美國(guó)近五年來氣候立法研究

美國(guó)近五年來氣候立法研究

在許多影響美國(guó)政治決策的因素中，議會(huì)發(fā)揮著重要而特殊的作用。在實(shí)踐中,美國(guó)絕大部分重大決策都是由國(guó)會(huì)和總統(tǒng)共同參與制定的。氣候變化或全球氣候變暖問題近年來已成為當(dāng)今世界和各國(guó)的主要議題之一。美國(guó)作為目前世界上最大的溫室氣體排放國(guó),對(duì)解決全球氣候變化問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。從克林頓政府到小布什政府時(shí)期的美國(guó)國(guó)會(huì),尤其是1997年7月到2006年12月這十年間的五屆國(guó)會(huì)(105-109屆)就氣候變化問題已舉行一系列的聽證會(huì)、辯論會(huì),參眾兩院更是提出了為數(shù)不少的議案。囿于篇幅,也為能夠更透徹地闡明美國(guó)國(guó)會(huì)在全球氣候變化問題上的政策演變歷程,本文主要以參議院和參議員在此段時(shí)期的立法活動(dòng)為主要分析對(duì)象,因?yàn)楦鶕?jù)美國(guó)憲法,參議院不僅享有立法權(quán),而且有責(zé)任向總統(tǒng)和政府提供參與國(guó)際談判的建議,并擁有對(duì)政府所簽國(guó)際條約的批準(zhǔn)權(quán)。一、關(guān)于氣候變化的立法過程1997-2006(一)c.克林頓政府和c.為發(fā)展中國(guó)家利益的訴求克林頓——戈?duì)栆恢北徽J(rèn)為是美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選歷史上最為綠色的組合,自入主白宮以來,一直帶領(lǐng)美國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化的國(guó)際談判中起領(lǐng)導(dǎo)作用,國(guó)會(huì)對(duì)此也并未施加過多阻力。到克林頓政府第二個(gè)任期,國(guó)會(huì)和政府在這個(gè)問題上的矛盾才變得尖銳起來,105和106屆國(guó)會(huì)對(duì)行政部門的政策制定施加了較大壓力,而導(dǎo)火索是克林頓政府將在1997年12月于日本京都召開的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第三次締約方會(huì)議上承諾美國(guó)將承擔(dān)溫室氣體量化減排義務(wù)。參議院在這次會(huì)議召開前夕,以95:0一致通過由參議員伯德(RobertByrd)和哈格爾(ChuckHagel)提出的決議案。該98號(hào)決議案聲明美國(guó)不會(huì)同意一項(xiàng)限制美國(guó)溫室氣體排放的條約,除非發(fā)展中國(guó)家也同意承擔(dān)限排責(zé)任。同時(shí),決議案特別指出任何一項(xiàng)此類條約不得嚴(yán)重?fù)p害美國(guó)經(jīng)濟(jì)。在參院對(duì)決議的辯論陳述中,提案倡議者哈格爾認(rèn)為:“這個(gè)議案是兩黨一致的產(chǎn)物,它反對(duì)聯(lián)合國(guó)目前的談判戰(zhàn)略,即只要求美國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)法律上約束性減排義務(wù),而不把如中國(guó)、墨西哥和韓國(guó)等在內(nèi)的130個(gè)發(fā)展中國(guó)家包括進(jìn)去……到2015年,中國(guó)將超過美國(guó)成為世界最大的溫室氣體排放國(guó)……如果這些國(guó)家被排除在外,溫室氣體排放將會(huì)繼續(xù)上升,我們將看不到全球溫室氣體的凈減?！绷硪晃怀h者伯德說道:“我并不認(rèn)為參議院需要支持這樣一個(gè)條約:一個(gè)只要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)減排帶來的經(jīng)濟(jì)損失,而發(fā)展中國(guó)家卻可以自由排放。如果這樣,美國(guó)的產(chǎn)業(yè)就會(huì)流向這些國(guó)家……美國(guó)工業(yè)界已經(jīng)表達(dá)了關(guān)切之情,認(rèn)為沒有發(fā)展中國(guó)家參與的條約,會(huì)導(dǎo)致美國(guó)資金外流和工人失業(yè)?！笨傊?