《山口議定書》國際氣候談判的重要議程

《山口議定書》國際氣候談判的重要議程

靈活的經(jīng)濟(jì)和政治變革1997年12月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（unfcc）通過了《京都協(xié)議》。第一個實(shí)現(xiàn)了i國有法律約束力的具體減少目標(biāo)，并引入了三個靈活的機(jī)制：全球治理（j）、排放貿(mào)易（et）和清潔發(fā)展機(jī)制（cdm）。在經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展的大背景下,發(fā)達(dá)國家的減排行動不僅會影響到其自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且必然波及目前尚未承擔(dān)限排或減排義務(wù)的發(fā)展中國家,甚至影響到整個國際經(jīng)濟(jì)與政治格局。京都會議之后,有關(guān)議定書前途及其對國際經(jīng)濟(jì)與政治的影響等問題引起了學(xué)術(shù)界的極大興趣。當(dāng)然,由于氣候變化在科學(xué)、社會經(jīng)濟(jì)影響及國際制度安排等方面都存在很大的不確定性,議定書涉及的許多重大議題仍在談判之中,目前許多分析很大程度上只能是預(yù)見、猜測,甚至假設(shè)情景。即便如此,中國作為發(fā)展中大國和國際氣候談判的重要成員,了解和分析議定書對中國的潛在經(jīng)濟(jì)和政治影響,對于制定中國氣候變化戰(zhàn)略及外交對策仍是一個具有重要現(xiàn)實(shí)意義的新課題。以市場為導(dǎo)向的各國經(jīng)濟(jì)活動的聯(lián)系日益緊密《京都議定書》絕不僅僅是一個國際環(huán)境協(xié)定。在經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展的時代,隨著全球統(tǒng)一的國際大市場的形成,國際資本流動范圍的不斷擴(kuò)展,以及跨國公司在世界經(jīng)濟(jì)中扮演越來越重要的角色,各國經(jīng)濟(jì)活動之間的聯(lián)系日益緊密。一旦議定書批準(zhǔn)生效,減排義務(wù)得到切實(shí)履行,靈活機(jī)制得到廣泛應(yīng)用,發(fā)達(dá)國家的減排行動將通過世界經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易大循環(huán)的傳遞作用,對包括我國在內(nèi)尚未承諾限排或減排義務(wù)的發(fā)展中國家?guī)盹@著的間接經(jīng)濟(jì)影響。1.其他國家的經(jīng)濟(jì)福利差異多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,附件I國家的減排行動通過國際能源市場變動影響各國經(jīng)濟(jì)福利的總體水平,其一般規(guī)律是:附件I國家的減排行動將提高使用化石燃料能源的成本,降低對這些排放溫室氣體能源的需求,從而導(dǎo)致能源價格下降,全球能源貿(mào)易量下降。這種變化通過國際貿(mào)易體系的波動,影響到未參與減排行動的非附件I國家,其中能源出口國受到損失最大,且一國經(jīng)濟(jì)對能源出口的依賴性越大,損失越大,如石油輸出國組織(OPEC)國家;而能源進(jìn)口國,如中國和印度,可能因石油價格的下降而獲得利益。例如,MustafaBabiker&HenryJacoby采用EPPA-GTAP模型的計(jì)算結(jié)果,到2010年《京都議定書》對附件I國家(除東歐外)造成的經(jīng)濟(jì)福利損失約在0.5～2%之間,而非附件I國家中,依賴石油出口的中東、北非等地區(qū)的國家的經(jīng)濟(jì)福利損失可能達(dá)到2.4～3.7%,某些能源進(jìn)口國獲益幅度約在0.3%以內(nèi)。1此外,也有學(xué)者進(jìn)一步從國際貿(mào)易分工的角度指出,發(fā)達(dá)國家減排造成產(chǎn)品成本上升,拉動出口價格上升。隨著收入和進(jìn)口需求減少,使進(jìn)口價格也相應(yīng)下降。