信息公開的歷史變遷與現(xiàn)實(shí)選擇

信息公開的歷史變遷與現(xiàn)實(shí)選擇

通過了國務(wù)院關(guān)于披露信息的規(guī)定（以下簡稱《條例》），并由總理簽署。2008年5月1日，國務(wù)院發(fā)布了第492號(hào)命令，并于2008年5月1日實(shí)施。這是我國科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的必然要求;是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要體現(xiàn),是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容。劉鶯鶯:我先來談一下《條例》公布的背景吧。在人類發(fā)展長河中,信息的自由公開與交流一直是人們堅(jiān)持不懈的追求目標(biāo)。世界上最早確立信息公開法制的國家是瑞典。1766年,瑞典制定了《關(guān)于著述與出版自由的1766年12月2日之憲法法律》,在世界上首開“信息公開法”之先河。此后,美國、芬蘭、挪威、丹麥、法國等國也紛紛于20世紀(jì)中期開始施行信息公開。其中,美國的《情報(bào)自由法》規(guī)定相當(dāng)完備,成為各國模仿的典范。在我國,封建社會(huì)統(tǒng)治階級對政府信息采取“捂”的態(tài)度。如《漢書·刑法志》載:“子產(chǎn)相鄭而鑄刑書,晉叔向非之?！雹俚珪r(shí)代變遷,現(xiàn)在這樣的想法早已被歷史的車輪碾碎,取而代之的是一種與之大相徑庭的觀念———信息公開。作為掌握著80%的社會(huì)信息資源的政府,自然是最主要的信息發(fā)布者。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步確立,“信息引導(dǎo)”、“提供服務(wù)”已經(jīng)成為我國政府部門的重要職能。雖然,《條例》最近才頒布,但在《條例》出臺(tái)之前,全國已有14個(gè)省、直轄市、自治區(qū)和16個(gè)較大的市都推行了政務(wù)公開的試點(diǎn),對政務(wù)公開也做了一些具體的規(guī)定?！稐l例》總結(jié)了各試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),終于頒布,這是我國信息公開發(fā)展歷程中具有重要意義的里程碑。楊珩:那么《條例》公布之后將會(huì)為政府和公眾的社會(huì)生活的帶來哪些影響呢?我覺得有以下幾個(gè)方面:首先,有利于保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息,實(shí)現(xiàn)人民群眾對政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),有效發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。其次,有利于推進(jìn)和統(tǒng)一全國的政府信息公開工作。以往各地推行的各種形式的政府公開制度仍然存在著一定的局限,往往具有各自為政的特點(diǎn),相互之間缺少統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,具體做法也大不一樣,甚至在名稱上都無法統(tǒng)一。另外,由于缺少綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),對于信息時(shí)代的信息公開問題缺少全盤規(guī)劃和部署,各種改革仍然停留在漸進(jìn)性改革的思路上。而《條例》總結(jié)了政務(wù)公開實(shí)踐中的各種經(jīng)驗(yàn),對于政府信息的一些具體工作進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。再次,便于從制度上、從源頭上遏制和預(yù)防腐敗。因?yàn)檎畔⒐_條例是推進(jìn)社會(huì)主義民主,建設(shè)法制政府、陽光政府、透明政府的一個(gè)重要的舉措。陽光是最好的防腐劑,政府的權(quán)力運(yùn)行過程公開透明就會(huì)大大地降低腐敗發(fā)生的機(jī)率。最后,有利于誠信社會(huì)、和諧社會(huì)的建設(shè)。信用缺失、市場秩序混亂,交易成本過高,一直是制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。各種欺詐現(xiàn)象的存在,一個(gè)重要的原因就在于民眾無法獲得正確的政府信息,一旦真實(shí)的政府信息對民眾公開,各種欺詐現(xiàn)象也就失去了藏身之所。張茗:毫無疑問,《條例》的公布為改變政府和公眾的社會(huì)生活提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù),但是我覺得有法不依的現(xiàn)象可能會(huì)隨時(shí)出現(xiàn),因?yàn)榱⒎偸勤s不上執(zhí)法的千變?nèi)f化,許多執(zhí)法者可以規(guī)避法律,所以,《條例》的實(shí)施過程就會(huì)面臨諸多困難和障礙。