參院這次辯論的關(guān)切點(diǎn)主要集中在發(fā)展中國(guó)家的實(shí)質(zhì)性參與和強(qiáng)制減排將對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成巨大負(fù)面影響兩個(gè)方面,敦促行政部門在參與國(guó)際氣候變化談判和簽訂條約時(shí)予以注意。但98號(hào)決議當(dāng)時(shí)并未引起克林頓政府的在意,行政部門反而認(rèn)為該議案的通過可以促使一些發(fā)展中國(guó)家同意在京都會(huì)議上承擔(dān)量化減排義務(wù)。事后證明,克林頓政府后來提出的氣候變化政策都被這個(gè)決議束縛住了手腳。為回應(yīng)國(guó)會(huì)決議,美國(guó)代表團(tuán)在京都會(huì)議上提出“發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)實(shí)質(zhì)性減排責(zé)任”,但卻沒有提出任何具體措施和建議。當(dāng)?shù)谌尉喖s方會(huì)議通過《京都議定書》時(shí),參議員哈格爾和克里(JohnKerry)都表示議定書不會(huì)得到參院批準(zhǔn)。克林頓政府也逐漸感受到98號(hào)決議給他們帶來的麻煩。1998年,國(guó)會(huì)參眾兩院撥款委員會(huì)一致削減總統(tǒng)提出的對(duì)發(fā)展節(jié)能技術(shù)的財(cái)政預(yù)算。這對(duì)行政部門在京都所作出的承諾是當(dāng)頭棒喝。在完全意識(shí)到98號(hào)決議嚴(yán)重性的時(shí)候,行政部門開始傾向于繞開國(guó)會(huì),企圖通過秘密運(yùn)作(frombackdoor)的方式來推動(dòng)《京都議定書》的執(zhí)行。然而,國(guó)會(huì)畢竟掌管政府的“錢袋子”。在1999財(cái)政年度的綜合性撥款法案中,國(guó)會(huì)同意撥款10億資金用于與氣候變化相關(guān)的研發(fā),主要用于開發(fā)替代型燃料和可再生能源,但卻嚴(yán)格控制美國(guó)政府為執(zhí)行《京都議定書》而投入資金。環(huán)保署也被禁止為履行《京都議定書》去建議或發(fā)布規(guī)章、政令,或投入任何資金。但是,國(guó)會(huì)對(duì)《京都議定書》的敵視,并不意味著所有國(guó)會(huì)成員對(duì)全球氣候變化問題的漠視。許多國(guó)會(huì)議員正是預(yù)見到議定書無望在參院獲得通過,從而提出了一些他們認(rèn)為更為理性、合理的措施來解決氣候變化問題。1998年秋,時(shí)任環(huán)境和公共事務(wù)委員會(huì)主席的參議員查菲(JohnChafee)和利伯曼(JosephLieberman)提出《自愿減排信用法案》(TheCreditforVoluntaryReductionsAct),主要內(nèi)容是政府給予自愿減排的公司以政策上的獎(jiǎng)勵(lì)。參議員查菲說:“我相信氣候變化造成了嚴(yán)重威脅,我相信現(xiàn)在控制溫室氣體排放是有意義的。就像許多主要的美國(guó)公司所做的那樣,我相信會(huì)有明智、公平和自愿的措施來正確解決這個(gè)問題?！毕啾扔谟眯姓罨蛞揽糠梢詮?qiáng)制性方式來應(yīng)對(duì)全球變暖,國(guó)會(huì)議員更偏愛于用自愿減排和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制來抑制美國(guó)溫室氣體排放。1999年5月,參議員哈格爾和克雷格(LarryE.Craig)提出《1999年能源和氣候政策法案》(TheEnergyandClimatePolicyActof1999),主要內(nèi)容就是依靠市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制來減緩全球變暖,還提出建立解決全球氣候變化問題的專門政府機(jī)構(gòu)等。但這些提案因?yàn)榇嬖诤芏嗖蛔愫腿毕?都沒有獲得參院通過。(二)“低政治”問題討論2001年小布什新政府上臺(tái),3月份就宣布美國(guó)退出《京都議定書》,理由是該議定書會(huì)嚴(yán)重?fù)p害美國(guó)經(jīng)濟(jì),且缺乏發(fā)展中國(guó)家的有效參與。盡管布什總統(tǒng)在競(jìng)選時(shí)曾承諾要對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行控制,但上任后卻放棄了將二氧化碳?xì)w入污染物行列的打算,并宣稱對(duì)全球氣候變化問題的研究需要更深入的科學(xué)和技術(shù)支持。