由于大部分發(fā)展中國家在國際貿(mào)易分工中處于初級產(chǎn)品和原材料出口的較低層次,尤其當(dāng)初級產(chǎn)品和原材料出口在國民經(jīng)濟(jì)中占有較大比例時,發(fā)展中國家脆弱的經(jīng)濟(jì)有可能遭受沉重的打擊。一國經(jīng)濟(jì)福利所受的綜合影響,取決于初級產(chǎn)品和原材料出口的損失,能否從石油進(jìn)口以及與發(fā)達(dá)國家相比競爭力增強(qiáng)的能源密集產(chǎn)品出口的收益中獲得平衡。如PaulM.Bernstein等采用MS-MRT模型的研究結(jié)果表明,當(dāng)不允許排放貿(mào)易時,附件I國家都遭受不同程度的經(jīng)濟(jì)損失,在非附件I國家中,墨西哥和OPEC國家的經(jīng)濟(jì)福利損失達(dá)到1.39%,而中國和印度的凈收益約為0.34%。2允許不同程度的排放貿(mào)易將有助于緩解不利影響,但對中國和印度沒有好處。當(dāng)僅允許附件I國家內(nèi)部排放貿(mào)易時,東歐和前蘇聯(lián)地區(qū)某種程度上將壟斷排放權(quán)市場,而獲得極大利益。2.非附件i國家排放增長“碳泄漏”(CarbonLeakage)是指附件I國家減排會引起非附件I國家排放量的增長,它是《京都議定書》經(jīng)濟(jì)影響在全球環(huán)境上的反映。導(dǎo)致碳泄漏的重要原因是生產(chǎn)過程能源密度的變化,即生產(chǎn)成本變化引起附件I國家與非附件I國家能源密集產(chǎn)品相對競爭力的變化,促使附件I國家向著降低能源密度方向進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,導(dǎo)致能源密集型工業(yè)(如鋼鐵、水泥、建材、化工等)向非附件I國家轉(zhuǎn)移。實(shí)際上,發(fā)達(dá)國家向著金融服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)調(diào)整早已開始,減排不過是加速這一進(jìn)程的步伐。發(fā)達(dá)國家普遍擔(dān)心嚴(yán)重的碳泄漏不僅不能減少全球溫室氣體的排放,反而刺激了非附件I國家排放的增長,可能導(dǎo)致全球總排放量上升,對全球環(huán)境造成不利影響。這是發(fā)達(dá)國家要求發(fā)展中國家參與全球減排行動一個最重要的理由。但在目前發(fā)展中國家未承諾限排或減排義務(wù)的情況下,發(fā)達(dá)國家學(xué)者也承認(rèn),議定書規(guī)定的三個靈活機(jī)制對附件I國家完成減排目標(biāo)至關(guān)重要,相比而言,雖然有碳泄漏問題,但不會很嚴(yán)重,不必過分擔(dān)心。3例如,荷蘭CPB的JohannesBollen等采用Worldscan模型在IPCC《排放情景特別報告》A1和B1兩種排放情景4下計(jì)算得到的碳泄漏率均在20%左右。5在生產(chǎn)總量、生產(chǎn)的能源密度以及能源碳密度三個產(chǎn)生碳泄漏的主要途徑中,生產(chǎn)的能源密度變化是最重要的影響因素。從凈商品和服務(wù)出口的角度分析,大部分的碳泄漏最終流向附件I國家的終端消費(fèi)。也就是說,非附件I國家排放增長的主要原因是向附件I國家出口更多同時從附件I國家進(jìn)口較少的能源密集型產(chǎn)品。值得注意的是,盡管能源密集型工業(yè)的轉(zhuǎn)移可能給發(fā)展中國家?guī)硪欢ǖ耐赓Y流入和出口效益,但與能源密集型工業(yè)轉(zhuǎn)移相伴而來的國際污染的轉(zhuǎn)移,有可能給發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。同時,從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看,發(fā)展中國家從自身發(fā)展的需要,也必須主動地、逐步地進(jìn)行自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,培育低能耗的高新技術(shù)和高附加值產(chǎn)業(yè),避免被鎖定(lock-in)在國際產(chǎn)業(yè)加工的最底層。3.減少資本流失,減輕資本負(fù)擔(dān)風(fēng)險國際資本流動的改變是《京都議定書》經(jīng)濟(jì)影響的又一重要方面。