成為其生態(tài)系統(tǒng)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要因素。例如,在云南西雙版納,原住民適當(dāng)強(qiáng)度刀耕火種后的撂荒,頂級(jí)林重新開(kāi)始由荒地、草地、灌木林到喬木林的演替,在這個(gè)過(guò)程中不僅提高了生物多樣性的豐度,而且為保護(hù)區(qū)的旗艦物種——亞洲象——的食物提供了來(lái)源,因?yàn)閮H僅有頂級(jí)喬木林是無(wú)法維持象群生存的。況且,對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)要求也是動(dòng)態(tài)變化的。隨著保護(hù)對(duì)象的復(fù)雜化,自然保護(hù)區(qū)類型或經(jīng)營(yíng)管理形式也需要與之相適應(yīng)。如很多季節(jié)性保護(hù)區(qū)(主要保護(hù)候鳥(niǎo)的野生動(dòng)植物類型保護(hù)區(qū)和濕地保護(hù)區(qū)等)由于保護(hù)對(duì)象遷徙的季節(jié)性,在一年中會(huì)出現(xiàn)不同的保護(hù)需求變化。這些自然保護(hù)區(qū)大多是內(nèi)陸河流、湖泊、灘涂等濕地類型自然保護(hù)區(qū),也是人口密度最大、土地利用方式最不確定、管理最復(fù)雜的地區(qū),建立嚴(yán)格意義的自然保護(hù)區(qū)很困難,可以建立季節(jié)性自然保護(hù)區(qū),保護(hù)對(duì)象出現(xiàn)的季節(jié)按保護(hù)區(qū)有關(guān)法規(guī)進(jìn)行管理,其他季節(jié)允許開(kāi)展適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。顯然,這樣的保護(hù)區(qū)都沒(méi)有必要整體“禁止開(kāi)發(fā)”(22)。其實(shí),這種無(wú)必要已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律中。例如,作為這一領(lǐng)域基本法的《環(huán)境保護(hù)法》第十八條的規(guī)定也只是“在國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi),不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施;建設(shè)其他設(shè)施,其污染物排放不得超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)建成的設(shè)施,其污染物排放超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的,限期治理”。即是說(shuō),對(duì)自然保護(hù)區(qū)也沒(méi)有要求禁止與城鎮(zhèn)化(至少是區(qū)域范圍內(nèi)的人口集中)緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)活動(dòng),這種規(guī)定也顯然達(dá)不到“禁止開(kāi)發(fā)”的要求?？傊?鑒于我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀,將其整體列為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)不盡合理,其他保護(hù)強(qiáng)度要求相對(duì)較低的文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域更無(wú)必要都禁止開(kāi)發(fā)。2.2部分保護(hù)區(qū)的土地使用權(quán)整個(gè)文化與自然遺產(chǎn)體系難以直接與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)銜接,不僅是因?yàn)闊o(wú)必要,還因?yàn)闊o(wú)可能。而即便是自然保護(hù)區(qū),也由于我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的土地權(quán)屬、規(guī)模情況和相關(guān)法規(guī)使自然保護(hù)區(qū)不可能整體禁止開(kāi)發(fā)。土地權(quán)屬不清是造成目前自然保護(hù)區(qū)管理名實(shí)不符最主要的原因。自然保護(hù)區(qū)的諸多面積只是落在了近似一紙空文的劃界圖紙上,現(xiàn)實(shí)中在法理上無(wú)法整體“禁止開(kāi)發(fā)”。據(jù)不完全調(diào)查,我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊分布有大量社區(qū),其中居住著數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的原住民。而自然保護(hù)區(qū)的劃建大多是上個(gè)世紀(jì)80年代后,相當(dāng)于從周邊社區(qū)的村民承包地(包括草場(chǎng)、林場(chǎng))上強(qiáng)制改變土地用途進(jìn)行劃分和建立,因此相當(dāng)數(shù)量的自然保護(hù)區(qū)存在土地權(quán)屬問(wèn)題。