保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”問題及對(duì)策研究 公共管理專業(yè)

摘要

農(nóng)村“煤改氣”政策作為大氣污染防治的舉措之一，為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。自2015年河北省提出農(nóng)村“煤改氣”的相關(guān)設(shè)想以來(lái)，保定市江城鄉(xiāng)在響應(yīng)號(hào)召推行此項(xiàng)政策方面可謂“披荊斬棘”，在政策執(zhí)行過程中遇到了種種困難，但是所做出的成績(jī)也斐然。本論文的研究目的就是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代背景下，以特定的理論基礎(chǔ)來(lái)促進(jìn)政府、公民、社會(huì)組織三者在農(nóng)村“煤改氣”方面建立有效的合作網(wǎng)絡(luò)。而治理理論完善的理論體系和嚴(yán)密的邏輯框架在一定程度上給我們提供了可資借鑒的資料，對(duì)保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行奠定了理論基礎(chǔ)。

本文有以下幾部分的主要內(nèi)容：首先，描述了“煤改氣”政策研究的國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀以及研究的背景和意義。其次，通過整理、歸納相關(guān)文獻(xiàn)資料，對(duì)保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”的相應(yīng)的概念進(jìn)行闡述，并列舉出了政策和法律依據(jù)。再次，分析了保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行的問題及問題的成因。最后，提出了解決保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行中產(chǎn)生種種問題的對(duì)策。從而對(duì)于全國(guó)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：“煤改氣”政策；治理；政策執(zhí)行；合作網(wǎng)絡(luò)

Abstract

RuralcoaltogaspolicyasoneofthemeasurestopreventandcontrolairpollutionhasmadeoutstandingcontributionstoChina'ssustainabledevelopment.SinceHebeiprovinceputforwardtheconceptofruralcoaltogasin2015,BaodingcityJiangchengTownshipinresponsetothecallfortheimplementationofthispolicycanbedescribedas"cutthroughtheBush",intheprocessofimplementationofthepolicyencounteredvariousdifficulties,buttheachievementsarealsoremarkable.Thepurposeofthisstudyistopromotetheeffectivecooperationnetworkbetweenthethreegovernments,citizensandsocialorganizationsinruralcoalgastransformationunderthebackgroundofthestrategyofRuralRevitalization.Toacertainextent,thetheoreticalsystemandstrictlogicalframeworkofgovernancetheoryprovideuswithreferencematerial,whichlaysatheoreticalfoundationfortheimplementationofcoalreformpolicyintheruralruralareasofJiangchenginBaoding.

Themaincontentsofthepaperareasfollows:firstly,thestatusquoofthestudyoncoaltogaspolicyathomeandabroad,andthebackgroundandsignificanceofthestudyaredescribed.Secondly,throughcollatingandsummarizingtherelevantdocuments,thispaperexpoundsthecorrespondingconceptsofcoaltogasintheruralruralareasofJiangcheng,Baoding,andliststhepolicyandlegalbasis.Thirdly,itanalyzestheproblemsandcausesoftheimplementationofcoalgasconversionpolicyinJiangchengTownship,Baoding.Finally,itputsforwardcountermeasurestosolveallkindsofproblemsintheimplementationofcoalgasconversionpolicyinJiangchengTownship,Baoding.Thus,ithascertainreferencesignificancefortheimplementationofthepolicyofcoaltogasinthewholecountry.

Keywords:coaltogaspolicy;governance;policyimplementation;cooperationnetwork;