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,不同國家之間存在較大的減排邊際成本差異,是建立國際排放市場的內(nèi)在推動力。由于各國邊際減排成本相差懸殊,對于高減排成本的國家,可能導(dǎo)致資金外流、匯率貶值、刺激出口;而對于低減排成本的國家,可能導(dǎo)致資金流入、匯率升值,短期內(nèi)可以降低真實(shí)利率、刺激國內(nèi)需求,中長期可以提高資本存量,從而促進(jìn)GDP增長。由于國際資本在可以流動的范圍內(nèi)總是尋求最低生產(chǎn)成本,以獲得最高的投資回報,因此,無論是否存在國際排放貿(mào)易,任何附件I國家的減排政策都會造成不參與減排國家能以相對較低的成本進(jìn)行減排的國家因增加國際資本的流入而受益。大規(guī)模資本流動可能引發(fā)國際匯率波動。如根據(jù)WorwickJ.McKibbin等采用一般均衡的G-Cubed模型的研究結(jié)果,當(dāng)不允許地區(qū)間排放貿(mào)易時,美國相比“其他OECD國家”6減排成本較低,減排帶來的GDP損失最小,投資增長較快。而“其他OECD國家”由于減排成本較高,資本的投資回報率低,面臨資本嚴(yán)重外流的危險。到2010年,累計(jì)資本外流高達(dá)3700億美元,2020年增長至4900億美元。這些資本大部分流向美國,小部分流向發(fā)展中國家。盡管前蘇聯(lián)和非附件I國家存在許多廉價的減排機(jī)會,但由于其吸納外資的能力有限,大部分國際資本的重新配置仍然發(fā)生在OECD國家之間。74.使企業(yè)適應(yīng)減排政策的需要溫室氣體減排對能源及能源密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。因此,《京都議定書》通過之初,企業(yè)界出于對自身競爭力和行業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的考慮,大多持懷疑和抵制態(tài)度,以經(jīng)營能源密集型產(chǎn)品為主的大型跨國公司尤其如此。他們往往憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會影響力,通過行業(yè)協(xié)會極力游說政府,通過發(fā)布研究報告進(jìn)行公眾輿論宣傳,在國際談判中也相當(dāng)活躍。如1989年成立的“全球氣候聯(lián)盟”(GCC)就是一個以美國企業(yè)和企業(yè)聯(lián)盟為主要成員的國際組織,對于美國政府決策和IPCC都具有一定影響力。他們堅(jiān)持認(rèn)為,有關(guān)氣候變暖的證據(jù)仍不夠充分,未來影響不確定性很大;另一方面,任何具有法律效應(yīng)的減排協(xié)議都將導(dǎo)致失業(yè)率上升和產(chǎn)品價格上漲,從而影響經(jīng)濟(jì)增長,降低社會福利。近年來,一些大型跨國公司及其行業(yè)協(xié)會的態(tài)度開始出現(xiàn)比較積極的轉(zhuǎn)變。這一方面是由于公眾環(huán)保意識的不斷增強(qiáng),企業(yè)管理者已經(jīng)意識到,抵制溫室氣體減排將使企業(yè)喪失信譽(yù),承受公眾和輿論的強(qiáng)大壓力;另一方面,更為重要的是,一旦議定書得以生效實(shí)施,尚未為減排做好充分準(zhǔn)備的企業(yè),將會因生產(chǎn)成本增加而喪失競爭力。因此,必須嚴(yán)肅面對未來可能面臨的挑戰(zhàn),通過調(diào)整公司經(jīng)營戰(zhàn)略,主動適應(yīng)減排政策的需要。不僅如此,具有眼光的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者也逐漸意識到,隨著國際排放市場的建立和國際能源技術(shù)市場的發(fā)展,減排將帶來許多商業(yè)機(jī)會,企業(yè)應(yīng)該利用這些新的市場機(jī)遇發(fā)揮自身的積極作用,在為自身創(chuàng)造商業(yè)利益的同時也為全球環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)。