根據(jù)對(duì)中國(guó)林業(yè)系統(tǒng)1538個(gè)(截止2003年底)自然保護(hù)區(qū)資料的分析(23),只有284個(gè)自然保護(hù)區(qū)明確表示獲得全部面積的使用權(quán),占自然保護(hù)區(qū)數(shù)量的18.5%;有212個(gè)自然保護(hù)區(qū)明確表示擁有部分土地使用權(quán),占總數(shù)的13.8%;有16個(gè)自然保護(hù)區(qū)表示完全沒(méi)有獲得土地使用權(quán);有721個(gè)自然保護(hù)區(qū)有關(guān)于國(guó)有土地和集體土地面積的數(shù)據(jù),但沒(méi)有確切的獲得使用權(quán)面積的資料,占總數(shù)的46.9%;另外還有305個(gè)自然保護(hù)區(qū)沒(méi)有關(guān)于土地所有權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)方面的統(tǒng)計(jì)(圖1)。通常情況下,沒(méi)有明確的土地權(quán)屬數(shù)據(jù)的自然保護(hù)區(qū),一般來(lái)說(shuō)就存在著土地權(quán)屬不明確的問(wèn)題。這就意味著有80%以上的保護(hù)區(qū)存在土地權(quán)屬及相關(guān)問(wèn)題的困擾。即便是林業(yè)系統(tǒng)劃定的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的情況也無(wú)改觀。林業(yè)系統(tǒng)的165個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),總面積為17.73×104km2,其中國(guó)有土地面積為13.10×104km2,占總面積的73.9%;集體土地面積為4.63×104km2,占總面積達(dá)26.1%。單從面積上看,超過(guò)1/4的自然保護(hù)區(qū)面積是集體所有。從單個(gè)自然保護(hù)區(qū)的情況進(jìn)一步分析,共有60個(gè)保護(hù)區(qū)完全是國(guó)有土地,其余的105個(gè)保護(hù)區(qū)均包含有集體土地,其中有7個(gè)保護(hù)區(qū)完全是集體土地,37個(gè)保護(hù)區(qū)的集體土地面積大于國(guó)有土地面積。而自然保護(hù)區(qū)的土地所有權(quán)影響其使用權(quán)的獲得。在所選定的保護(hù)區(qū)中,明確表示已經(jīng)獲得土地使用權(quán)的面積為12.91×104km2,占保護(hù)區(qū)總面積的72.9%,這與其國(guó)有土地面積所占73.9%的比重相仿。在165個(gè)林業(yè)系統(tǒng)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中,有86個(gè)保護(hù)區(qū)的全部面積獲得了土地使用權(quán),占總數(shù)的52.1%;有9個(gè)保護(hù)區(qū)沒(méi)有任何土地使用權(quán),占總數(shù)的5.5%;另外還有17個(gè)保護(hù)區(qū)沒(méi)有明確的土地使用權(quán)面積,占總數(shù)的10.3%。總體看來(lái),國(guó)有土地一般來(lái)說(shuō)比較容易獲得土地使用權(quán),在60個(gè)完全屬于國(guó)有土地的保護(hù)區(qū)中,有51個(gè)擁有全部的土地使用權(quán),占85.0%;其余的105個(gè)包含集體土地的自然保護(hù)區(qū)中,只有35個(gè)擁有全部的使用權(quán),占33.3%。很多保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)并沒(méi)有獲得土地使用權(quán)。除了完全沒(méi)有土地使用權(quán)的自然保護(hù)區(qū)外,另有34個(gè)自然保護(hù)區(qū)獲得的土地使用權(quán)面積小于核心區(qū)和緩沖區(qū)面積。這就意味著有大約有60個(gè)(超過(guò)1/3)的保護(hù)區(qū)沒(méi)有充分的土地使用權(quán)以確保核心區(qū)和緩沖區(qū)不受干擾。事實(shí)上,很多自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)還有農(nóng)戶居住(約124×104),這顯然達(dá)不到《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定的管理要求,自然保護(hù)區(qū)也因此經(jīng)常與周邊社區(qū)產(chǎn)生沖突。總之,在自然保護(hù)區(qū)管理體系中份量最重且管理最為規(guī)范的林業(yè)系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)也仍然存在普遍的土地權(quán)屬問(wèn)題。而且,解決自然保護(hù)區(qū)的土地權(quán)屬問(wèn)題目前來(lái)看從法理上也不支持。無(wú)論是1994年頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》,還是1995年發(fā)布施行的《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》,都沒(méi)有規(guī)定自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)土地的優(yōu)先占有權(quán)。相反,《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》中還明文規(guī)定“依法確定的土地的使用權(quán)和所有權(quán),不因自然保護(hù)區(qū)的劃定而改變”(24)。而目前許多保護(hù)區(qū)在沒(méi)有能夠按規(guī)定征用集體所有土地之前,就開(kāi)始按照《自然保護(hù)區(qū)條例》實(shí)施其管理權(quán)利。