景區(qū)管理體制的優(yōu)化

二、我國旅游景區(qū)管理體制存在的問題1、多頭管理，體制不清現(xiàn)在我國旅游景區(qū)的宏觀管理格局是政出多門、體制混亂。例如，自然文化遺產(chǎn)的管理體制含有管理多重目的性、公司化經(jīng)營和不同的程度的多重管理等三個明顯特性，現(xiàn)行管理體制的重要問題是多重目的與公司化經(jīng)營之間的矛盾，而多重管理加劇了這種矛盾。我國的旅游景分辨別附屬多達12個不同的政府部門管理，風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園和文物保護單位，本身現(xiàn)有保護的職能，又有組織生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟、解決就業(yè)和社區(qū)管理的職責。我國風景名勝資源和文物資源的管理權(quán)由各級、各有關(guān)行政主管部門行使。根據(jù)我國現(xiàn)行的行政體制，各類風景名勝資源和文物資源仍分別歸建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質(zhì)、旅游等部門行使管理權(quán)，并按其科學(xué)價值、歷史文化價值、美學(xué)價值和地區(qū)范疇等劃分為國家級、省級、縣級，分別由各級有關(guān)行政主管部門管理。必要時成立了對應(yīng)的行政管理機構(gòu)，如風景名勝區(qū)、國家森林公園、自然保護區(qū)管理委員會（或管理局）、文物管理委員會（或文管所）等，作為國家資源全部者代表，統(tǒng)一實施管理權(quán)。這些景區(qū)管理機構(gòu)的重要職責是執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，擬定開發(fā)運用方針，制訂和審批保護和發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督其實施，審核有關(guān)開發(fā)項目的可行性報告和方案，有的代表政府管理區(qū)域內(nèi)的民政事務(wù)。2、機制落后，觀念保守我國旅游景區(qū)微觀主體機制落后，觀念保守。風景名勝區(qū)、文物點、博物館等，有些是社會公益事業(yè)，不能嚴格按公司來規(guī)定?，F(xiàn)在造成的狀況是不倫不類，由于財力局限性，諸多不應(yīng)當作為公司的，進行公司化運作，但在機制上又是落后的，在觀念上自然是保守的。也有的明確是公司，但又賦予一定的政府職能，特別是某些大的山岳型景區(qū)都是這樣的體制。3、秩序混亂，服務(wù)較差旅游景區(qū)安全隱患較為嚴重，旅游者的權(quán)益得不到確實確保。這幾年發(fā)生的大的旅游安全事故，相稱某些都是這樣發(fā)生的。急功近利，內(nèi)部機制不合理，不科學(xué)，管理混亂。有的景區(qū)層層轉(zhuǎn)包，各行其是，秩序混亂。4、資源破壞，環(huán)境污染我國旅游景區(qū)資源與環(huán)保的問題，體現(xiàn)在旅游景區(qū)破壞性建設(shè)嚴重，自然景區(qū)都市化突出。有些素質(zhì)不高的公司開發(fā)旅游資源，景區(qū)建設(shè)庸俗化，對旅游資源的破壞很大。許多旅游景區(qū)出現(xiàn)資源退化，現(xiàn)有客流量大造成的自然退化，更重要的是保護不力。景區(qū)的環(huán)境污染問題也很嚴重，由于生活垃圾解決不好，環(huán)保技術(shù)但是關(guān)，造成景區(qū)衛(wèi)生不好，由此而引發(fā)污染問題普遍存在。5、條塊分割，名實不符我國的風景名勝、文物、森林資源名義上屬于國家全部，但事實上中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府及其部門都能出面操作。往往在同一景區(qū)內(nèi)，建設(shè)、文物、林業(yè)、水利、旅游等多個部門插手管理。在條塊分割、各據(jù)一方的狀況下，在地方、部門、單位、個人利益的驅(qū)動下，有法不依、執(zhí)法不嚴，貌似建設(shè)、實為破壞，名為保護、實為壟斷的現(xiàn)象極為常見。大量的風景名勝區(qū)，都能夠看到在核心景觀區(qū)看到這個廳、那個局建的“培訓(xùn)中心”、“療養(yǎng)所”，破壞景觀的現(xiàn)象比比皆是。6、財政困難，舉步艱難國家對風景文物資源保護的財政撥款十分有限，國際援助和社會贊助杯水車薪。管理經(jīng)費和職工工薪部分靠財政撥款，部分靠自籌自支，有的完全實施自籌自支。在此狀況下，大多數(shù)地方只能勉強維持現(xiàn)狀和職工生計，談不上有效保護和主動建設(shè)。區(qū)內(nèi)居民和職工迫于生計，開山取石、毀林伐木、捕獵動物，破壞資源和環(huán)境的現(xiàn)象屢禁不止。等于是捧著金碗要飯吃，貴重的資源成為了財政的負擔。7、政企不分，政事不分在許多風景名勝區(qū)及文物景區(qū)中，由于條塊分割和政、企、事不分，政府機關(guān)的衙門作用與舊國營公司的多個弊端兼而有之。在經(jīng)營接待上，基本上是等客上門，極少主動宣傳促銷；在經(jīng)濟收支上，財政撥款加單位創(chuàng)收，有的稍有盈余，多數(shù)出不敷出；在勞動人事制度上，機構(gòu)臃腫，冗員眾多；在分派制度上，死工資，“大鍋飯”，平均主義盛行。這種管理體制和經(jīng)營機制造成了許多地方首先是風景文物資源的閑置與浪費，另首先是風景旅游開發(fā)和經(jīng)營中的無序、低效以至破壞，嚴重困擾著資源環(huán)境的保護和風景名勝事業(yè)、文物文博事業(yè)、旅游業(yè)和地方經(jīng)濟的發(fā)展。