摘要2

Abstract3

第1章緒論7

第2章相關(guān)概念及政策法律依據(jù)9

2.1相關(guān)概念9

2.1.1“煤改氣”政策9

2.1.2生態(tài)文明建設(shè)9

2.1.3政策執(zhí)行9

2.2農(nóng)村“煤改氣”政策有關(guān)依據(jù)9

2.2.1

法律依據(jù)10

2.2.2

政策依據(jù)10

2.3

本章小結(jié)10

第3章

保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”現(xiàn)狀及分析11

3.1保定市江城鄉(xiāng)“煤改氣”的背景11

3.2保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”存在的問題11

3.2.1相關(guān)主體自身能力不足11

3.2.2相關(guān)主體間合作體系尚未建立12

3.2.3合作體系的內(nèi)部保障措施尚未完善13

3.2.4相關(guān)主體間關(guān)系緊張15

3.3保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”產(chǎn)生問題的原因15

3.3.1地方政府因素分析15

3.3.2村民因素分析15

3.3.3社會(huì)組織因素分析16

3.3.4制度因素分析16

3.4本章小結(jié)16

第4章保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”問題對(duì)策17

4.1提高相關(guān)主體自身能力17

4.1.1地方政府17

4.1.2公民17

4.1.3社會(huì)組織18

4.2建立相關(guān)主體間合作體系18

4.2.1規(guī)劃合作體系18

4.2.2啟動(dòng)合作體系19

4.3完善合作體系的內(nèi)部保障措施19

4.3.1溝通方式的雙向性與多樣化19

4.3.2協(xié)調(diào)靈活性19

4.3.3激勵(lì)機(jī)制人性化20

4.4理順相關(guān)主體間關(guān)系20

4.4.1權(quán)責(zé)一致20

4.4.2打造信任關(guān)系20

4.5本章小結(jié)21

結(jié)論1

參考文獻(xiàn)2

第1章緒論

自2015年河北省提出農(nóng)村“煤改氣”的政策以來(lái)，保定市江城鄉(xiāng)對(duì)此項(xiàng)政策的推行已經(jīng)經(jīng)歷了三年。這其中有令人欣慰的成就，同時(shí)也有令人深思的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這不但是學(xué)者們熱議的話題，也成為人民茶余飯后所議論、交流的談資。在很大程度上是因?yàn)閺霓r(nóng)村“煤改氣”的過程中可以窺探出我國(guó)推行的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略會(huì)遇到的部分問題。另一方面，關(guān)于政府、公民、社會(huì)組織三者關(guān)系的議論，幾百年來(lái)，各種研究結(jié)論可謂層出不窮。到現(xiàn)代，政府、公民、社會(huì)組織三者的關(guān)系從過去的互相指責(zé)、對(duì)立到現(xiàn)在的互相依賴、支持，其中治理理論的貢獻(xiàn)功不可沒。因此，將保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”與治理理論結(jié)合起來(lái)研究具有可行性和必要性，進(jìn)而可以通過改革實(shí)踐來(lái)完善這部分理論的自身建設(shè)。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村“煤改氣”政策具有重大意義。一方面從理論價(jià)值來(lái)看，從學(xué)術(shù)界來(lái)看，對(duì)于農(nóng)村“煤改氣”問題的研究和可持續(xù)發(fā)展以及治理理論的研究及結(jié)論已經(jīng)層出不窮，但是把二者結(jié)合起來(lái)，利用縣鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)論證治理理論的應(yīng)用的研究成果卻不多見。筆者擬從保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”自提出至今經(jīng)歷的起伏入手，通過與治理理論的基本原則結(jié)合，來(lái)論證并分析治理理論在應(yīng)用于地方政府、公民和社會(huì)組織方面會(huì)遇到的問題和解決措施。另一方面，從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)講，現(xiàn)階段，保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”處于一個(gè)停滯的階段，時(shí)代的不同，人民生活方式不同，生活方式不同，處理問題的措施也就不同，進(jìn)而我國(guó)政府的管理職能、管理方式、管理理念也要隨具體問題的不同而轉(zhuǎn)變，農(nóng)村“煤改氣”作為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，牽涉了以政府、公民、社會(huì)組織為主要主體的三部分，如何將這三部分主體與環(huán)境保護(hù)和人民的物質(zhì)利益、精神財(cái)富結(jié)合起來(lái)進(jìn)行均衡的調(diào)節(jié)。從而使我國(guó)社會(huì)更加和諧，加速社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程，就是本文的現(xiàn)實(shí)意義。

立足于國(guó)內(nèi)，農(nóng)村“煤改氣”作為中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，在中國(guó)可謂是方興未艾，最早追溯到2015年，在中國(guó)便零零星星的開始出現(xiàn)。每一項(xiàng)政策的提出、推行，在各個(gè)階段都會(huì)有其理論依據(jù)。鑒于農(nóng)村“煤改氣”作為政府主導(dǎo)的一項(xiàng)政策，在實(shí)際上無(wú)論對(duì)公民還是對(duì)社會(huì)組織亦或是政府來(lái)講都有其重要的意義，眾多學(xué)者從各種視角、領(lǐng)域?qū)ζ溥M(jìn)行了研究?？v觀對(duì)于農(nóng)村“煤改氣”的研究，大都是輕理論而偏實(shí)際。但是也有部分學(xué)者對(duì)農(nóng)村“煤改氣”與可持續(xù)發(fā)展、當(dāng)代治理理論的銜接做了許多努力。南開大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院馮銀廠教授2016年12月19日在《中國(guó)環(huán)境報(bào)》發(fā)表的《煤改氣是加重了污染還是改善了質(zhì)量？》一文中明確的指出農(nóng)村“煤改氣”的眾多好處。比如由于燃?xì)馐乔鍧嵞茉?，既減少過去使用煤炭對(duì)于人身體的直接危害，也減少了二氧化碳以及氮?dú)浠锏呐欧?，同時(shí)也提出了堅(jiān)決統(tǒng)籌治理污染，加強(qiáng)對(duì)大氣污染的治理等[1]。