此后,布什政府在氣候變化問題上一直強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)科學(xué)研究的必要性,并倡導(dǎo)自愿措施和市場(chǎng)激勵(lì)原則減少溫室氣體排放。即使到2007年4月份布什總統(tǒng)仍然認(rèn)為強(qiáng)制性減排措施不可取。面對(duì)布什政府這一立場(chǎng),此時(shí)的國(guó)會(huì)107、108和109屆國(guó)會(huì)分別進(jìn)行了許多立法嘗試,希望立法部門可以先于行政部門打破美國(guó)在制定氣候變化政策上的僵局。1.107屆國(guó)會(huì)(2001——2002)。盡管國(guó)會(huì)一直反對(duì)《京都議定書》,但布什政府對(duì)氣候變化問題態(tài)度的大轉(zhuǎn)向,反而使一些國(guó)會(huì)成員深感不安。與政府宣布退出議定書,擱置問題的行動(dòng)相反,107屆國(guó)會(huì)恰恰在2001年誕生了一連串與解決氣候變化問題相關(guān)的提案。與前幾屆國(guó)會(huì)相比,新一屆國(guó)會(huì)開始把更多注意力放在氣候問題上,參眾兩院許多議員都提出了各種措施和解決方案。當(dāng)時(shí)還屬于共和黨的參議員杰福茨(JamesJeffords),最先提出(2001清潔能源法案》(CleanPowerActof2001),議案內(nèi)容主要是限制二氧化碳、汞、二氧化硫和氮氧化物的排放。賓格曼(JeffBingaman)提出(2001綜合和平穩(wěn)的能源政策法案》(theComprehensiveandBalancedEnergyPolicyActof2001),試圖建立一個(gè)能源和氣候變化國(guó)家委員會(huì),以監(jiān)管向發(fā)展中國(guó)家減排技術(shù)的轉(zhuǎn)移。4月,參議院批準(zhǔn)由參議員克里和杰福茨共同倡議的提案,否決布什政府試圖削減未來十年用于氣候變化項(xiàng)目的45億資金。6月8日,參議員伯德提出(2001氣候變化政策和技術(shù)法案》(theClimateChangePolicyandTechnologyActof2001)。28日,參議員林奇(PatrickLeahy)提出《2001清潔能源和現(xiàn)代化法案》(theCleanPowerandModernizationActof2001)。而這期間發(fā)生的一個(gè)插曲表明,即使在共和黨內(nèi)部,早已不是鐵板一塊。5月,參議員杰福茨宣布因不滿共和黨的過度保守和與領(lǐng)導(dǎo)人在一系列問題上的分歧,決定脫離共和黨,其中主要分歧就是環(huán)境問題。8月1日,參院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)在給國(guó)務(wù)院的撥款法案中,一致通過一項(xiàng)非約束性修正案,該修正案由參議員克里和拜登(JosephBiden)共同倡議,敦促布什政府提出修改《京都議定書》的具體條文或者重新談判一個(gè)新的約束性條約。這個(gè)修正案的通過表明一些國(guó)會(huì)議員從原先反對(duì)到逐漸支持約束性排放的轉(zhuǎn)變。3日,參議員麥凱恩(JohnMcCain)和利伯曼宣布他們將于晚些時(shí)候提出限制二氧化碳排放的法案。這兩位地位重要的參議員的態(tài)度轉(zhuǎn)變對(duì)布什政府的影響是非常大的。尤其是麥凱恩作為共和黨的資深議員,在2000年黨內(nèi)總統(tǒng)初選中,曾質(zhì)疑布什對(duì)溫室氣體進(jìn)行限排的必要性,變?yōu)橹С衷趪?guó)內(nèi)采取積極措施抵抗全球變暖的第一位共和黨參議員。他說:“鑒于美國(guó)溫室氣體排放量幾乎占全球的25%,美國(guó)有責(zé)任削減其溫室氣體排放?，F(xiàn)在的形勢(shì)需要美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)?！?·11以后,美國(guó)及整個(gè)世界的注意力都集中在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)上,像氣候變化這類“低政治”問題一段時(shí)間內(nèi)被束之高閣。