三、我國景區(qū)管理體制改革的對策對我國景區(qū)管理體制改革的認識要將其放到我國經(jīng)濟、政治改革的大背景下來考察。首先，現(xiàn)今景區(qū)管理體制的缺點是與我國不同地區(qū)各異的經(jīng)濟條件有直接關(guān)系的，不同的經(jīng)濟發(fā)展時間，經(jīng)濟要素的相對價格不同，造成各主體之間的經(jīng)濟利益對比關(guān)系不同，必然規(guī)定體制的變革；另首先，景區(qū)管理體制是附屬于國家行政管理體制基礎(chǔ)上的，地方政府對景區(qū)的管理方式和理念不可避免地帶有行政指令的色彩，并且當今的政績考核機制將景區(qū)發(fā)展帶來的經(jīng)濟收益置于很高的位置，一時難以變化。由此可見，我國景區(qū)管理體制改革是一項長久、艱巨、并會涉及多方利益的復(fù)雜而痛苦的過程。下列僅從個人角度，談對我國景區(qū)管理體制改革的建議。(一)明晰產(chǎn)權(quán)，擬定監(jiān)督管理主體及其權(quán)、責、利改革我國景區(qū)管理體制的首要工作就是要明晰產(chǎn)權(quán)。具體而言，就是要明確景區(qū)的管理主體、監(jiān)督主體、經(jīng)營主體及其各自的權(quán)、責、利范疇。要明確景區(qū)的管理主體，不能同時賦予多個部門對景區(qū)的監(jiān)管權(quán)，以免出現(xiàn)爭權(quán)奪利、互相扯皮的現(xiàn)象。(二)加強監(jiān)督力度，防止權(quán)力租金的出現(xiàn)要完善景區(qū)管理體制，必須建立健全監(jiān)督體系加強對官員尋租行為的監(jiān)督。這方面工作涉及兩個層面：是對景區(qū)經(jīng)營規(guī)劃和項目的審批和監(jiān)督。地方政府不得干預(yù)景區(qū)經(jīng)營和管理，以避免出現(xiàn)官員個人濫用權(quán)力行為。景區(qū)內(nèi)任何有可能造成景區(qū)資源破壞的項目都必須有規(guī)劃設(shè)計中心的審核同意方可投產(chǎn)，否則追究有關(guān)負責人的責任。監(jiān)督體系的建立就是要切斷官員個人權(quán)力與景區(qū)收益權(quán)之間的直接聯(lián)系，通過會議討論和權(quán)威機構(gòu)審批的方式壓縮官員設(shè)、尋租行為的空間，提高其尋租行為的機會成本。固然，具體的制度安排和設(shè)計尚有等進一步細化和研究。(三)健全法規(guī)體系，做到有法可依要出臺一部統(tǒng)管全國景區(qū)經(jīng)營管理的國家級法律，在此基礎(chǔ)上，參考各有關(guān)部門現(xiàn)有的條例制訂不同規(guī)模、級別、景觀構(gòu)成的景區(qū)的例行法律，以此來指導(dǎo)和監(jiān)督景區(qū)的經(jīng)營活動。法律法規(guī)司的立法工作要明確景區(qū)經(jīng)營管理的根本目的，在有效保護的前提下開展景區(qū)開發(fā)行為并且，法規(guī)的制訂和實施要以景區(qū)環(huán)境質(zhì)量、游客承載量、景區(qū)經(jīng)營指標等為根據(jù)，要符合不同地區(qū)的經(jīng)濟實際，切實可行地指導(dǎo)景區(qū)日常經(jīng)營。同時，要重視法律法規(guī)的更新工作，根據(jù)景區(qū)發(fā)展實際制訂適時適地的規(guī)章制度。(四)考慮有關(guān)者利益，合理規(guī)劃與開發(fā)景區(qū)經(jīng)營管理活動中，經(jīng)常會無視對本地居民和其它有關(guān)者利益的考慮。據(jù)理解，因景區(qū)開發(fā)而造成的居民利益受損，生活被打亂和貧富差距加大現(xiàn)象普遍存在。因此，在改革景區(qū)管理體制時，必須將景區(qū)有關(guān)者的利益考慮在內(nèi)?？稍趨f(xié)管局內(nèi)設(shè)利益協(xié)調(diào)司，負責理解并反映有關(guān)利益主體與景區(qū)之間的利益關(guān)系，調(diào)查景區(qū)經(jīng)營活動對他們的影響，為景區(qū)規(guī)劃的制訂和審核提供現(xiàn)實根據(jù)，在此基礎(chǔ)上，解決利益有關(guān)者——特別是本地居民的實際問題。如，景區(qū)開發(fā)后來，景區(qū)負責機構(gòu)必須有計劃、合理地組織本地居民從事正當?shù)?、對景區(qū)資源無害的經(jīng)營行為，解決本地居民的就業(yè)和收入來源問題。(五)合理考察景區(qū)績效，謹防不完全信息條件下的機會主義行為對景區(qū)經(jīng)營績效的考察是景區(qū)監(jiān)督和管理的有力根據(jù)，這就需要對景區(qū)環(huán)境質(zhì)量、景區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的影響、景區(qū)現(xiàn)有資源的特性數(shù)據(jù)(涉及種類、數(shù)量規(guī)模、面積等)、景區(qū)有關(guān)經(jīng)濟指標等進行全方面的考察。因此，能夠成立一種由專家、財務(wù)人員等構(gòu)成的小組，負責定時檢查并精確反映景區(qū)實地狀況，參考景區(qū)經(jīng)營績效考核指標體系對景區(qū)經(jīng)營狀況進行考核，不能簡樸根據(jù)經(jīng)營者提交的資料來判斷景區(qū)經(jīng)營狀況。另外，要成立信息管理處，從多渠道收集景區(qū)經(jīng)營管理有關(guān)信息(涉及景區(qū)經(jīng)營狀況信息和協(xié)管局對景區(qū)的監(jiān)管信息)，建立信息交互平臺，為游客、本地居民、媒體和其它利益有關(guān)者反映信息提供暢通的渠道，切實賦予有關(guān)者參加景區(qū)監(jiān)督的權(quán)利。