從國(guó)外來(lái)看，國(guó)外關(guān)于中國(guó)國(guó)內(nèi)的農(nóng)村“煤改氣”問題沒有過多研究，大多停留在概念介紹的層面。但是中國(guó)農(nóng)村“煤改氣”屬于政府主導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展的問題，屬于政府主導(dǎo)的調(diào)和環(huán)境保護(hù)與公民利益問題，也可以用治理理論來(lái)對(duì)其進(jìn)行解釋。

在學(xué)術(shù)研究中，也已經(jīng)出現(xiàn)一些代表人的代表作，如羅茨的《新治理：沒有政府的統(tǒng)治》、吉爾斯·佩奎特的《通過社會(huì)學(xué)習(xí)的治理》、蓋伊·彼得斯的《治理的未來(lái)：四種出現(xiàn)的模式》和沃爾特·基克等人的《管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)：公共部門的行動(dòng)戰(zhàn)略》等等，在公共管理領(lǐng)域，治理一詞也逐漸獲得話語(yǔ)霸權(quán)，在很多地方取代了公共行政和政府管理[2]。與此同時(shí)，治理理論不斷發(fā)展，逐漸成為內(nèi)容豐富、具有嚴(yán)密邏輯框架的理論體系。

本文擬通過對(duì)作為可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分的農(nóng)村“煤改氣”問題及其與治理理論相結(jié)合的應(yīng)用研究指出保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”背景下在地方政府的主導(dǎo)下，公民和社會(huì)組織共同參與過程中面臨的問題和總結(jié)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。對(duì)以后中國(guó)農(nóng)村“煤改氣”在各級(jí)政府主導(dǎo)下如何調(diào)節(jié)環(huán)境保護(hù)與公民利益之間的關(guān)系進(jìn)行研究。利用治理理論分析保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行方面存在的缺陷并提出解決措施。

本文主要采取了三種研究方法。第一，文獻(xiàn)研究法。在前期從報(bào)紙、電視、圖書館和網(wǎng)絡(luò)上收集大量關(guān)于保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”的相關(guān)研究文獻(xiàn)，從而初步了解保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”的進(jìn)程和發(fā)展趨勢(shì)。在對(duì)國(guó)內(nèi)外治理理論研究中，對(duì)治理理論的基本觀點(diǎn)和研究現(xiàn)狀有一定的認(rèn)識(shí)。第二，實(shí)證研究法。通過對(duì)河北省保定市江城鄉(xiāng)的調(diào)研，具體研究其中的村民、政府官員、社會(huì)組織成員對(duì)于“煤改氣”的看法以及所做出的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行科學(xué)的歸納、總結(jié)。第三，比較研究法。通過對(duì)于阜外農(nóng)村“煤改氣”的研究來(lái)看待保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”研究，從中找出在政府、公民、社會(huì)組織三方調(diào)節(jié)環(huán)境保護(hù)和各自利益的措施與方法。

18

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3

第2章相關(guān)概念及政策法律依據(jù)

農(nóng)村“煤改氣”作為大氣污染防治的重要舉措之一，并不是憑空問世的。一方面立足于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，一方面作為可持續(xù)發(fā)展的重要成果。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策有其政策和法律依據(jù)。同時(shí)，“煤改氣”不僅是一種自然科學(xué)的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，也作為社會(huì)人文學(xué)科的概念來(lái)經(jīng)常使用。本章主要內(nèi)容就是保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策相關(guān)概念及政策法律依據(jù)。

2.1相關(guān)概念

2.1.1“煤改氣”政策

在可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代背景下，自2013年9月10日國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》起，各地陸續(xù)出臺(tái)大氣污染治理相關(guān)政策，削減煤炭消費(fèi)總量，增加清潔能源的使用[3]?！泵焊臍狻闭弑沩槃?shì)產(chǎn)生。所謂的”煤改氣”政策就是到2017年，除必要保留的以外，地級(jí)及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時(shí)10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時(shí)20蒸噸以下的燃煤鍋爐，其他地區(qū)原則上不再新建每小時(shí)10蒸噸以下的燃煤鍋爐[4]。

2.1.2

生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)其實(shí)就是可持續(xù)發(fā)展的延伸，提高到綠色發(fā)展高度，利在千秋，不給后人留下遺憾而是留下更多的生態(tài)資產(chǎn)[5]。生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺(tái)了一系列重大決策部署，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和積極成效[6]。