要變減排的壓力為自身發(fā)展的動力,這或許是企業(yè)界態(tài)度發(fā)生積極轉(zhuǎn)變的根本原因。例如,英國BP石油公司制定的企業(yè)內(nèi)部的減排目標(biāo)是到2010年在1990年基礎(chǔ)上減排10%,相當(dāng)于相對基準(zhǔn)排放線(BAU)減排近40%。同時,公司還建立了內(nèi)部的排放貿(mào)易制度,使油田、煉廠等下屬經(jīng)營部門以最低成本完成減排目標(biāo)。8在經(jīng)濟(jì)全球化時代,跨國公司作為國際直接投資、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的重要載體,日益發(fā)揮著重要的作用。在國際減排行動中,跨國公司憑借其在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、地域分布等方面的便利條件,有可能在向發(fā)展中國家的國際資本流動和技術(shù)轉(zhuǎn)移方面扮演重要角色。但需要注意的是,盡管一些大型跨國公司積極性很高,但議定書規(guī)定承諾減排義務(wù)的主體是國家政府?？鐕疽l(fā)揮作用,不僅需要國際制度框架的支持,也需要有關(guān)國家建立相應(yīng)的國內(nèi)法律制度。2000年4月,“國際石油企業(yè)環(huán)境保護(hù)協(xié)會”(IPIECA)召開了“實(shí)施京都機(jī)制中的機(jī)遇、問題和障礙”研討會,呼吁國際社會在機(jī)制設(shè)計(jì)中鼓勵企業(yè)的參與,減少對機(jī)制應(yīng)用的各種限制條件,減少制度障礙以及不確定性給企業(yè)參與帶來的風(fēng)險。95.作為“證券”的w規(guī)則世界貿(mào)易組織(WTO)是制定國際貿(mào)易規(guī)則、協(xié)調(diào)國際貿(mào)易關(guān)系的最重要國際經(jīng)濟(jì)組織。自1994年烏拉圭回合談判,環(huán)境與貿(mào)易關(guān)系問題引起國際社會的重視并成立了貿(mào)易與環(huán)境委員會(CTE)。有學(xué)者評價《京都議定書》與其說是一個環(huán)境協(xié)定,不如說是一個貿(mào)易協(xié)定。議定書的實(shí)施涉及許多國際貿(mào)易規(guī)則,并有可能與現(xiàn)有WTO規(guī)則發(fā)生沖突。10例如:(1)靈活機(jī)制。三個靈活機(jī)制是《京都議定書》的重要特征。但目前還不清楚,根據(jù)WTO的定義,靈活機(jī)制涉及的排放額度是作為“商品”(goods)還是作為“證券”(securities,一種可轉(zhuǎn)讓的金融工具)來對待。如果作為商品進(jìn)行交換,可能違反禁止歧視來自不同WTO成員國同類商品的最惠國(MFN)待遇原則。而如果作為可轉(zhuǎn)讓的證券,則在貿(mào)易體系中將被視為一種“服務(wù)”。根據(jù)烏拉圭回合《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS),各國對待國內(nèi)與國外服務(wù)提供者不能違反非歧視性原則。此外,排放額度的初始分配也會發(fā)生問題。如果排放權(quán)被視為政府對企業(yè)的一種金融資助,則根據(jù)WTO《補(bǔ)貼和補(bǔ)償措施協(xié)定》(SCM)的非歧視性原則,排放權(quán)的分配不能只針對部分企業(yè)或部門。(2)碳稅。碳稅是溫室氣體減排的重要政策措施,但也有可能違反WTO的要求。如果國外商品沒有如國內(nèi)商品一樣征收相同碳稅,則國內(nèi)企業(yè)在與國外企業(yè)的競爭中將會處于劣勢。“邊界稅調(diào)節(jié)”可以通過對進(jìn)口商品征稅使之達(dá)到國內(nèi)商品同樣的水平,而對出口商品不征稅以增強(qiáng)其在國際市場上競爭力的方法加以解決,但至今國際上對該稅收調(diào)節(jié)方法在WTO規(guī)則下的合法性尚未達(dá)成共識。(3)補(bǔ)貼。通過補(bǔ)貼促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用或燃料轉(zhuǎn)換是溫室氣體減排的又一重要政策措施。