并且，通過信息交互平臺能夠更加好地開展法律法規(guī)的公布、資源保護宣傳和有關(guān)調(diào)查工作，能夠直接向旅游者傳遞資源破壞與保護的有關(guān)信息，激發(fā)其保護資源、保護景區(qū)環(huán)境的意識?？偠灾覈皡^(qū)管理體制改革要做到：垂直管理、統(tǒng)一監(jiān)督、利益協(xié)調(diào)、信息交互、績效考核、有效約束。四、中國旅游景區(qū)管理模式1、整體租賃經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實施公司型治理，其經(jīng)營主體是民營公司或民營資本占絕對主導(dǎo)的股份制公司。其代表性景區(qū)是四川碧峰峽景區(qū)，重慶芙蓉洞景區(qū)、天生三橋景區(qū)、金刀峽景區(qū)，及桂林陽朔世外桃源景區(qū)。在這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。景區(qū)的全部權(quán)代表是本地政府，民營公司以整體租賃的形式獲得景區(qū)30—50年的獨家經(jīng)營權(quán)；景區(qū)經(jīng)營公司在其租賃經(jīng)營期內(nèi)，既負責景區(qū)資源開發(fā)，又對景區(qū)資源與環(huán)境的保護負有絕對責任。2、上市公司經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實施公司型治理，其經(jīng)營主體是股份制上市公司。其代表性景區(qū)是黃山風景區(qū)和峨眉山風景區(qū)。這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)、資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)完全分離。地方政府設(shè)立景區(qū)管理委員會，作為政府的派出機構(gòu)，負責景區(qū)統(tǒng)一管理。景區(qū)的全部權(quán)代表景區(qū)管理委員會，經(jīng)營權(quán)通過交繳景區(qū)專營權(quán)費由景區(qū)管理睬直接委托給上市黃山旅游發(fā)展股份有限公司和峨眉山旅游股份有限公司長久壟斷；景區(qū)管理委負責旅游保護，上市公司負責資源開發(fā)運用3、非上市股份制公司經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實施公司型治理，其經(jīng)營主體是未上市的股份制公司。它能夠是國有股份制公司，也能夠是國有與非國有參加的混合股份制公司。其代表性景區(qū)有青島瑯琊臺景區(qū)、浙江桐廬瑤林仙境景區(qū)、浙江柯巖景區(qū)及曲阜孔府、孔林、孔廟景區(qū)。在這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。景區(qū)的全部權(quán)代表是作為政府派出機構(gòu)的景區(qū)管理委員會等，景區(qū)經(jīng)營由政府委托給股份制公司；景區(qū)經(jīng)營公司即負責景區(qū)資源的開發(fā)，又負責景區(qū)資源的保護。4、附屬公司集團的整合開發(fā)經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實施公司型治理，其經(jīng)營主體是國有全資公司，但附屬于本地政府的國有公司。其代表性景區(qū)有陜西華清池、華山等文物景區(qū)，及海南天涯海角景區(qū)、桂林的七星公園等景區(qū)。這些景區(qū)均由國有的旅游景區(qū)公司負責經(jīng)營，分別附屬于陜西旅游集團公司、海南三亞市旅游投資有限公司及桂林旅游總公司。這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。景區(qū)的全部權(quán)代表是政府，旅游經(jīng)營由國有全資的景區(qū)經(jīng)營公司掌管；景區(qū)經(jīng)營公司既負責景區(qū)資源的開發(fā)，又負責景區(qū)資源的保護。這一模式的優(yōu)勢是能夠按照旅游市場的需求，全方面整體各旅游景區(qū)的資源，通過整合開發(fā)，全方面增進本地旅游景區(qū)的發(fā)展。5、附屬地方政府的國有公司經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實施公司型治理，其經(jīng)營主體是國有全資公司，且直接附屬于本地政府。其代表性景區(qū)有浙江烏鎮(zhèn)和江蘇周莊，它們均由國有的旅游開發(fā)公司直接經(jīng)營，分別附屬于本地縣人民政府和鎮(zhèn)人民政府。這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。景區(qū)的全部權(quán)代表是政府，旅游經(jīng)營由國有全資的景區(qū)經(jīng)營公司掌管；景區(qū)經(jīng)營公司既負責景區(qū)資源的開發(fā)，又負責景區(qū)資源的保護。6、附屬政府部門的國有公司經(jīng)營模式這一模式的特點是，旅游景區(qū)實施公司型治理，其經(jīng)營主體也是國有全資公司，而它附屬于本地政府的有關(guān)部門，而不是直接附屬政府。其代表性景區(qū)有南寧的青秀山景區(qū)及寧夏沙坡頭、沙湖景區(qū)，它們均由國有的旅游景區(qū)經(jīng)營公司直接經(jīng)營，分別附屬于本地國有資產(chǎn)管理局和本地旅游局。在這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，但資源開發(fā)權(quán)與保護權(quán)統(tǒng)一。