但在12月,參議員克里提出的1716號(hào)議案、麥凱恩和布朗拜克(SamBrownback)提出的1781號(hào)議案都與氣候變化問題相關(guān)。到2002年春,華盛頓又回到正常的政治軌道。2.108屆國(guó)會(huì)(2003——2004)。108屆國(guó)會(huì)參議院關(guān)于氣候變化的提案主要包括:(2003全球氣候安全法案》(GlobalClimateSecurityActof2003)、(2003全國(guó)溫室氣體排放總量和注冊(cè)法案》(NationalGHGEmissionsInventoryandRegistryActof2003)、《2003氣候工作法案》(ClimateStewardshipActof2003)、《2003清潔能源法案》(CleanPowerActof2003)、《2003清潔空氣計(jì)劃法案》(CleanAirPlanningActof2003)和(2003緊急氣候變化研究法案》(AbruptClimateChangeResearchActof2003)等。這些提案中,最具影響的是利伯曼和麥凱恩倡議的(2003氣候工作法案》,旨在通過配額交易制度(Cap-and-tradesystem)降低二氧化碳排放量,并對(duì)公用事業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和運(yùn)輸四部門進(jìn)行二氧化碳限排。2003年10月30日,自1998年以來參院第一次就氣候變化問題進(jìn)行全體表決。結(jié)果大多數(shù)共和黨員和少數(shù)來自以能源生產(chǎn)為主的州的民主黨成員投了反對(duì)票,使得“麥凱恩——利伯曼提案”未獲通過。白宮和主要共和黨參議員憂慮,若進(jìn)行法律上的強(qiáng)制限排,將減少煤炭使用量,大幅增加更為昂貴的天然氣的需求,這會(huì)損害美全球競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)內(nèi)電力供應(yīng)的可靠性。盡管提案未通過,但限排的支持者認(rèn)為這次表決是對(duì)工業(yè)進(jìn)行二氧化碳限排立法的重要一步。兩位倡議者說通過投票他們受到了鼓勵(lì)?！敖裉煳覀冚?shù)袅艘粓?chǎng)大的戰(zhàn)役,但我們將在未來某個(gè)時(shí)候贏得勝利,因?yàn)闅夂蜃兓钦鎸?shí)的?！丙渼P恩說?！敖裉斓耐镀北砻髟跉夂蜃兓瘑栴}上的政治氣候正在發(fā)生變化,國(guó)會(huì)和美國(guó)人民正在為應(yīng)對(duì)全球變暖而熱身?！?.109屆國(guó)會(huì)(2005——2006)。109屆國(guó)會(huì)在氣候變化的立法上做了很多工作,僅參議院就有14個(gè)與氣候變化相關(guān)的提案提交相關(guān)委員會(huì)討論,而且一些參議員一直致力于氣候變化立法。這屆國(guó)會(huì)在氣候變化問題上的立法嘗試不僅數(shù)量多,而且提案涉及面更為廣泛,不僅包括限排、也包括向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移技術(shù)等。這屆國(guó)會(huì)立法另一個(gè)明顯特征是相當(dāng)一部分關(guān)于氣候變化的立法是由共和黨成員提出的。比如具有影響力的參議員哈格爾在2005年2月連續(xù)提出三個(gè)議案,旨在對(duì)出口或投資于減少二氧化碳排放設(shè)備的美國(guó)公司提供稅收優(yōu)惠和政府支持的貸款。哈格爾之后又提出了這三個(gè)議案的修正案。麥凱恩和利伯曼也提出了2003年未獲通過提案的修正案。而民主黨參議員也不斷嘗試提出新的議案,以解決美國(guó)面臨的氣候變化威脅。2005年6月,參議員伯德倡議關(guān)于加強(qiáng)清潔技術(shù)研發(fā)的提案。11月,民主黨主導(dǎo)的參院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)通過一項(xiàng)決議,再次要求布什政府參與全球氣候變化談判。該決議的背景是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第十一次締約方會(huì)議在蒙特利爾召開,國(guó)際社會(huì)開始協(xié)商“后京都時(shí)代”應(yīng)對(duì)全球變暖的措施,而布什政府當(dāng)時(shí)反對(duì)任何關(guān)于2012年后溫室氣體減排的討論。