首先,信息掌握在政府機(jī)關(guān)手里,如果政府機(jī)關(guān)及其工作人員由于種種原因,不愿將其掌握的應(yīng)當(dāng)公開的信息公開,那么,相應(yīng)的監(jiān)督和保障措施是必須的,雖然行政訴訟是最重要、最有效的措施,但是在現(xiàn)實(shí)生活中,完全靠法律來保障是不夠的。在《條例》的實(shí)施過程中必須要有配套的監(jiān)督體系來督促,這是信息公開的關(guān)鍵環(huán)節(jié),比如有市民能夠投訴、舉報(bào)的途徑或者發(fā)揮人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督的作用,形成監(jiān)督的整體效應(yīng),確保信息公開真正做到為民服務(wù)。其次,多年來機(jī)關(guān)工作人員的政務(wù)公開意識(shí)的淡化,積重難返,很可能會(huì)出現(xiàn)不按規(guī)定的時(shí)間公布信息的情況?！稐l例》規(guī)定,屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息,應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開。但許多部門常常會(huì)因?yàn)橐恍┛陀^原因,比如具體的經(jīng)辦人員對手頭的文件能否向社會(huì)公開舉棋不定,或者擔(dān)心給單位工作帶來負(fù)擔(dān)和麻煩等而不按要求的時(shí)間公布信息。這就會(huì)影響公民、法人或者其他社會(huì)組織及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取政府信息。最后,根據(jù)現(xiàn)代行政要求:“公開是普遍原則、保密是例外”,《條例》里也在可公布范圍之外規(guī)定了政府公開信息中涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的不能公開,這個(gè)例外在執(zhí)法者那里有可能被無限擴(kuò)大,成為信息不公開的理由,進(jìn)而阻礙公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！稐l例》于2008年5月1日起施行,在正式實(shí)施前這一年的準(zhǔn)備期里,政府應(yīng)該制定相關(guān)的配套法規(guī)和規(guī)章,將《條例》規(guī)定的內(nèi)容盡量詳細(xì)化,以及行政機(jī)關(guān)有不作為時(shí),公民具體有效的司法救濟(jì)途徑,使各行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)有具體可行的依據(jù),在保證國家信息安全和公民信息知情權(quán)方面做到“雙贏”。高大偉:談到政府信息公開,我所想到的是《條例》與現(xiàn)行公開文件利用中心之間的關(guān)系,它們都涉及了信息公開,所以我想就這兩者之間的關(guān)系發(fā)表一些看法。現(xiàn)行公開文件利用中心是檔案部門根據(jù)社會(huì)需要,主動(dòng)去收集各部門的文件資料集中保管,以便社會(huì)公眾查詢利用的一個(gè)機(jī)構(gòu)。具體而言,現(xiàn)行公開文件利用中心,是檔案局(館)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),行為的主體是檔案部門,在進(jìn)行現(xiàn)行公開文件、資料收集過程中,限于缺少有力的法律法規(guī)等方面的支撐,加之這種模糊、效率不高的職能定位,使政府各部門對這項(xiàng)工作并不重視,檔案部門的收集工作阻礙重重。這是現(xiàn)行公開文件利用中心所收集的文件數(shù)量不多,規(guī)模不大的一個(gè)重要原因,影響了其繼續(xù)開展利用服務(wù)工作。此外,現(xiàn)階段現(xiàn)行公開文件利用中心的局限性還表現(xiàn)在:現(xiàn)行公開文件利用中心的文件收集標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一,以致其所收集文件的利用率低,公眾滿意度不高。從理論上講,現(xiàn)行公開文件利用中心架起了公眾與政府之間的橋梁,密切了雙方的關(guān)系,現(xiàn)行公開文件利用中心應(yīng)當(dāng)為公眾提供及時(shí)、充分的公開信息。然而實(shí)際工作中,一方面由于與文件公開相對應(yīng)的國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私相關(guān)的各種法律法規(guī)要么已略顯過時(shí),要么尚屬立法空白,使文件公開的范圍不好把握;另一方面由于一些政府機(jī)構(gòu)“官本位”思想和“保密政府”的觀念,以致在現(xiàn)行文件公開中常有托辭,抑或是只公開法律、法規(guī)等一般性文件,而對各種決策及其依據(jù)或其他涉及公眾利益的文件諱莫如深。