景區(qū)的全部權(quán)代表是政府，旅游經(jīng)營由國有全資的景區(qū)經(jīng)營公司掌管；景區(qū)經(jīng)營公司既負責景區(qū)資源的開發(fā)，又負責景區(qū)資源的保護。7、兼具旅游行政管理的網(wǎng)絡(luò)復(fù)合治理模式在這一模式中，旅游景區(qū)實施非公司型治理。經(jīng)營主體是景區(qū)管理機構(gòu)。但同時，景區(qū)管理機構(gòu)與本地旅游局合并，使得景區(qū)管理機構(gòu)不僅要負責景區(qū)的經(jīng)營管理，還含有本地旅游市場管理的行政職責。這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)對外統(tǒng)一、對內(nèi)分離。景區(qū)管理機構(gòu)既是景區(qū)全部權(quán)代表，又是景區(qū)經(jīng)營主體；既負責景區(qū)資源開發(fā)，又負責景區(qū)資源與環(huán)保。但在景區(qū)內(nèi)部，管理職能與經(jīng)營職能、開發(fā)職能與保護職能由不同的部門或機構(gòu)承當。其代表性景區(qū)是長春凈月潭景區(qū)、江西龍虎山景區(qū)、山東蓬萊閣景區(qū)等。這些景區(qū)的管理機構(gòu)都與本地旅游局合并為一套班子、兩塊牌子，在承當景區(qū)的經(jīng)營管理職責時，還負責本地旅游業(yè)的管理，對增進本地旅游業(yè)發(fā)展負有重要責任。這一模式是近年各地旅游景區(qū)體制改革與機制創(chuàng)新的成功實踐，含有較強的發(fā)展優(yōu)勢和良好的發(fā)展前景。8、兼具資源行政管理的復(fù)合治理模式在這一模式中，旅游景區(qū)實施非公司型治理。經(jīng)營主體是作為本地政府派出機構(gòu)的景區(qū)管委會或管理局（下列簡稱景區(qū)管理機構(gòu)）。但同時，景區(qū)管理機構(gòu)與本地某一資源主管部門合并，使得景區(qū)管理機構(gòu)不僅要負責景區(qū)的經(jīng)營管理，還含有本地這種資源管理的行政職責。這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)對外統(tǒng)一、對內(nèi)分離。景區(qū)管理機構(gòu)既是景區(qū)全部權(quán)代表，又是景區(qū)經(jīng)營主體；既負責景區(qū)資源開發(fā)，又負責景區(qū)資源與環(huán)保。但在景區(qū)內(nèi)部，管理職能與經(jīng)營職能、開發(fā)職能與保護職能由不同的部門或機構(gòu)承當。其代表性景區(qū)是泰山。泰山管委會與泰安市文化局合并成一套人馬，在負責泰山景區(qū)的保護、開發(fā)、經(jīng)營、管理的同時，對全市文化事業(yè)和文化市場進行管理。現(xiàn)在，這一模式在景區(qū)經(jīng)營中逐步退縮。9附屬旅游主管部門的自主開發(fā)模式在這一模式中，旅游景區(qū)實施非公司型治理，經(jīng)營主體是景區(qū)管理機構(gòu)。但景區(qū)管理機構(gòu)附屬于本地旅游局。這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)互不分離。景區(qū)管理機構(gòu)既是景區(qū)全部權(quán)代表，又是景區(qū)經(jīng)營主體；既負責景區(qū)資源開發(fā)，又負責景區(qū)資源與環(huán)保。這一模式也是近年各地為理順旅游管理體制而進行的改革與創(chuàng)新。在這一模式中，旅游景區(qū)的經(jīng)營總體上以市場為導(dǎo)向，以謀求旅游景區(qū)的發(fā)展為重要目的。其代表性景區(qū)有河北野山坡景區(qū)、重慶四周山景區(qū)等。10、附屬資源主管部門的自主開發(fā)模式這是一種傳統(tǒng)的景區(qū)經(jīng)營模式。在這一模式中，旅游景區(qū)實施非公司型治理。經(jīng)營主體是景區(qū)管理機構(gòu)，并且附屬于本地建設(shè)、園林、文物等旅游資源主管部門。這一模式中，景區(qū)的全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)互不分離。景區(qū)管理機構(gòu)既是景區(qū)全部權(quán)代表，又是景區(qū)經(jīng)營主體；既負責景區(qū)資源開發(fā)，又負責景區(qū)資源與環(huán)保。這一景區(qū)經(jīng)營模式重要集中于傳統(tǒng)的大型文物類旅游景區(qū)，如北京故宮、頤和園、八達嶺長城景區(qū)等。2、模式評價黃山模式，是將風景名勝區(qū)的經(jīng)營性資產(chǎn)從景區(qū)管理委員會這一行政部門的管轄中剝離出來，實施全部權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，按照當代公司制度的方式，創(chuàng)立上市公司，進行市場化經(jīng)營的經(jīng)營方式。這一模式含有下列幾個方面的優(yōu)勢：(1)市場融資優(yōu)勢。黃山模式的最大優(yōu)勢是進入資我市場的融資優(yōu)勢。景區(qū)將優(yōu)勢資產(chǎn)剝離出來組建股份制公司，通過在證券市場掛牌上市，在極短的時間內(nèi)募集到大量資金，投入到景區(qū)建設(shè)和資源保護之中，極大的緩和了上市之前重要依靠財政撥款和門票收入籌集極為有限的景區(qū)建設(shè)與保護資金的制約。例如，黃山旅游4000萬A股和8000萬B股的成功發(fā)行，從證券市場募集資金4億元；這種短時間、大規(guī)模的資金募集效果，是其它任何融資方式都難以達成的。