如前所述,如果補(bǔ)貼損害了國外生產(chǎn)者在市場競爭中所占份額,則根據(jù)SCM的非歧視性原則,這種補(bǔ)貼也是違反WTO規(guī)則的。(4)不遵約條款。議定書用于鼓勵締約方完成溫室氣體減排目標(biāo)的政策措施也可能與WTO規(guī)則發(fā)生沖突。如果一國為了完成減排目標(biāo)而采用貿(mào)易限制政策和措施,則決策者將不得不面臨如何協(xié)調(diào)環(huán)境目標(biāo)與貿(mào)易目標(biāo)的新課題。除上述經(jīng)濟(jì)影響之外,《京都議定書》的實(shí)施無疑還將有力地促進(jìn)能源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)擴(kuò)散和新技術(shù)的應(yīng)用,推進(jìn)包括發(fā)展中國家在內(nèi)的全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程?！缎浴返恼斡绊憽毒┒甲h定書》除帶來上述經(jīng)濟(jì)影響之外,對國際關(guān)系的政治影響也不容忽視。1.發(fā)展中國家參與全球減排的積極性與必要性《京都議定書》最主要的政治影響就是發(fā)達(dá)國家將利用一切手段加緊要求中國、印度、巴西等發(fā)展中大國參與全球減排,并盡早承諾限排或減排義務(wù),使發(fā)展中國家面臨越來越大的國際壓力。正如英國牛津能源研究所BenitoMüller的觀點(diǎn),《京都議定書》至少具有以下三重目標(biāo),11即:(1)法律目標(biāo):通過議定書的批準(zhǔn)生效,為減排溫室氣體提供國際法律基礎(chǔ)和保障;(2)環(huán)境目標(biāo):到2008～2012年,附件I國家溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上總體減排5.2%;(3)政治目標(biāo):通過附件I國家率先減排溫室氣體的示范作用,說服發(fā)展中國家加入全球減排行動。發(fā)達(dá)國家很大程度上將政治目標(biāo)置于優(yōu)先地位,而環(huán)境目標(biāo)僅僅是象征性的。在發(fā)達(dá)國家陣營內(nèi)部,盡管各利益集團(tuán)之間存在一定分歧,但在發(fā)展中國家參與全球減排問題上的立場是基本一致的。為此,西方學(xué)者一方面研究如何將發(fā)展中國家納入全球減排義務(wù)分擔(dān)體系;另一方面極力推崇全球排放貿(mào)易制度的優(yōu)越性,向發(fā)展中國家宣傳參與全球溫室氣體排放市場的諸多好處。如:吸引外資開發(fā)國內(nèi)低成本減排機(jī)會;出售排放額度可獲得可觀的經(jīng)濟(jì)收入;促進(jìn)減排技術(shù)轉(zhuǎn)移;減少局部空氣污染,有益于農(nóng)業(yè)、林業(yè)等經(jīng)濟(jì)部門和公眾健康;通過碳稅和稅收再循環(huán)政策(用碳稅替代對勞動力或資本的稅收)減少現(xiàn)存市場的稅收扭曲,等等。他們預(yù)測,中國的減排成本最低,減排潛力巨大。如MIT-EPPA模型預(yù)測在2010年基準(zhǔn)排放情景(BAU)基礎(chǔ)上減排10%,日本、歐盟和美國的減排成本分別是中國的16倍、6倍和4倍。1999年9月,在美國副總統(tǒng)戈?duì)栟D(zhuǎn)交給朱總理的一份美國經(jīng)濟(jì)顧問委員會(CEA)有關(guān)中國的研究報告中,收集了西方學(xué)者利用不同能源經(jīng)濟(jì)模型針對中國未來減排的一系列研究結(jié)果。根據(jù)西方學(xué)者的計(jì)算,到2010年中國相對當(dāng)年BAU的減排幅度在14～24%之間,第一承諾期內(nèi)2008～2012年預(yù)計(jì)出售排放權(quán)的年收入將在4～14億美元。12如此誘人的經(jīng)濟(jì)利益并不能令人信服。因?yàn)檫@些計(jì)算往往高估了中國的可能收益,而回避可能帶來的不利影響。其原因除政治因素外,還有數(shù)據(jù)來源、參數(shù)選擇、假設(shè)條件等技術(shù)因素,以及經(jīng)濟(jì)模型本身的缺陷。