因此,由于土地權(quán)屬(包括該土地上的山林資源權(quán)屬)和保護(hù)區(qū)管理權(quán)的分割問(wèn)題,許多自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民和保護(hù)區(qū)管理者產(chǎn)生了嚴(yán)重沖突。再講國(guó)力,目前過(guò)大的自然保護(hù)區(qū)面積和過(guò)多的保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)人口也使將自然保護(hù)區(qū)整體“禁止開(kāi)發(fā)”不可能。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域,應(yīng)根據(jù)中國(guó)的國(guó)情國(guó)力來(lái)確定最適(小)保護(hù)面積,而中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)面積規(guī)模和分布格局不盡合理:目前已經(jīng)面積規(guī)模過(guò)大(25),未來(lái)還將繼續(xù)擴(kuò)大到國(guó)土面積的20%以上(26);且我國(guó)的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積已超過(guò)9.0×105km2,幾近所有保護(hù)區(qū)總面積的2/3。這樣的分級(jí)結(jié)構(gòu)已經(jīng)降低了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的重要性,各級(jí)財(cái)政無(wú)力支持這種規(guī)模和級(jí)別的保護(hù),國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)缺乏和管理不善已成常態(tài)問(wèn)題。另外,我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)居住著數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的原住民,人口密度已經(jīng)超過(guò)加拿大、澳大利亞等國(guó)家(27),且自然保護(hù)區(qū)的分布與貧困地區(qū)高度相關(guān)(28),對(duì)資源簡(jiǎn)單利用的壓力相對(duì)較大。如果在這樣的區(qū)域內(nèi)禁止相關(guān)的開(kāi)發(fā)活動(dòng),將對(duì)居民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式和脫貧形成較大的影響,很難避免違法開(kāi)發(fā)現(xiàn)象。而如果按照主體功能區(qū)劃的有關(guān)配套政策思路——將其多數(shù)移民,其成本是驚人的,效果卻可能是惱人甚至傷人的。2.3禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的劃分通過(guò)合理性和可行性分析,可以看出我國(guó)符合禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要求的保護(hù)區(qū)域其實(shí)數(shù)量不多、面積不大。按目前標(biāo)準(zhǔn)劃出的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)面積如此之大(29),在實(shí)際操作中很可能再現(xiàn)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理中“名實(shí)不符”的情況,以致管理規(guī)定常常形同虛設(shè)。目前,肇始于修訂《自然保護(hù)區(qū)條例》的《自然保護(hù)區(qū)域法》(暫定名)立法正在緊鑼密鼓進(jìn)行,但三稿之后都未能送審已經(jīng)反映了我國(guó)的各類自然保護(hù)區(qū)域在功能、形式等方面的巨大差異,六類自然保護(hù)區(qū)域一法統(tǒng)之勉為其難?，F(xiàn)在,如果以此來(lái)劃定禁止開(kāi)發(fā)區(qū),只會(huì)在實(shí)踐中引發(fā)更大的混亂。為了增強(qiáng)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的操作性,有關(guān)單位在提出具體政策時(shí),又聲稱“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域按照經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的開(kāi)展程度,可分為經(jīng)營(yíng)性禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域和非經(jīng)營(yíng)性禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。經(jīng)營(yíng)性的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指通過(guò)發(fā)展旅游等特色產(chǎn)業(yè)獲得門票及其他相關(guān)收入的區(qū)域,如國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、世界自然文化遺產(chǎn)等。非經(jīng)營(yíng)性的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指主要承擔(dān)生態(tài)功能保護(hù)、沒(méi)有或很少有經(jīng)營(yíng)性收入的區(qū)域,如自然保護(hù)區(qū)等”。