(2)經(jīng)營機制優(yōu)勢。景區(qū)旅游股份有限公司的成立，新的經(jīng)營機制也隨之誕生。原國有公司轉(zhuǎn)變?yōu)楫敶局贫鹊牡湫托问健鲜泄?，確立了股東大會、董事會、監(jiān)事會、總經(jīng)理，各層級職責明確、互相監(jiān)督、親密配合的管理構(gòu)造和權(quán)力制衡機制，打破了利益分派上的平均主義和用人機制上的身份界限，逐步形成了“用人能上能下，用工能進能出，分派多勞多得，優(yōu)勝劣汰，效率優(yōu)先，兼顧公平”等新的用人、用工、分派機制，極大的調(diào)動了職工的能動性。上市公司實施的是多元化的法人治理構(gòu)架，景區(qū)管理委員會能夠通過國有資產(chǎn)投資，成為景區(qū)上市公司的大股東入主董事會，主導(dǎo)景區(qū)公司的經(jīng)營管理：政府有關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門也能夠不投資而進入監(jiān)事會，對景區(qū)公司的經(jīng)營活動進行有效的監(jiān)督。(3)經(jīng)營效益優(yōu)勢。采用上市公司經(jīng)營模式的旅游景區(qū)，往往含有天然的資源壟斷優(yōu)勢，出名度高、吸引力強，含有規(guī)模龐大、增加穩(wěn)定的游客市場。上市公司能夠依靠其巨大的資本優(yōu)勢、有效的經(jīng)營機制、強大的專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，按照旅游市場的需求，在景區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，對景區(qū)內(nèi)的旅游配套項目進行深層次開發(fā)、市場化經(jīng)營，使景區(qū)的經(jīng)營效益不停擴大、穩(wěn)步提高，顯示出景區(qū)優(yōu)勢資源與資我市場、公司機制結(jié)合后的優(yōu)勢效益。（4）資本效用優(yōu)勢。景區(qū)實施上市公司經(jīng)營后來，提高了資本的合作效率，確保了景區(qū)國有資產(chǎn)的保值增值。在景區(qū)經(jīng)營公司實施股份制改造上市以前，景區(qū)實施管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下的國有國營體制，景區(qū)經(jīng)營資本由財政撥款或銀行貸款等方式形成。投資者不承當投資風險，往往容易造成決策失誤、經(jīng)營不善，造成國有資產(chǎn)的貶值或流失。景區(qū)公司上市后來，實施社會化投入，投資必須按照市場規(guī)律的規(guī)定追求回報，經(jīng)營以利潤最大化為目的，對任何新的投資項目，都必須根據(jù)科學(xué)的決策程序，在公眾的嚴格監(jiān)督下進行，因而極大的提高了景區(qū)經(jīng)營資本的使用效率，也有效的增進了景區(qū)國有資產(chǎn)的保值增值。(5)資源保護優(yōu)勢。景區(qū)公司化經(jīng)營的直接目的是追求最大的經(jīng)濟效益，這種經(jīng)濟效益直接依靠于景區(qū)自然景觀、人文景觀、生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。景區(qū)經(jīng)營公司上市后來，從公司的生存和發(fā)展需要出發(fā)，將更加關(guān)注和強化對景區(qū)資源和環(huán)境的保護。上市公司要生存和發(fā)展，就必須對景區(qū)資源和環(huán)境進行切實有效的保護。切實保護好旅游資源和生態(tài)環(huán)境關(guān)系到公司的興衰成敗，任何破壞景觀、破壞資源、破壞生態(tài)、破壞環(huán)境的行為都是自毀前途，這種經(jīng)濟利害關(guān)系將驅(qū)使經(jīng)營者重視資源和環(huán)境的保護。3、模式的優(yōu)化黃山模式，是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，依靠證券市場，運作市場機制，對大型風景名勝和文化遺產(chǎn)等公共資源類景區(qū)進行市場化經(jīng)營的一種有效方式，它是“旅游資源+資我市場十市場機制”的有機結(jié)合的產(chǎn)物，是制度創(chuàng)新的成果和實踐探索的結(jié)晶。盡管由于有關(guān)部門的意見分歧和國家政策的不明朗，使得這種含有很大優(yōu)勢和前景的經(jīng)營模式尚處在局部應(yīng)用之中，但能夠相信，該模式在通過進一步完善之后，將獲得巨大的發(fā)展空間，為我國旅游景區(qū)的精品化建設(shè)、規(guī)模化發(fā)展和集約化經(jīng)營發(fā)揮更大的作用。為了給黃山模式的發(fā)展發(fā)明更大的發(fā)展空間，應(yīng)做好下列幾點：(1)嚴格堅持并進一步完善景區(qū)經(jīng)營項目，實施總體質(zhì)量把關(guān)、環(huán)境影響評價把關(guān)和按程序?qū)彶榈戎贫龋诖嘶A(chǔ)上建立健全景區(qū)公共資源與生態(tài)環(huán)保的法律法規(guī)，建立切實有效的景區(qū)資源與環(huán)境的保護機制。(2)將景區(qū)管理委員會與上市公司之間的委托代理景區(qū)經(jīng)營業(yè)務(wù)的關(guān)系，調(diào)節(jié)為特許經(jīng)營權(quán)關(guān)系。建立景區(qū)上市公司對資源保護績效的年度考核制度，考核成果與特許經(jīng)營合約直接掛鉤。將上市公司對資源和環(huán)保不力所引發(fā)的外部成本內(nèi)部化，促使景區(qū)經(jīng)營自覺的保護資源和環(huán)境。