2.1.3

政策執(zhí)行

政策執(zhí)行是指經(jīng)過公共政策合法化的過程之后，政策被采納所進(jìn)入的下一階段[7]。政策周期所包含的重要的一環(huán)便是政策執(zhí)行，政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的唯一途徑[8]。政策執(zhí)行有效性事關(guān)公共政策的成敗。

2.2農(nóng)村“煤改氣”政策有關(guān)依據(jù)

2013年以來(lái)，隨著全國(guó)大范圍出現(xiàn)霧霾的情況，國(guó)務(wù)院提出了減少霧霾，進(jìn)一步提高空氣質(zhì)量，保障人民群眾身體健康的一系列措施、方案，發(fā)出了向大氣污染宣戰(zhàn)的口號(hào)。

2.2.1法律依據(jù)

2013年9月10日國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。要求全面整治燃煤小鍋爐，加快推進(jìn)集中供熱、“煤改氣”工程建設(shè)，地級(jí)以及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時(shí)10蒸噸以下的燃煤鍋爐，改用電、新能源或潔凈煤，推廣應(yīng)用高效節(jié)能環(huán)保型鍋爐[9]。保定市政府為貫徹落實(shí)環(huán)保部《京津冀及周邊地區(qū)2015-2016年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》精神。全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村散煤“清零”，根據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《河北省大氣污染防治條例》、《保定市大氣污染防治條例》、《中共保定市委、保定市人民政府關(guān)于推進(jìn)大氣污染防治綜合治理的意見》等規(guī)定，市政府決定全部行政區(qū)域?qū)嵭腥娼?、禁燃、禁售、禁?chǔ)、禁運(yùn)，并嚴(yán)格處罰、強(qiáng)化監(jiān)督[10]。

2.2.2政策依據(jù)

為加快實(shí)施“煤改氣”工作，河北省多渠道籌措資金，利用亞行、世行等貸款給予“煤改氣”重點(diǎn)扶持，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入，爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)低息貸款。建立定期監(jiān)督、考核通報(bào)機(jī)制，對(duì)進(jìn)展快、成效高的市縣區(qū)給予表?yè)P(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)進(jìn)展慢、工作不力的市縣區(qū)強(qiáng)化問責(zé)。保定市政府出臺(tái)《關(guān)于加快實(shí)施保定禁煤區(qū)氣代煤的指導(dǎo)意見》，到2017年10月底前，實(shí)施“煤改氣”將能享受到一系列補(bǔ)貼支持政策：首先，設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼70%，每戶最高補(bǔ)貼金額不超過2700元[11]。其次，采暖期間用氣補(bǔ)貼給予采暖用氣1元/立方米，由省、市、縣各承擔(dān)1/3，補(bǔ)貼政策及標(biāo)準(zhǔn)暫定三年。最后，“氣代煤”用戶不再執(zhí)行階梯氣價(jià)，給予建設(shè)村內(nèi)入戶管線戶均4000元投資補(bǔ)助[12]。

2.3

本章小結(jié)

本章主要介紹了本論文所涉及的相關(guān)概念的涵義以及保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”的政策、法律依據(jù)。本章首先對(duì)“煤改氣”政策、生態(tài)文明建設(shè)等與本論文相關(guān)的關(guān)鍵詞匯進(jìn)行解析。其次將保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策的政策、法律依據(jù)進(jìn)行了闡述，確保其理論來(lái)源，奠定了研究的基礎(chǔ)。

第3章保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”現(xiàn)狀及分析

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及可持續(xù)發(fā)展的不斷深入人心，作為大氣污染防治的農(nóng)村“煤改氣”政策方興未艾。在保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策推行的過程中，社會(huì)各界十分關(guān)注其進(jìn)度和存在的問題。

3.1保定市江城鄉(xiāng)“煤改氣”的背景

保定市競(jìng)秀區(qū)江城鄉(xiāng)，面積39平方千米，人口接近四萬(wàn)。轄江城東隊(duì)、江城西隊(duì)、東閻童、南閻童、西閻童、大汲店、后高莊、石家莊、劉家莊、張辛莊、郄莊、李莊、許莊、吳莊、尹莊、徐莊16個(gè)村委會(huì)，鄉(xiāng)政府駐江城西隊(duì)村[13]。