這種政策細(xì)解,反而帶來(lái)了更多的混亂:先不講已經(jīng)明確了主體功能為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)為何又要有“功能不同”,“一地多牌”(30)使這種區(qū)分如何進(jìn)行;即便是只掛一塊牌子的自然保護(hù)區(qū),占據(jù)其主要面積的實(shí)驗(yàn)區(qū),本來(lái)就是為了讓周邊社區(qū)在其中進(jìn)行適度生產(chǎn)活動(dòng)以促進(jìn)保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的,而國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū),則不能有與旅游活動(dòng)相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)甚至也不許游客進(jìn)入,因此這種區(qū)分反而成為《綱要》中的不妥規(guī)定“越抹越黑”的效果。何況,所謂“經(jīng)營(yíng)性禁止開(kāi)發(fā)”允許的旅游產(chǎn)業(yè)活動(dòng)(包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))帶來(lái)的相關(guān)擾動(dòng)還可能不小于原住民的種植、養(yǎng)殖、開(kāi)礦等生產(chǎn)活動(dòng)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)。如果在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)中也要分兩類、其中一類允許特定開(kāi)發(fā),就失去了這樣劃分的意義?？傊?所有認(rèn)為各類保護(hù)區(qū)域在主體功能區(qū)劃中等同的人,不妨想一想世界上有哪個(gè)國(guó)家會(huì)把這么多類保護(hù)區(qū)域一視同仁;所有認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)就是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人,不妨想一想中國(guó)在劃定自然保護(hù)區(qū)時(shí)是否考慮了禁止開(kāi)發(fā)的可能(31);所有認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)都必須禁止開(kāi)發(fā)的人,不妨想一想自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)里數(shù)千萬(wàn)人的出路。3根據(jù)目前的情況，應(yīng)制定關(guān)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)劃分基準(zhǔn)的政策建議3.1主體功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)確定的合理性我國(guó)參與文化與自然遺產(chǎn)管理的各有關(guān)部門都制定了到2020年乃至2050年的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,準(zhǔn)備在未來(lái)繼續(xù)劃定大量新的保護(hù)區(qū)域,而全國(guó)主體功能區(qū)劃的基本格局在近期就要形成。如果不及時(shí)明晰合理可行的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)確定標(biāo)準(zhǔn),就會(huì)給4類主體功能區(qū)的空間界定和配套政策制定都帶來(lái)問(wèn)題。而且,合理調(diào)整禁止開(kāi)發(fā)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在一些地方開(kāi)始實(shí)施,其顯然與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不同的劃分方案更好地反映了主體功能區(qū)劃中的合理性與可行性。例如,內(nèi)蒙古赤峰市克什克騰旗在主體功能區(qū)劃分中就沒(méi)有照搬《綱要》,以既有保護(hù)區(qū)域?yàn)橐罁?jù),而將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和世界地質(zhì)公園中的部分區(qū)域劃為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)甚至重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)(32)。在其劃分中就是考慮到了現(xiàn)有保護(hù)區(qū)域范圍設(shè)置不盡合理且必須兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。從這個(gè)案例中不難發(fā)現(xiàn),在沒(méi)有理順目前文化與自然遺產(chǎn)管理體系的情況下,調(diào)整禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中在所難免。3.2和保護(hù)區(qū)范圍、權(quán)限和功能分區(qū)后的協(xié)調(diào)考慮目前保護(hù)區(qū)域管理體系存在的問(wèn)題并借鑒地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的劃分,只能從以下兩個(gè)方面想出路:或者調(diào)整禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn),與其他功能區(qū)的劃分一樣,建立一