(3)按照上市公司法人管理構(gòu)造的規(guī)定，完善景區(qū)上市公司法人管理構(gòu)造，改革現(xiàn)行模式中景區(qū)管理委員會主任兼任上市公司董事長的做法，將景區(qū)管理委員會主任與上市公司董事長職責相分離，同時確保景區(qū)經(jīng)營的經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。第一節(jié)經(jīng)濟發(fā)展對旅游景區(qū)的環(huán)境破環(huán)嚴重一、景區(qū)環(huán)境的惡化上海的黃浦江、廣州的珠江、南京的秦淮河都曾是“游船云集，鼓瑟相聞”的出名游覽區(qū)。但是今天，由于在急速發(fā)展經(jīng)濟的同時，沒有采用對應(yīng)的環(huán)保方法，這些河流已經(jīng)變成了令人厭惡的“黑河”、“臭河”，全然沒有了昔日的風采。二、人為的破壞人為對景區(qū)的破壞是越來越嚴重，人為的過分開發(fā)、濫砍濫發(fā)、捕殺動物等行為。在出名的西雙版納，每年都要燒掉幾萬畝原始森林，為的是在火劫過的林地上播種耕作。比起環(huán)境污染來，這些人為的破壞更令人痛心。三、景區(qū)的都市化景區(qū)之因此成為景區(qū)，就是由于它含有區(qū)別于都市而供人們游覽、觀光和休憩的作用。但是，諸多旅游區(qū)沒有認識到這一點，在搞基本建設(shè)時片面強調(diào)“硬件”的規(guī)模和質(zhì)量，力求都市化，試圖以都市化，而不是以田園化、自然化來吸引都市居民。第二節(jié)景點開發(fā)缺少特色和競爭力含有特色的旅游景點往往起到吸引游客的作用，如西班牙的海濱、泰國的佛教，荷蘭的風車，瑞士的湖泊等等，無一不含有獨特的魅力。但綜觀我國的新景點開發(fā)建設(shè)，人們不難發(fā)現(xiàn)，有二種不良的傾向。一、景區(qū)開發(fā)趨于雷同自深圳“錦繡中華”微縮景點推出后，全國掀起了微縮景觀熱。僅微縮世界出名景點的就有北京豐臺的“世界公園”，江蘇無錫的“世界奇觀”，四川重慶的“世界風光旅游城”，廣東深圳的“世界之窗”等，對某個地區(qū)來說，可能某個微縮景點是其重點旅游項目，能吸引某些游客，但是，對于整個中國旅游業(yè)來說，這些雷同的景點，正是急功近利中的短期經(jīng)濟行為的典型體現(xiàn)。二、發(fā)掘、呈現(xiàn)古代文化膚淺拙劣中國以文明古國著稱于世，對國外游客有很大的吸引力，因此各地又掀起了一種大規(guī)模“營造”古代文化景點熱。盡管有些景點建得很有特色，但從整體上來說，大多存在著認識膚淺，體現(xiàn)手法平庸，迎合游客低檔趣味等問題。另外，重復(fù)建設(shè)也非常驚人：多個“民俗文化村”，在全國出現(xiàn)了幾十家，“西游記宮”數(shù)量最多時近萬家，這種認為主觀愿望能夠彌補一切的做法，極易對中國文化進行歪曲和損害，給國人特別是外國人以片面引導(dǎo)，掩蓋輝煌悠久、精深博大的中國古代文化。第三節(jié)持續(xù)發(fā)展眼光一、環(huán)境建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展即使發(fā)展旅游獲得了巨大的經(jīng)濟成就，但不合理的開發(fā)也給生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的危害。個別開發(fā)商以搞旅游為借口，亂圈占農(nóng)業(yè)用地和民宅用地，以發(fā)展旅游景區(qū)為借口變相發(fā)展房地產(chǎn)。旅游景區(qū)的開發(fā)對環(huán)境和土地資源的破壞重要體現(xiàn)為：（一）旅游景區(qū)排放的廢水逐年增加。用于排放總量不停增加，污染治理方法沒有跟上，部分旅游景區(qū)的環(huán)境質(zhì)量呈下降趨勢。（二）圈占農(nóng)業(yè)用地與林業(yè)用地現(xiàn)象越來越嚴重。農(nóng)業(yè)用地被免費圈占或沒有完全支付給被占地者款項。諸多林業(yè)用地遭到了破壞。我們在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，一定要注意加大對生態(tài)環(huán)境和多個資源的保護力度，不能只顧眼前利益，要從久遠來看。既要把我們這一代建設(shè)好，又要給子孫后裔一條出路。只有這樣經(jīng)濟才干可持續(xù)發(fā)展，才干共建美妙和諧社會。二、思想觀念和意識的可持續(xù)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的理念已經(jīng)進一步人心，正在日益影響著政府的決策與政策的制訂。可持續(xù)發(fā)展的觀念問題不僅涉及到政府并且涉及到民眾，當一種觀念同時為政府、公司、社團和個人所接受時，這種觀念才比較容易指導(dǎo)整個社會的實踐，現(xiàn)在的問題是公司在投資景點開發(fā)資源的過程中，在旅游景點經(jīng)營與管理的過程中，仍然存在著無視可持續(xù)發(fā)展理念的種種決策，某些做法甚至完全背離可持續(xù)發(fā)展理念。旅游業(yè)界的從業(yè)人員或者由于可持續(xù)發(fā)展的教育不到位，或者由于舊的傳統(tǒng)觀念的頑固存在，對周邊發(fā)生的諸多違反可持續(xù)發(fā)展規(guī)律的事情熟視無睹，習覺得常。旅游者在參加旅游活動的過程中，也由于本身素質(zhì)不高，經(jīng)常自覺不自覺的影響和破壞著景區(qū)景點的可持續(xù)發(fā)展。上述種種都是觀念不到位的體現(xiàn)。樹立觀念的問題即使是一種長久的問題，但旅游業(yè)界和整個社會如果能夠更快一點轉(zhuǎn)變觀念，那么景區(qū)景點就不僅不會影響可持續(xù)發(fā)展，并且會成為一種典范，教育旅游者，警示旅游者，增進全社會的可持續(xù)發(fā)展。