按照“保定市大氣污染防治三年攻堅(jiān)行動(dòng)”總體要求，保定市新奧燃?xì)庥邢薰境袚?dān)162個(gè)村，約7萬(wàn)戶的天然氣替代散煤改造任務(wù)。2015年6月，該公司開始有計(jì)劃的進(jìn)行江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”，截至10月底，4個(gè)村完成主體施工。江城鄉(xiāng)作為保定西郊邊緣的縣鄉(xiāng)，其煤改氣工程的推進(jìn)，不僅是保定市農(nóng)村“煤改氣”的典型與范例，也是保定市行政管理職能、方式、觀念轉(zhuǎn)變的先進(jìn)模范。保定市新奧燃?xì)庥邢薰窘⒘恕胺制伞钡膶Ｒ粶贤ㄇ篮腿藛T隊(duì)伍，多措并舉利用各種形式開展行之有效的溝通協(xié)調(diào)，為江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。截止到2018年2月，江城鄉(xiāng)所管轄的16個(gè)村，全部完成煤改氣工程，標(biāo)志著市場(chǎng)、政府互相協(xié)調(diào)為人民群眾服務(wù)、“興天下之利”的美好景象[14]。

3.2保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”存在的問題

具體問題應(yīng)具體分析，而分析問題需要在具體明確的框架的指導(dǎo)下進(jìn)行，本文擬通過將保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行為框架來(lái)分析牽涉其中的保定市政府、江城鄉(xiāng)政府、保定新奧燃?xì)庥邢薰?、江城鄉(xiāng)農(nóng)村住戶即政府、公民、社會(huì)組織三者的合作關(guān)系。運(yùn)用治理理論從三者的合作狀態(tài)入手，依據(jù)現(xiàn)有的主觀和客觀問題深入分析保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行困難的本質(zhì)原因。從現(xiàn)有的模式和狀態(tài)來(lái)看，存在著以下幾方面原因。

3.2.1相關(guān)主體自身能力不足

3.2.1.1地方政府創(chuàng)新意識(shí)薄弱

一方面受傳統(tǒng)官僚制的影響，政府公共部門長(zhǎng)期遭受“官大一級(jí)壓死人”的情況而無(wú)法擺脫。保定市政府將政策執(zhí)行的方案下達(dá)給江城鄉(xiāng)政府之后，并沒有提及如何在市政府的扶助下進(jìn)行推行，而只是限期進(jìn)行，只是傳統(tǒng)的官僚主義的作風(fēng)和角色定位。另一方面，基于上述情況所導(dǎo)致的后果就是在沒有政策宣傳、普及的情況下政策執(zhí)行的“說(shuō)一不二”，與農(nóng)村住戶沒有合作傾向，是一種自上而下的命令狀態(tài)。與此同時(shí)，受傳統(tǒng)官員遴選的局限性，缺少“專才”的選拔，導(dǎo)致傳統(tǒng)觀念在政策執(zhí)行中占據(jù)主導(dǎo)的地位，在權(quán)力下放乃至公私合營(yíng)方面存在很大的阻力。

3.2.1.2公民參與意識(shí)薄弱

我國(guó)是否存在公民社會(huì)，這是一個(gè)值得探討的問題[15]。但是可以明確肯定的是，我國(guó)公民社會(huì)長(zhǎng)期缺乏一種主體意識(shí)，參政意識(shí)十分薄弱。一方面，在保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行的過程中，農(nóng)村住戶“只知其所以然，而不知何以然”。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所推行的政策、方案不追問原因、理由，在不損害自身既得利益的情況之下，聽之任之，其頭腦深處仍然具有傳統(tǒng)等級(jí)制的烙印，與之相適應(yīng)的便是言行深陷其中不能自拔。

3.2.1.3社會(huì)組織責(zé)任意識(shí)薄弱

一方面，過分粉飾政策中的有利因素而夸大宣傳，掩蓋其中的不利因素而一言不發(fā)。所報(bào)道出來(lái)并非全是事實(shí)。在保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中，保定日?qǐng)?bào)專門發(fā)刊來(lái)贊揚(yáng)保定市新奧燃?xì)庥邢薰镜男燎?、誠(chéng)懇，而從不正面報(bào)道其中的拖欠薪金的事件，使得其中一部分農(nóng)村住戶在冬季時(shí)處于既已拆除燃煤采暖爐，又無(wú)氣使用燃?xì)獠膳癄t的尷尬境地。另一方面，保定新奧燃?xì)庥邢薰敬嬖诘囊饬x是為了營(yíng)利，其存在的本質(zhì)屬性是不可變更的，長(zhǎng)期追尋利益的做法導(dǎo)致了責(zé)任感的喪失。除卻上述的內(nèi)在屬性的原因之外還有上層在做出有責(zé)任感的決策時(shí)，下層執(zhí)行人員也難以有量化的標(biāo)準(zhǔn)、模板來(lái)實(shí)行，形成“上有政策，下有對(duì)策”的局面。