例如,對減排引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換等經(jīng)濟(jì)成本考慮不足,在減排經(jīng)濟(jì)成本之外很少考慮社會成本(如煤炭行業(yè)的失業(yè)問題),無法反映阻礙按經(jīng)濟(jì)效率標(biāo)準(zhǔn)選擇的許多機(jī)制和制度因素(如能源系統(tǒng)的慣性和惰性,市場失靈和行政力量的不適當(dāng)干預(yù)),實(shí)際上全球減排市場的運(yùn)作不可能達(dá)到模型所假設(shè)的完全競爭、充分交易的理想狀況,等等。2.發(fā)展中國家環(huán)境政策的變化自1991年啟動國際氣候談判至1992年簽署公約,發(fā)展中國家陣營強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家的歷史責(zé)任,要求公約明確體現(xiàn)公平和“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則等重大問題上表現(xiàn)出空前的團(tuán)結(jié)一致。公約通過以后,盡管發(fā)展中國家陣營內(nèi)部存在一定的矛盾分歧,但經(jīng)過艱苦的協(xié)調(diào)工作,在反對為發(fā)展中國家增加新義務(wù)的斗爭中,“77國集團(tuán)加中國”模式依然取得極大成功。但是,京都會議之后,隨著在議定書三個靈活機(jī)制、吸收匯(亦稱碳匯)、資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)移等重大問題上具體規(guī)則和實(shí)施方案的逐漸細(xì)化,經(jīng)濟(jì)利益的分配變得越來越現(xiàn)實(shí)和緊迫。國際氣候談判明顯表現(xiàn)出南北對立界線日漸模糊,發(fā)展中國家陣營的內(nèi)部分化不斷加劇,集團(tuán)多樣化趨勢得到強(qiáng)化的趨勢。目前,發(fā)展中國家陣營至少分裂為以下幾個子集團(tuán):(1)環(huán)境脆弱、易受氣候變化嚴(yán)重影響且自身排放量很小的小島國聯(lián)盟(AOSIS),以及自愿承諾限排或減排目標(biāo)的國家,如阿根廷和韓國,他們都是減排目標(biāo)全球化的推進(jìn)者。(2)對CDM持極高期望的國家,這些國家把CDM作為獲取外匯的渠道,期望CDM盡早實(shí)施能給本國帶來經(jīng)濟(jì)收益,如南美的墨西哥和巴西,以及最不發(fā)達(dá)的非洲國家。(3)反對承諾義務(wù)的能源消費(fèi)大國,如中國和印度,強(qiáng)調(diào)大氣作為人類共有資源,資源利用的權(quán)利和分配的公平性,要求環(huán)境發(fā)展空間。(4)以O(shè)PEC為代表的能源輸出國,由于能源輸出在其國民經(jīng)濟(jì)中占有主導(dǎo)地位,非常擔(dān)心全球減排引起全球能源市場的緊縮,并由此給本國經(jīng)濟(jì)帶來巨大的負(fù)面影響。談判隨時可能產(chǎn)生新的利益子集團(tuán)。氣候變化談判之艱難,很大程度上正是因?yàn)樗袊叶际恰坝螒颉钡膮⑴c者,又沒有兩個國家在氣候變化問題上的利益趨向是完全相同的。發(fā)達(dá)國家很可能利用發(fā)展中國家陣營的內(nèi)部利益分歧,在施加政治壓力的同時輔以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償加以分化瓦解。在未來國際談判中,內(nèi)部協(xié)調(diào)的任務(wù)可能比對外交鋒更為復(fù)雜和艱巨。3.“政府的政治立場”傾向京都會議后,圍繞《京都議定書》減排義務(wù)的履行和未來減排義務(wù)分擔(dān)問題的南北對立不斷加劇。在此背景下開展的政府間氣候變化專門委員會(IPCC)《第三期評估報告》(TAR)的撰寫和審評引起了各國政府的高度重視。特別是負(fù)責(zé)減排的社會經(jīng)濟(jì)影響及對策建議的第三工作組,學(xué)術(shù)之爭與政治斗爭緊密交織,氣候科學(xué)的“政治化”傾向相當(dāng)明顯。發(fā)達(dá)國家履約和發(fā)展中國家參與是其中兩個最敏感的問題,既有學(xué)術(shù)背景又有極強(qiáng)的政治含義。各國的評估意見也主要集中于此。