第三章我國旅游景區(qū)的發(fā)展方略第一節(jié)景區(qū)的科學(xué)規(guī)劃一、加強政策導(dǎo)向科學(xué)的旅游規(guī)劃是為了更加合理有效地開發(fā)運用旅游資源，使?jié)撛诘穆糜钨Y源轉(zhuǎn)化為可為旅游業(yè)運用的現(xiàn)實旅游景觀和產(chǎn)品。當代規(guī)劃的重要趨勢是規(guī)劃的同時要考慮游客、本地居民與開發(fā)商的利益，要更多地關(guān)注游客的個性化需求，強調(diào)人魚與環(huán)境和諧相處、開發(fā)與保護同等重要；不僅要關(guān)注當代人的利益也要關(guān)注后裔人的利益；不要把優(yōu)美的環(huán)境當成負擔，而應(yīng)把優(yōu)美的環(huán)境當成有力的營銷工具；讓本地社區(qū)的居民主動參加旅游規(guī)劃的過程，投資開發(fā)旅游景點成為旅游業(yè)的核心力量，把旅游開發(fā)作為社區(qū)發(fā)展的重要手段。二、制訂科學(xué)的規(guī)章制度頒布的《風景名勝區(qū)管理條例》初次提出了“科學(xué)規(guī)劃”的基本原則，規(guī)定風景名勝區(qū)成立兩年之內(nèi)必須制訂出總體規(guī)劃。國家建設(shè)部副部長仇保興說，風景名勝區(qū)的各項建設(shè)管理活動必須嚴格按照規(guī)劃進行，沒有規(guī)劃根據(jù)或規(guī)劃未經(jīng)同意的，應(yīng)當嚴禁一切開發(fā)建設(shè)活動。規(guī)劃一經(jīng)同意后不得私自修改，如確需對風景名勝區(qū)進行修改的，應(yīng)當報原審批機關(guān)同意；對其它內(nèi)容進行修改的，應(yīng)報原審批機關(guān)備案。旅游規(guī)劃是提高旅游資源吸引力的必要手段，是形成良好旅游目的地的有效途徑，是增進旅游業(yè)三大效益協(xié)調(diào)發(fā)展的重要確保，是推動旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有利方法。第二節(jié)提高景區(qū)出名度與可持續(xù)發(fā)展一、提高景區(qū)出名度旅游景點景區(qū)，素有“三分靠景色、七分靠宣傳”之說。在人們原來固有的生活環(huán)境和模式下，要促發(fā)他們對一種旅游地產(chǎn)生愛好，心生向往并進而付諸行動探訪體驗，在不失真實的、不損害公眾利益前提下，一定程度的宣傳———當代概念謂之為“包裝”或者“傳輸”，是十分必要的。而將當代傳輸學(xué)和公共關(guān)系學(xué)的技巧和原理用之于旅游業(yè)，對于旅游景區(qū)、景點的企劃經(jīng)營是十分合用的。對于那些麗質(zhì)天成、景色優(yōu)美、旅游資源豐富但先前卻并不“廣為天下知”的旅游景區(qū)而言，特別如此。而結(jié)合景區(qū)實際，策劃某些既富有景區(qū)特點又有針對性的節(jié)慶活動，作為旅游景區(qū)宣傳的最佳載體，是吸引媒介和公眾注意力自然而抱負的手段。一次組織得當、形式新穎、風情濃郁的節(jié)慶活動，通過媒介的傳輸，對本地出名度的提高、客流的增加、經(jīng)濟的拉動等，無疑都將起到良好的增進作用。二、旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展旅游景區(qū)并非普通的商品而含有社會公共產(chǎn)品的性質(zhì)。其社會效益環(huán)境效益要不不大于經(jīng)濟效益。不應(yīng)追求利潤最大化而是追求成長的常態(tài)化。在現(xiàn)行體制下，保護的經(jīng)費短缺，有經(jīng)濟效益才有保護資金的貫徹。造成了保護與開發(fā)的利益之爭。某些旅游景區(qū)有急功近利的傾向。過爛的規(guī)劃，過多的設(shè)計，過分的開發(fā)，近距離低水平的重復(fù)建設(shè)。出現(xiàn)了景區(qū)人工化、園林化、商業(yè)化、公園化、都市化的現(xiàn)象。某些規(guī)劃設(shè)計者投其所好推波助瀾。社區(qū)廣場，景觀大道，雕塑小品，園林造景，仿古建筑，商業(yè)街大酒店等成為景區(qū)化的必備元素和通用摸式。修建一新的假古董、人造景觀，編故事式的偽文化，商業(yè)化的假民俗，標本式的偽生態(tài)盛行于某些景區(qū)。遮蔽了原真性的資源，割斷了延續(xù)性的文脈，丟失了原生態(tài)的環(huán)境。不知真山真水，真事真跡才是景區(qū)的真金白銀，才是魅力所在。這些行為不僅會造成資源無可挽回的破壞，并且隨著旅游者日益成熟，素養(yǎng)的提高，人們也會對類型化模式化的景區(qū)避而遠之。在現(xiàn)行體制下，旅游景區(qū)含有雙重身份。集保護與開發(fā)于一體，集盈利與維護于一身。專家出于良知要保護，部門出于職能要保護，而景區(qū)不僅出于良知、出于責任、更出于利益都要保護好資源。使旅游景區(qū)能夠可持續(xù)發(fā)展。第三節(jié)增加文化內(nèi)涵、重視品牌建設(shè)一、增加文化內(nèi)涵增加旅游景區(qū)的文化內(nèi)涵，提高景區(qū)品牌含金量。毋庸諱言，現(xiàn)在全球旅游市場特別是國內(nèi)旅游景區(qū)間競爭日益加劇是個不爭事實。在激烈的競爭中，要使景區(qū)的人氣越來越旺，哺育景區(qū)的核心競爭力至關(guān)重要。在觀光模式主導(dǎo)的時代，優(yōu)美的風光是當仁不讓、并且也經(jīng)常是唯一性的元素；但在現(xiàn)在旅游市場正逐步從觀光主導(dǎo)模式向度假休閑類型過渡的大趨勢之下，旅游產(chǎn)品的本質(zhì)、旅游景區(qū)的文化內(nèi)涵等問題，開始深為業(yè)內(nèi)人所關(guān)注。