3.2.2相關(guān)主體間合作體系尚未建立

3.2.2.1政府與政府

我國(guó)實(shí)施的是中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，盡管理論上應(yīng)該是市場(chǎng)在資源配置中作為“一把手”，但是現(xiàn)實(shí)中卻大相徑庭，政府的發(fā)展規(guī)劃依舊是“領(lǐng)頭羊”。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中沒有一個(gè)完善、統(tǒng)一的計(jì)劃，完全是走一步看一步的情況。而且沒有形成“法莫如顯”，二者之間溝通的信息乃至溝通渠道都沒有明確、公開，導(dǎo)致政策對(duì)接緩慢、滯后。無(wú)論是在政府門戶網(wǎng)站中還是在政府明確規(guī)劃的存檔中都沒有明確的執(zhí)行計(jì)劃。立足于保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策，市政府與鄉(xiāng)政府在推行這一政策的過程中，二者在追尋自身政績(jī)的基礎(chǔ)上很難在效率和效益上達(dá)成共識(shí)。

3.2.2.2政府與社會(huì)組織

政府與社會(huì)組織之間的合作歷來(lái)都是通過公共物品項(xiàng)目的承接來(lái)實(shí)現(xiàn)的[16]。市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)和政府采購(gòu)、招標(biāo)等制度是調(diào)節(jié)政府與社會(huì)組織之間的天平。但是由于公共物品自身的本質(zhì)屬性，盡管在市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)下這種合作關(guān)系及狀態(tài)比較穩(wěn)固，但公私部門在公共物品共同提供的領(lǐng)域方面同樣存在著越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”過程中，不管是市政府還是鄉(xiāng)政府都沒有與保定市新奧燃?xì)庥邢薰鞠鄳?yīng)的合理、健全的招標(biāo)采購(gòu)制度。這樣的后果無(wú)非是政府利用自身優(yōu)勢(shì)而導(dǎo)致市場(chǎng)中的惡性競(jìng)爭(zhēng)，最后強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱。

3.2.2.3政府與公民

政府與公民之間本是政策的制定者、執(zhí)行者與政策對(duì)象之間的關(guān)系，政府應(yīng)向社會(huì)公眾宣布和傳播公共政策的意圖和內(nèi)容[17]。并且在這之后，吸取公民的意見和建議，修改政策、再次推行。在順應(yīng)民心的基礎(chǔ)上達(dá)到政策目標(biāo)。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中，江城鄉(xiāng)農(nóng)村住戶只知道必須要改和修改的時(shí)間以及補(bǔ)貼的錢數(shù)，但對(duì)于補(bǔ)貼的比率以及相應(yīng)的政策卻不了解。使政策只是成為了政策，老百姓不能在政策執(zhí)行的過程中領(lǐng)會(huì)政策的最終意圖。無(wú)論是市政府還是鄉(xiāng)政府都沒有配備必要的政策執(zhí)行人員，沒有制定科學(xué)合理的管理制度，只有強(qiáng)制、恐嚇、灌輸式的宣傳方式。

3.2.2.4公民和社會(huì)組織

社會(huì)組織本是為公民服務(wù)的，同時(shí)有一些社會(huì)組織從中獲取一定的服務(wù)費(fèi)用。二者本是類似“雇主”和“雇工”之間的關(guān)系[18]。但這種良好關(guān)系是在信息公開、透明以及措施合理性的基礎(chǔ)之上奠定的。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中，保定市新奧燃?xì)庥邢薰境齾s自己搭氣運(yùn)輸?shù)募芘_(tái)與農(nóng)村住戶商議場(chǎng)所之外。例如每立方米補(bǔ)貼1元的消息等都沒有與農(nóng)村住戶溝通。相反，只是村委會(huì)代行通知和發(fā)放。與此同時(shí)，農(nóng)村使用天然氣的方式與城市不同，城市將天然氣運(yùn)輸管道埋于地底，農(nóng)村天然氣是用管子在空中架起，這就比城市的安全隱患要大得多。在這種情況下，保定新奧燃?xì)庥邢薰緫?yīng)該派遣駐村或者駐鄉(xiāng)、村維修搶險(xiǎn)部門，但實(shí)際情況與此背道而馳。

3.2.3合作體系的內(nèi)部保障措施尚未完善

現(xiàn)代治理理論極力強(qiáng)調(diào)溝通以及與之相配套的績(jī)效管理及激勵(lì)機(jī)制。正是在這種情況下，保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行在政府、公民、社會(huì)組織三者合作方面的積極性缺失乃至喪失，各方自身定位和功能體系不明確，“各掃門前雪”現(xiàn)象屢見不鮮。