布什政府的這一立場(chǎng)遭到很多國(guó)會(huì)議員的反對(duì),國(guó)會(huì)和政府在氣候變化問題上的分歧也愈益擴(kuò)大。二、第三,美國(guó)的中央權(quán)力和政治體制在立法上的多元性結(jié)構(gòu)國(guó)會(huì)在氣候變化問題上十年的努力卻仍未取得任何實(shí)質(zhì)性成果,這說明對(duì)于究竟應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)氣候變化的問題,美國(guó)國(guó)內(nèi)仍沒有達(dá)成共識(shí),其原因是多方面的:首先,當(dāng)克林頓政府將要在京都會(huì)議上承諾限排時(shí),98號(hào)決議的表決結(jié)果表明,國(guó)會(huì)所有參議員對(duì)此一致反對(duì)?！毒┒甲h定書》出臺(tái)后,參議員對(duì)用國(guó)際集體合作方式來解決氣候變化問題更是持深深的懷疑態(tài)度,擔(dān)憂強(qiáng)制減排會(huì)造成國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的干預(yù),這在信奉自由市場(chǎng)理論的美國(guó)是不能接受的。此外,美國(guó)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況令許多參議員認(rèn)為,如果不對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p害,美國(guó)是達(dá)不到政府在京都所作出的承諾的。因?yàn)榈?999年底,美國(guó)溫室氣體排放量與1990年相比已經(jīng)上升了13%。根據(jù)預(yù)測(cè),到2010年,將會(huì)超過1990年的26%。若要達(dá)到京都目標(biāo),到2010年美國(guó)必須減少30%的溫室氣體排放。這對(duì)正在快速增長(zhǎng)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)來說將付出的代價(jià)是巨大的。其次,美國(guó)以僅占世界4%的人口排放全球溫室氣體總量的25%也有其內(nèi)在原因。美國(guó)國(guó)土面積廣大,分散型的居住方式使居民國(guó)內(nèi)旅行的路程相對(duì)較長(zhǎng),限制了公共交通的使用。再加上克林頓政府時(shí)期的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),人口數(shù)量快速攀升,生活的富足和燃料價(jià)格的低廉,使美國(guó)人偏愛諸如SUV等耗油量大的交通工具,家庭用電量也大幅增長(zhǎng),這都導(dǎo)致人均排放和總量的急劇增長(zhǎng)。因此,如果按照(京都議定書》實(shí)現(xiàn)溫室氣體大幅減排,其實(shí)是要求美國(guó)人從根本上改變生活方式、改變能源密集型消費(fèi)模式,這在很多國(guó)會(huì)議員看來簡(jiǎn)直就是天方夜譚。第三,作為三權(quán)分立體系中的一級(jí),美國(guó)憲法賦予國(guó)會(huì)在執(zhí)行國(guó)際條約的進(jìn)程、特別在制定和頒布環(huán)境立法、撥款、稅率、和批準(zhǔn)像《京都議定書》這類國(guó)際條約以決定性的權(quán)利?？偨y(tǒng)和國(guó)會(huì)之間的權(quán)力分立——前者談判國(guó)際條約而后者批準(zhǔn)這項(xiàng)條約并實(shí)施立法,這往往容易造成兩者之間的僵局,如歷史上參院拒絕批準(zhǔn)威爾遜總統(tǒng)的《凡爾賽和約》。而國(guó)會(huì)的開放性特征和美國(guó)政治體制多元性結(jié)構(gòu),使國(guó)會(huì)立法極易受到各種利益集團(tuán)、游說組織和非政府組織的影響。比如在京都會(huì)議召開前,強(qiáng)大的游說運(yùn)動(dòng)就對(duì)國(guó)會(huì)產(chǎn)生了重要影響。與能源相關(guān)的私營(yíng)企業(yè)為使國(guó)會(huì)加強(qiáng)抵制約束性的國(guó)際條約,花費(fèi)1300萬美元在廣告上。全球氣候變化聯(lián)盟(GlobalClimateChangeCoalition)和煤礦工人聯(lián)合會(huì)(UnitedMineWorkers)也成功向國(guó)會(huì)議員表達(dá)了他們的觀點(diǎn)。