當旅游者不再滿足對旅游地景色的單純觀賞和對景區(qū)設(shè)施的粗淺游覽，當消費者的心理已經(jīng)從“我想看到些什么”向“景區(qū)賦予我什么、我想體驗些什么”轉(zhuǎn)變，景區(qū)本身更多時候則成為他們的路程體驗中的一種背景，景區(qū)本身所承載的文化內(nèi)涵及其“參加其間”的人文體驗，反而成為他們選擇旅游景區(qū)景點的重要的因素之一。由是，當代意義上旅游景區(qū)核心競爭力，更大程度上存在于景區(qū)文化的特質(zhì)及內(nèi)涵。在眾多旅游經(jīng)營活動中，那些貼合景區(qū)實際、呈現(xiàn)景區(qū)風情的旅游節(jié)慶活動，無疑是提高旅游景區(qū)文化內(nèi)涵的上佳手段。這些活動首先是增加了人們對景區(qū)的文化認知，并在一定程度上消彌了他們對景區(qū)的距離感；而對于那些被吸引前來參加其中的游客而言，親身參加過程中所獲得的文化感悟和體驗性滿足，也恰是其在旅游之前的本位心理訴求。旅途全程的終端消費品———對景區(qū)的立體認知和對應(yīng)產(chǎn)生的對景區(qū)的親切感和情感信賴，并由此產(chǎn)生的“口口相傳”，才是旅游景區(qū)品牌樹立和傳輸最持久和最有效的方式。二、品牌建設(shè)品牌的塑造就是旅游景區(qū)根據(jù)本身特色收集個性信息并將其系統(tǒng)化的過程。按照景區(qū)品牌的特色能夠?qū)⒕皡^(qū)品牌分為下列四類，即公司品牌、項目品牌、資源品牌以及運作品牌或經(jīng)營品牌。景區(qū)公司品牌是指將景區(qū)作為一種含有個性的公司在市場中含有的出名度。普通狀況下，該類公司是以獨特的公司文化或突出的經(jīng)營理念和績效為人們所認同，如國際出名的迪斯尼公司、我國的宋城集團、華僑城等都是景區(qū)公司品牌的典型代表。在公司品牌的支撐下，景區(qū)能夠通過管理輸出、特許經(jīng)營等方式快速擴大景區(qū)的市場規(guī)模。景區(qū)項目品牌則是指旅游景區(qū)的品牌以其中的特色項目為基礎(chǔ)，旅游者是通過該項目而認知旅游景區(qū)。景區(qū)資源品牌是在景區(qū)占有壟斷性資源的狀況下，通過對旅游資源的包裝和開發(fā)而形成的市場出名度，現(xiàn)在大部分出名旅游景區(qū)都是依靠資源品牌，如北京故宮、九寨溝、神農(nóng)架、泰山等。景區(qū)運作品牌是一類比較特殊的景區(qū)品牌塑造方式，即通過含有個性的景區(qū)管理運作方式為人們所關(guān)注，從而產(chǎn)生的出名效應(yīng)。如開民營經(jīng)濟開發(fā)旅游景區(qū)先河的碧峰峽景區(qū)就是典型的例子?？梢姡糜尉皡^(qū)品牌塑造擁有多個渠道的選擇，核心是應(yīng)把握景區(qū)本身的特點所在，并借助社會放大效應(yīng)將個性特性傳遞給旅游者。一我國旅游景區(qū)景點管理的存在的問題1、旅游景區(qū)政企不分，政事不分現(xiàn)象普遍旅游景區(qū)的管理存在管理權(quán)限不明，條塊分割、多頭管理的現(xiàn)象，這重要體現(xiàn)為各個景分辨屬不同的職能部門管理，如森林公園、自然保護區(qū)已由林業(yè)部門管理，地質(zhì)公園由國土資源部門管理，而這些景區(qū)已在區(qū)域位置上往往又互相重疊、交叉。造成了旅游發(fā)展中管理混亂，互相制約，缺少協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具體體現(xiàn)為管理滯后，管理體制與模式落后，制約了旅游景區(qū)資源的開發(fā)和運用。2、缺少對旅游景區(qū)科學(xué)的綜合規(guī)劃及管理，基礎(chǔ)設(shè)施不完善這幾年大力發(fā)展旅游業(yè)，但對區(qū)域旅游景區(qū)的規(guī)劃甚少，甚至對目的地旅游景區(qū)也缺少綜合規(guī)劃運用，對區(qū)域內(nèi)的旅游景點缺少合理的組織，這在一定程度上促使景區(qū)的游客對旅游景區(qū)的不合理感到不滿意，如在同一種旅游景點的不同處，某些地方過多的人流得不到合理的解決，而部分地區(qū)則出現(xiàn)無人狀態(tài)。服務(wù)設(shè)施不合理，有些景區(qū)很大一種地方也找不到一種廁所。旅游景區(qū)缺少有效管理，如景區(qū)內(nèi)對對商販攤點沒有統(tǒng)一的規(guī)劃管理，商販只管賣，不管環(huán)境衛(wèi)生的清理；使得景區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生環(huán)境臟亂，促使游客環(huán)保意識削弱，繼續(xù)破壞環(huán)境。3、生態(tài)環(huán)境管理不善，資源惡化，環(huán)境破壞旅游者保護景區(qū)環(huán)境、文物、基礎(chǔ)設(shè)施的意識單薄。在旅游景點名勝古跡上亂刻亂畫的現(xiàn)象屢見不鮮，這些都使其固有風貌和壽命收到嚴重威脅。某些游客還在景區(qū)進行宿營、野炊等活動，這既加重了旅游景區(qū)區(qū)的生態(tài)負擔，又可能造對生物鏈的破壞，使旅游區(qū)的生態(tài)平衡受到嚴重影響。4、無視游客體驗，產(chǎn)品過于雷同無視游客體驗，產(chǎn)品供需錯位是經(jīng)濟開放型旅游景區(qū)的重要問題。20世紀80年代以來全國旅游主題公園重大投資失誤的項目屢見不鮮，其中代表是投資十多億元的科幻公園福祿貝爾樂園于1998年1月宣布破產(chǎn)清查，投資上億的通什海南中華民族文化村開業(yè)不到8個月就倒閉。這些具體案例都闡明了，旅游產(chǎn)品的供需錯位，滿足不了游客的需求自然會被市場合裁減。我國的某些旅游景區(qū)特別是主題公園也試圖在