3.2.3.1溝通方式的單向性與單一性

保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中包括了政府、公民、社會(huì)組織三方面主體。既然包括了多方面的主體，那么也就包含了多方面的力量。這些屬性不同，目標(biāo)層次不同的力量的博弈、合作之間就或不可缺的有長(zhǎng)效且有效的溝通。目前保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行依然是以政府為中心主導(dǎo)的三方參與的模式，與此相對(duì)應(yīng)的就是自上而下的比較單一的溝通方式。由于采用傳統(tǒng)型官僚組織模式，具有層級(jí)節(jié)制的辦事作風(fēng)。“高人一等尚為貴、低人一等淪為賤”在政府內(nèi)部跨層次之多、官僚之風(fēng)蔚然蕩漾，引起謠言的產(chǎn)生以及從下對(duì)上溝通無(wú)門和無(wú)法順暢通達(dá)的局面。造成“上有政策，下有對(duì)策”的尷尬局面。社會(huì)組織與公民這兩方面力量的溝通，大都不過如此。單向、單一的溝通方式阻礙政策執(zhí)行過程中信息的反饋，造成謠言的產(chǎn)生，直接破壞合作體系的產(chǎn)生。

3.2.3.2協(xié)調(diào)的機(jī)械性

協(xié)調(diào)作為治理活動(dòng)的主要內(nèi)容之一，既包含內(nèi)部協(xié)調(diào)、又包含外部協(xié)調(diào)，同樣也包括內(nèi)外相互協(xié)調(diào)。本文強(qiáng)調(diào)的是政府、公民、社會(huì)組織相關(guān)主體間關(guān)系的協(xié)調(diào)。首先，“煤改氣”政策采取的是服務(wù)外包的形式，政府內(nèi)部大多是“文官”，沒有相應(yīng)的技術(shù)人才。但是在服務(wù)外包的過程中，政府公共部門沒有意識(shí)到初級(jí)承包商與次級(jí)承包商之間的復(fù)雜關(guān)系。比如保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中將所有改造工程交由保定市新奧燃?xì)庥邢薰?，缺乏?duì)項(xiàng)目工程的招投標(biāo)以及公開信息等。其次，市政府沒有意識(shí)到燃?xì)夤九c工人之間，與農(nóng)村住戶之間的復(fù)雜的承接關(guān)系。最后，由于政府冗官、冗員，但同時(shí)卻缺乏專業(yè)的合作體系負(fù)責(zé)人員，使得協(xié)調(diào)雖然顯得“一板一眼”，但在內(nèi)容方面卻顯得空虛無(wú)實(shí)，使得在改造過程中具體步驟的制定和落實(shí)存在不同難度的問題。

3.2.3.3激勵(lì)機(jī)制空白性

“要想馬兒跑得快，就要馬兒吃得飽”，同樣，引用到政策執(zhí)行過程中，就要相應(yīng)地具有匹配的激勵(lì)機(jī)制對(duì)政策的順利執(zhí)行進(jìn)行保障。激勵(lì)按照內(nèi)容可以劃分為正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)[19]。政府與社會(huì)組織內(nèi)部往往采取“薄賞重罰”，少數(shù)的獎(jiǎng)勵(lì)，頻繁的懲罰。政府是為天下興功利除公害的地方，將社會(huì)責(zé)任感與服務(wù)意識(shí)放在首位進(jìn)行“行為處事”的評(píng)價(jià)。而社會(huì)組織往往將政策執(zhí)行的效率放在首位，講究用最少的時(shí)間做最多的事。怎樣建立一種通用的激勵(lì)機(jī)制則直接影響公私部門之間合作的效果。保定市江城鄉(xiāng)政府以公共責(zé)任為主則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注有所減少，保定市新奧燃?xì)庥邢薰緞t會(huì)追求最大利益，二者之間會(huì)產(chǎn)生摩擦。目前二者之間尚未形成統(tǒng)一的激勵(lì)機(jī)制，使得良好、完善的合作體系的建立進(jìn)一步推遲。

3.2.4相關(guān)主體間關(guān)系緊張

3.2.4.1主體之間責(zé)任推諉

保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策以市政府、鄉(xiāng)政府為主導(dǎo)，在缺乏法律、制度方面對(duì)政府部門、農(nóng)村住戶以及新奧燃?xì)庥邢薰镜臋?quán)利和義務(wù)做出明文規(guī)定的情況下推行的。三方面主體之間的目標(biāo)差異以及各自利益的不同，影響到三方之間的有效合作。例如在政策補(bǔ)貼這方面，保定市新奧燃?xì)庥邢薰緵]有直接或者派人監(jiān)督進(jìn)行補(bǔ)貼的發(fā)放，而是交由各村村委會(huì)進(jìn)代發(fā)，村委會(huì)又與糧食補(bǔ)貼政策混淆為一直接發(fā)放，導(dǎo)致農(nóng)村住戶極大不滿，農(nóng)村住戶向上反應(yīng)情況時(shí)卻“無(wú)處可去”。市、鄉(xiāng)政府與燃?xì)夤局g存在“踢皮球”的現(xiàn)象，二者都不愿為此負(fù)責(zé)。