與政府部門相比,國(guó)會(huì)更加凸顯地方政治色彩,因?yàn)閰⒈娮h員是由他們所在的州選舉的,因此在考慮立法時(shí),他們必須時(shí)刻關(guān)切各自所在州的利益。像98號(hào)決議的倡議者參議員伯德,煤炭和鋼鐵工業(yè)是其家鄉(xiāng)西弗吉尼亞州經(jīng)濟(jì)的重要組成部分;而農(nóng)業(yè)是參議員哈格爾所在的州內(nèi)布拉斯加最重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),進(jìn)行機(jī)械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)布拉斯加州對(duì)燃料價(jià)格非常敏感。后來一直和布什總統(tǒng)一起堅(jiān)決反對(duì)強(qiáng)制限排的參議員英霍夫來自俄克拉荷馬州,石油和天然氣產(chǎn)業(yè)是該州的經(jīng)濟(jì)支柱。參議員們也清楚,雖然在理論上,美國(guó)人也許愿意支持較強(qiáng)硬的氣候變化政策,但碰到這種政策將帶來的短期內(nèi)對(duì)國(guó)內(nèi)就業(yè)和福利的影響,民眾就沒那么熱情了。美國(guó)人熱衷于使用價(jià)格低廉的汽油,消費(fèi)者一貫反對(duì)政府對(duì)石油或者其他含碳能源征稅。當(dāng)?shù)谝粚每肆诸D政府剛上臺(tái)時(shí),曾提出征收BTU稅,盡管其主要目的是為增加財(cái)政收入、彌補(bǔ)財(cái)政赤字,也遭到了即使是民主黨控制的參院的反對(duì)。對(duì)參議員來說,個(gè)人從心理上再怎么支持環(huán)保和限排,還是必須考慮到他們選票來源和所代表的選民利益。第四,國(guó)會(huì)的分權(quán)和分裂結(jié)構(gòu)也對(duì)應(yīng)對(duì)環(huán)境問題的能力提出了挑戰(zhàn)。國(guó)會(huì)參眾兩院充滿林林總總的委員會(huì),各委員會(huì)下又下轄分委員會(huì)。而國(guó)會(huì)的立法程序要求提案必須首先經(jīng)過各委員會(huì)通過,才能交到參眾兩院討論。國(guó)會(huì)機(jī)構(gòu)的臃腫導(dǎo)致官僚主義的蔓延,各機(jī)構(gòu)都盡力維護(hù)自身利益,保障自身權(quán)力。各委員會(huì)組織的聽證會(huì)也不再意味著提供一個(gè)尋求事實(shí)的平臺(tái),而是變?yōu)橐粋€(gè)維持已有觀點(diǎn)的地方。像氣候變化問題這類立法,因涉及到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、能源等國(guó)民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域,因而必須經(jīng)過許多委員會(huì)的討論,更容易陷入利益和政治斗爭(zhēng)的泥沼,所以大多提案在各委員會(huì)討論時(shí)便遭到了否決,更遑論提交到參眾兩院。即便是提交到了兩院,也由于多重利益無法有效協(xié)調(diào)而最終導(dǎo)致五屆國(guó)會(huì)在氣候立法上的失敗。最后,國(guó)會(huì)在批準(zhǔn)國(guó)際條約和立法問題上的苛刻態(tài)度也早已有之。對(duì)于一項(xiàng)國(guó)際條約,除非國(guó)會(huì)認(rèn)為美國(guó)可以完全做到此中要求,否則是不會(huì)批準(zhǔn)這類條約的。國(guó)會(huì)也很在意其他國(guó)家“免費(fèi)搭車”的行為,對(duì)于國(guó)際條約,要求各參與方都應(yīng)該公平、公正地承擔(dān)責(zé)任。如果一項(xiàng)條約經(jīng)過批準(zhǔn)從而成為美國(guó)法律,私人團(tuán)體就可以對(duì)政府提起訴訟,要求政府嚴(yán)格執(zhí)行。若美國(guó)成為《京都議定書》一方,而又不完全執(zhí)行的話,美國(guó)的環(huán)境主義者和環(huán)保的非政府組織很可能會(huì)這樣做。2006年,就有一些團(tuán)體對(duì)環(huán)保署提出訴訟,年底,綠色和平也對(duì)布什政府提起訴訟。因此,這樣的體制也要求國(guó)會(huì)的任何行動(dòng)必須謹(jǐn)慎,況且總統(tǒng)也有權(quán)否決國(guó)會(huì)立法。