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果,發(fā)達(dá)國家憑借其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科研力量和信息優(yōu)勢,提供評審意見較多,尤以美國政府的意見最為全面、系統(tǒng)和尖銳。例如,針對第一章“發(fā)展、公平、可持續(xù)性”與氣候變化,美國明確表示不能接受,強(qiáng)烈指責(zé)該章沒有體現(xiàn)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)(即常規(guī)市場經(jīng)濟(jì)理論)在發(fā)展與可持續(xù)性中的地位和作用,沒有權(quán)衡好發(fā)展、公平與可持續(xù)性之間的關(guān)系。對于發(fā)達(dá)國家履約問題,美國堅(jiān)持彈性履約,要求刪除報告中所有涉及限制使用三個靈活機(jī)制的討論。針對發(fā)展中國家參與問題,美國指責(zé)寫作組將發(fā)展中國家高排放低增長情景作為基調(diào)分析,要求增加高排放方案,并提出要包括“自愿”承諾方式。由此可見,美國對評估報告的審評意見,更多的不是依據(jù)科學(xué)認(rèn)識,而是政府的政治立場。日漸明顯的氣候科學(xué)“政治化”傾向也給了我們一個啟示:國際談判不僅在會場進(jìn)行,政治戰(zhàn)、外交戰(zhàn)離不開科學(xué)研究的支撐。政治“科學(xué)化“是對科學(xué)“政治化”的最好回應(yīng)。4.承諾義務(wù)面臨的挑戰(zhàn)盡管目前中國尚未承諾限排或減排義務(wù),但從長遠(yuǎn)來看,中國一旦以某種形式承擔(dān)了具有法律約束力的限排或減排義務(wù),并直接參與全球排放市場,還將面臨經(jīng)濟(jì)安全、能源安全、遵約的法律責(zé)任問題等一系列關(guān)系國家安全的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。首先,最大的政治風(fēng)險是在不具備條件的情況下,過早承擔(dān)或承擔(dān)超過自身能力的義務(wù)。這不僅將嚴(yán)重?fù)p害我國的經(jīng)濟(jì)利益,還將使中國失去未來的發(fā)展空間。目前,有關(guān)我國承諾義務(wù)的底線仍缺乏深入系統(tǒng)的研究,給國家外交決策帶來很大難度。其次,無論通過CDM還是ET,中國一旦參與全球排放市場,就不可避免地面臨前蘇聯(lián)、東歐以及其他發(fā)展中大國的競爭。中國能否在激烈的競爭中將潛在收益變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),低成本減排機(jī)會能否維持下去,如何使國際資本流入服務(wù)于中國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),并防止其起破壞性作用,如污染轉(zhuǎn)移、對匯率的沖擊等,都直接關(guān)系到中國的經(jīng)濟(jì)安全。再次,限排或減排使中國不得不進(jìn)行必要的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和燃料替代。減少煤炭使用而更多依賴進(jìn)口石油和天然氣將會給中國帶來嚴(yán)峻的能源安全挑戰(zhàn)。中國必須建立自己的清潔、高效、可持續(xù)的能源體系,在滿足環(huán)境目標(biāo)的同時保障能源安全。最后,當(dāng)締約方明確承擔(dān)具有法律約束力的限排或減排義務(wù)后,遵約問題可能使國家主權(quán)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如,與公約和議定書相關(guān)的監(jiān)督、執(zhí)行、核查程序與維護(hù)國家主權(quán)間的潛在沖突;國際非政府組織(NGO)地位日益上升,可能構(gòu)成對政府權(quán)威的制約;一旦完不成減排目標(biāo),締約方還必須承擔(dān)相應(yīng)法律后果,不僅可能遭受經(jīng)濟(jì)上的懲罰,還會造成國際形象的損害,等等。