《條例》的出臺(tái),為現(xiàn)行公開文件利用中心注入了新的活力,勢必會(huì)對現(xiàn)行公開文件利用中心產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。首先,從職能定位上講,《條例》第四條規(guī)定“各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作制度,并指定機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開的日常工作。”這表明,政府信息公開利用中心不是檔案局(館)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),而是政府的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)。由于檔案局(館)具有其各種綜合條件,以及已經(jīng)開展現(xiàn)行公開文件利用工作的優(yōu)勢,因此,政府可以依托檔案局(館)建立政府公開信息服務(wù)中心,這樣有利于將現(xiàn)行公開文件利用工作發(fā)展壯大。其次,《條例》明確了信息公開的范圍,并提供了一系列滿足公眾需求的措施?！稐l例》的第二章詳細(xì)規(guī)定了公開的范圍,并針對不同級別的政府機(jī)構(gòu)做出了不同的要求,累計(jì)27項(xiàng)。在列項(xiàng)上,《條例》將公開的范圍列前,不公開的范圍列后,這充分體現(xiàn)了對政府信息公開的重視。同時(shí),《條例》在第三章“公開的方式和程序”中,詳細(xì)規(guī)定了公開的方式、場所以及公眾可以申請獲得政府信息的方法等,這些措施體現(xiàn)了便民的原則。《條例》的詳細(xì)規(guī)定對各級政府機(jī)構(gòu)而言,使其有了信息公開的依據(jù),也避免了在公開信息過程中可能的推諉和托辭;對公眾而言,《條例》使其各種關(guān)乎切身利益的需求得以實(shí)現(xiàn),極大的改善了現(xiàn)行公開文件利用中心所收集的文件的收集標(biāo)準(zhǔn)不明確,所收集的文件的利用率低,公眾的滿意度不高這一局面。蹇文燕:除了現(xiàn)行文件公開利用中心,政府信息公開與電子政務(wù)也有著密不可分的聯(lián)系。政府信息公開是政務(wù)公開的一個(gè)舉措,它要求應(yīng)當(dāng)公開的政府信息對公眾開放。電子政務(wù)則要求政府部門運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代通信技術(shù),打破行政機(jī)關(guān)的組織界限,構(gòu)建出一個(gè)電子化的虛擬政府。雖然內(nèi)涵不同,但兩者有著極深的淵源,互相促進(jìn),共同致力于打造一個(gè)廉潔、勤政、透明、高效的“陽光政府”。1.《條例》對我國未來的電子政務(wù)建設(shè)將產(chǎn)生重要影響。國家信息化的第一要?jiǎng)?wù)是電子政務(wù),電子政務(wù)要建立在政務(wù)公開和公共信息透明的基礎(chǔ)上。世界發(fā)達(dá)國家的電子政府實(shí)踐也啟示我們:信息公開對于電子政務(wù)的建設(shè)極其重要。信息公開的程度從根本上決定了電子政務(wù)的深度和廣度,制約著電子政務(wù)的發(fā)展空間。甚至可以這樣認(rèn)為,沒有信息公開就沒有電子政務(wù)。但是哪些信息能公開,哪些不能公開,誰來公開以及如何公開等之前都未有明確的規(guī)定?！稐l例》的出臺(tái)使得電子政務(wù)在推進(jìn)政府信息公開服務(wù)方面有了法定依據(jù),給電子政務(wù)建設(shè)創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。此外,《條例》有利于打破政府部門之間的信息壟斷,實(shí)現(xiàn)信息資源的共享與充分利用。信息共享是成熟電子政務(wù)的一個(gè)重要特征,能極大提高政府運(yùn)行效率。但在傳統(tǒng)的政府模式下,政府壟斷信息卻是普遍現(xiàn)象,政府各部門極力維護(hù)自己對信息的獨(dú)占權(quán)并享有信息所帶來的利益。《條例》的出臺(tái)有利于促進(jìn)政府信息資源開發(fā),解決部門間互聯(lián)互通、資源共享的瓶頸問題。2.電子政務(wù)的建設(shè)對推進(jìn)《條例》的實(shí)施具有重大意義。首先,電子政務(wù)建設(shè)為政府信息公開提供必要的技術(shù)手段。在政府信息公開的諸多方式中,通過政府網(wǎng)站公開,不受時(shí)空限制,低成本高效率,成為部分政府信息的首選公開方式。其次,電子政務(wù)能夠?qū)⒄畔⒐_程序化。傳統(tǒng)政府的運(yùn)行模式有很大的隨意性,而電子政務(wù)系統(tǒng)是把政府的運(yùn)行過程設(shè)定為一種信息流動(dòng)過程。通過設(shè)定門戶網(wǎng)站的信息采集推送規(guī)則,一旦有《條例》規(guī)定必須主動(dòng)公開的政府信息產(chǎn)生,便可將其直接推送到政府網(wǎng)站。