三、氣候變化的影響綜上可見,五屆國(guó)會(huì)對(duì)氣候變化的態(tài)度,從反對(duì)、質(zhì)疑到關(guān)注、積極推動(dòng),已發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。隨著時(shí)間推移,國(guó)會(huì)早已不是克林頓政府時(shí)期的全盤反對(duì)限制溫室氣體排放的國(guó)會(huì),現(xiàn)階段的國(guó)會(huì)和布什政府在限排問題上保守態(tài)度的分野昭然若示。促使國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)變的因素如下;首先,2001年布什政府宣布退出《京都議定書》,盡管輿論嘩然,批評(píng)、指責(zé)之聲不絕于耳,但國(guó)際社會(huì)并沒有放棄解決全球變暖的努力。在歐盟、聯(lián)合國(guó)等大力推動(dòng)下,國(guó)際社會(huì)在沒有美國(guó)有效參與的情況下開始推動(dòng)京都機(jī)制的執(zhí)行,并繼續(xù)就議定書的具體細(xì)節(jié)達(dá)成一致。面對(duì)這種情況,一些參議員擔(dān)心美國(guó)以后會(huì)被排除在國(guó)際排放權(quán)談判之外,從而使美國(guó)公司蒙受經(jīng)濟(jì)損失,并且使美國(guó)在國(guó)際氣候變化談判問題上失去領(lǐng)導(dǎo)地位。第二,現(xiàn)實(shí)是最具說服力的。美國(guó)和世界近幾年極端天氣現(xiàn)象增加、氣候?yàn)?zāi)難頻繁發(fā)生:在阿拉斯加,強(qiáng)暴風(fēng)雪、洪水和永久凍土層的融化造成了巨大損失;卡特里娜颶風(fēng)把新奧爾良變成一片廢墟;熱浪不斷席卷美國(guó)西海岸一些城市;兩極冰川融化、北極熊死亡……科學(xué)家的預(yù)言和警告逐漸變成現(xiàn)實(shí),很多人都感覺到必須做些什么來應(yīng)對(duì)這些災(zāi)難。氣候的變化逐漸改變著人們的認(rèn)知,輿論的改變自然直接影響到參議員態(tài)度的轉(zhuǎn)變。況且參議員本身也感受到了氣候變化的真實(shí)性和嚴(yán)重性。第三,美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)溫室氣體限排的敵對(duì)情緒也逐漸變得緩和,人們開始尋求各種途徑來最有效的減少損失,獲得收益。美國(guó)的主要公司、私人企業(yè)紛紛投入綠色技術(shù)研發(fā),從強(qiáng)烈反對(duì)政府采取任何限排措施到與政府協(xié)商、溝通采取何種最佳途徑。美國(guó)許多城市和州,已經(jīng)走在政府前面,開始從立法層面強(qiáng)制性控制溫室氣體排放。包括以前最不可能支持二氧化碳控排的一些團(tuán)體也發(fā)生了變化:如國(guó)防部中的鷹派,他們希望減少美國(guó)對(duì)中東地區(qū)石油的依賴;農(nóng)民,現(xiàn)在他們希望控排可以令他們得到更多補(bǔ)貼;還有如福音派等教會(huì)組織,認(rèn)為人類應(yīng)該照看好上帝賜予的地球等。這些不同行為體的活動(dòng)和呼聲也影響到國(guó)會(huì)的立法活動(dòng),推動(dòng)國(guó)會(huì)在氣候變化問題上采取更為積極的措施。四、氣候變化問題在美國(guó)的實(shí)踐及未來氣候問題是非傳統(tǒng)安全中的一個(gè)重要問題,國(guó)會(huì)在美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化問題的立法歷程充滿坎坷,折射出國(guó)家在應(yīng)對(duì)這類非傳統(tǒng)安全問題時(shí)面臨著與解決傳統(tǒng)安全威脅時(shí)更復(fù)雜的情況和特點(diǎn)。第一,傳統(tǒng)意義上的安全,如軍事安全等,其行為主體往往只是國(guó)家。而當(dāng)氣候變化問題躍上美國(guó)政治議程時(shí),決策者發(fā)現(xiàn)他們所面臨的現(xiàn)實(shí)和利益關(guān)系是如此錯(cuò)綜復(fù)雜。國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域、民眾生活的方方面面都會(huì)因政府和國(guó)會(huì)的政策、法規(guī)受到影響,個(gè)人也成為真正意義上的安全主體。而安全主體的多樣性反映了國(guó)內(nèi)利益的復(fù)雜性,需要更為多元的解決方式。國(guó)