對《日本強(qiáng)化氣候變化的協(xié)定”的反思根據(jù)規(guī)定,議定書要生效至少需要55個國家的批準(zhǔn),其中附件I國家1990年排放量之和要達(dá)到總排放的55%?！毒┒甲h定書》的前途取決于歐盟、以美國為首的傘型國家、發(fā)展中大國等利益集團(tuán)的態(tài)度,以及它們之間復(fù)雜的互動關(guān)系。歐盟是氣候談判的發(fā)起者和重要的推動力量?；跉W盟在人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)方面的比較優(yōu)勢及其較強(qiáng)的環(huán)境意識,歐盟對待凝聚多年艱辛談判而達(dá)成的《京都議定書》持相當(dāng)積極的態(tài)度,甚至不惜在美國不批準(zhǔn)的情況下仍堅(jiān)持推進(jìn)這一進(jìn)程。在西歐,國際環(huán)保組織不斷呼吁國際氣候談判各方盡早批準(zhǔn)《京都議定書》并使之在2002年底生效。2002年是里約會議和氣候公約簽署10周年,選擇這一年份不僅希望借助“里約+10”的響亮口號使全球氣候變化問題進(jìn)一步引起國際社會的廣泛關(guān)注,同時也是考慮國家經(jīng)濟(jì)體系和能源系統(tǒng)都具有很大慣性,如果不盡早采取實(shí)質(zhì)性的減排行動,必然影響實(shí)現(xiàn)議定書規(guī)定減排目標(biāo)的可行性。2000年3月8日,歐共體啟動了“歐洲氣候變化計(jì)劃”(ECCP),并簽署從2005年開始在歐盟內(nèi)部實(shí)施溫室氣體排放貿(mào)易的建議書(GreenPaper),不僅為歐盟在第六次締約方會議(COP6)后批準(zhǔn)議定書做準(zhǔn)備,而且為在2008年實(shí)施全面國際排放貿(mào)易之前取得必要的經(jīng)驗(yàn)。13美國是世界最大的溫室氣體排放國,1990年排放占全球總排放量的約1/4,占附件I國家排放量之和的36%,美國無疑在決定《京都議定書》前途的博弈中起到關(guān)鍵作用。然而,美國堅(jiān)持任何氣候變化的國際協(xié)議都應(yīng)該是基于市場的、靈活的和全球的,將中國、印度、巴西等發(fā)展中大國“有意義的參與”作為批準(zhǔn)議定書的先決條件。布什新政府上臺后,以減排影響美國經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展中國家未承擔(dān)義務(wù)為由表明了拒絕執(zhí)行議定書的強(qiáng)硬立場,遭到了國際社會一致的強(qiáng)烈抨擊。至今,歐盟,甚至與美國同屬傘型國家集團(tuán)的日本等都在積極游說美國重新考慮其氣候外交政策。實(shí)際上,自80年代以來有關(guān)國際環(huán)境的法規(guī)迅速發(fā)展,美國作為世界性大國、富國,在其中發(fā)揮的作用十分有限。在過去20年已通過的5個全球性環(huán)境公約中,有4個都是在美國未批準(zhǔn)情況下生效的。14盡管氣候變化問題相比其他全球性環(huán)境問題有其特殊性,但有這些先例說明美國的態(tài)度往往并不能阻擋國際環(huán)境談判的進(jìn)程。但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,如果美國不參與和強(qiáng)烈反對,即便形成了某種環(huán)境制度規(guī)范,其影響力也會大打折扣。當(dāng)然,國際社會在促進(jìn)《京都議定書》盡早批準(zhǔn)生效的同時,也應(yīng)預(yù)見到議定書半途流產(chǎn)的可能性。果真如此,國際氣候談判將面臨一次大的倒退。延誤將使人類付出更高的代價。但《京都議定書》的歷史地位不可動搖,其基本框架和要素仍將是未來談判的重要基礎(chǔ)。目前,有關(guān)《京都議定書》一旦失敗后的前途也有不同的看法。15一種觀點(diǎn)主張從長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)重新談判,為自1990年以來經(jīng)濟(jì)增長較快的國家重新設(shè)定經(jīng)濟(jì)上更為可行的減排目標(biāo)和時間表,并以此為起點(diǎn),建立一個長遠(yuǎn)目標(biāo),強(qiáng)調(diào)建立排放貿(mào)易制度并促進(jìn)市場不斷發(fā)