因此整個(gè)流程被嚴(yán)格地程序化,從而大大弱化了傳統(tǒng)政府運(yùn)作的人為性。李偉婧:我認(rèn)為,現(xiàn)行政府文件日后要?dú)w檔,進(jìn)入機(jī)關(guān)檔案室或檔案館作為檔案保存,同為政府信息,在信息公開與檔案開放工作中有著不同的待遇:越來越多的政府信息公開了,而同樣內(nèi)容的檔案卻深藏不露,這使得檔案館開放利用工作難以適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展趨勢,更不能滿足公眾的利用需求。我認(rèn)為,我國現(xiàn)行的按文件生命周期分段式的文檔管理機(jī)制是阻礙檔案開放的重要原因。以文件形式存在的政府信息和作為檔案進(jìn)行保管的政府信息是同一事物,其內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別,沒有必要采取兩種不同的管理體制。界定政府信息的根本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是其所蘊(yùn)涵的“內(nèi)容”而不是“存儲(chǔ)場所”,存儲(chǔ)場所不過是保護(hù)承載內(nèi)容的伴生物。無論存儲(chǔ)場所是政府機(jī)關(guān)還是檔案館,只要其內(nèi)容不變,就依然是政府信息。在政府信息公開的形勢下,現(xiàn)行文件已經(jīng)向公眾開放,而內(nèi)容相同的檔案不開放,這勢必影響公眾對檔案的需求、檔案館的公眾形象及檔案的開放進(jìn)程,所以檔案開放工作迫在眉睫?！稐l例》提供了一個(gè)銜接“政府信息公開”和“檔案開放”的契機(jī),檔案部門應(yīng)借助《條例》這個(gè)“催化劑”,加快檔案信息公開法規(guī)的調(diào)整。1.“政府信息公開”和“檔案開放”原則相對應(yīng)。參照《條例》的做法,檔案開放也應(yīng)以開放為原則,不開放為例外,充分滿足公眾知情權(quán)的需要。2.“政府信息公開”和“檔案開放”范圍相對應(yīng)。對于政府信息的公開,《條例》要求只要不屬黨和國家機(jī)密等“例外”內(nèi)容,都要向社會(huì)公開。因此,與政府公開的信息內(nèi)容相同的館藏檔案自然也應(yīng)納入開放范圍。3.“政府信息公開”和“檔案開放”時(shí)限相對應(yīng)?！稐l例》要求,凡是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息,都要及時(shí)向社會(huì)公開。既如此,已歸檔的政府公開信息,在接收進(jìn)館后就應(yīng)該即時(shí)予以開放,這也符合我國《檔案法實(shí)施辦法規(guī)定》經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案可以隨時(shí)向社會(huì)開放的規(guī)定。4.“政府信息公開”和“檔案開放”救濟(jì)途徑相對應(yīng)。《條例》將提供行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟(jì)途徑,以通過獨(dú)立審查有效地解決爭議,監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法公開信息。檔案相關(guān)法規(guī)也應(yīng)參照《條例》的規(guī)定來規(guī)范檔案開放中的具體開放利用行為和保障公眾的合法權(quán)益,在此基礎(chǔ)上為實(shí)現(xiàn)檔案信息資源的公開化鋪路搭橋。張瑞菊:很明顯,《條例》的內(nèi)容與《保密法》、《檔案法》等之間存在著不一致的地方,所以如何抹平這個(gè)差異是必須關(guān)注的焦點(diǎn)?！稐l例》規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前,應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。”政府信息公開和保密是相輔相成的,在實(shí)行政府信息公開的過程中二者應(yīng)該是同步進(jìn)行,并行不悖。對于那些涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息實(shí)行限制公開,畢竟對于一個(gè)國家而言,沒有高效嚴(yán)格的保密制度,國家安全無法保證,商業(yè)秘密不受保護(hù),個(gè)人隱私不受侵犯就更無從談起。因此在保守上述秘密的前提下最大限度的公開政府信息,是政府信息公開的平衡狀態(tài)。但是,我國現(xiàn)行的《保密法》制定于1988年,其原則精神是“凡不宣布公開的事項(xiàng)皆推定為保密”,時(shí)隔20年,這種定密過于嚴(yán)格的問題已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)階段廣大人民群眾知情權(quán)普遍提升的現(xiàn)狀。政府掌握著大量的信息,戒于保密法的泄密處罰,只要沒有法律規(guī)定,一般不公開,并可以《保密法》免責(zé)。由此造成政府與公眾之