3.2.4.2主體之間信任危機(jī)

權(quán)力和責(zé)任像是水流一樣，在東打開缺口向東流，在西打開缺口向西流，沒有“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”的情況下，一旦存在或出現(xiàn)問題，所涉及的主體便“逃之夭夭”。是政府、公民還是社會(huì)組織負(fù)責(zé)？政府部門因?yàn)楣藏?zé)任的緣故，不能也不可能承認(rèn)自己是弱勢(shì)群體。但是，公民和社會(huì)組織卻以此為保護(hù)傘，進(jìn)行各種游說(shuō)。它們往往會(huì)拒絕與政府形成一個(gè)合作體系。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中，農(nóng)村住戶擔(dān)心燃?xì)夤?yīng)不足，咨詢市、鄉(xiāng)政府以及燃?xì)夤緯r(shí)，三者都閃爍其詞、模糊回應(yīng)，導(dǎo)致燃?xì)飧脑旃こ桃欢戎袛啵迅霓r(nóng)村用戶苦不堪言，而未改農(nóng)村住戶在政府部門人員和燃?xì)夤镜拿咳者稊_之下，也猶如食黃蓮一般，腹有苦水。

3.3保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”產(chǎn)生問題的原因

3.3.1地方政府因素分析

首先，在政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段：保定市政府、江城鄉(xiāng)政府一方面為了響應(yīng)上級(jí)大氣污染防治的號(hào)召，另一方面為了自身政績(jī)的凸顯。在過分追求效率的情況下進(jìn)行農(nóng)村“煤改氣”政策的執(zhí)行。在這個(gè)過程中沒有完善的政策設(shè)計(jì)、沒有合理化的政策評(píng)估，在政策執(zhí)行前未進(jìn)行徹底、良好的政策宣傳。除此之外，在政策執(zhí)行前沒有對(duì)燃?xì)夤具M(jìn)行招投標(biāo)。其次，在政策實(shí)施階段：農(nóng)村“煤改氣”是一項(xiàng)關(guān)乎社會(huì)民生的問題，在未進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)的情況下，市政府、鄉(xiāng)政府只觀察到阜外的突出成就，而不考慮自身情況強(qiáng)制執(zhí)行。同樣缺乏指揮協(xié)調(diào)與監(jiān)督控制，將所有事務(wù)交由燃?xì)夤矩?fù)責(zé)。最后，在政策執(zhí)行的總結(jié)階段，只進(jìn)行效率和績(jī)效的評(píng)估，而不進(jìn)行效果的評(píng)估，也沒有對(duì)進(jìn)行改造后的農(nóng)村住戶進(jìn)行追蹤，看決策效果。

3.3.2村民因素分析

受傳統(tǒng)等級(jí)制度在思想中的殘余影響，我國(guó)公民社會(huì)和社會(huì)自治力量發(fā)展不足，老百姓只會(huì)“行其然，而不知其所以然”未普遍形成“治理之風(fēng)”。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”過程中，一方面是由于農(nóng)村住戶的知識(shí)、文化素養(yǎng)不高，在村委會(huì)發(fā)出號(hào)召以后，盲目跟風(fēng)，不追問為什么，以及由于已經(jīng)形成的生活方式，沒有形成追問原因的習(xí)慣。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，流量時(shí)代的沖擊，使得老百姓道聽途說(shuō)，缺乏對(duì)事實(shí)根據(jù)的探索，只看到煤改氣的優(yōu)勢(shì)，看不到煤改氣的劣勢(shì)，比如燃?xì)獠蛔愕那闆r、使用環(huán)境的問題。最后，農(nóng)村住戶將燃?xì)夤九c政府部門混同為一，看不到彼此的區(qū)別，維權(quán)意識(shí)薄弱。

3.3.3社會(huì)組織因素分析

保定市新奧燃?xì)庥邢薰咀鳛楸６ㄊ薪青l(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”工程的承接方，其本質(zhì)屬性還是為了營(yíng)利，與政府部門相比其公共責(zé)任意識(shí)較為淡薄。首先，為了績(jī)效，不顧各村的實(shí)際情況，采取統(tǒng)一的安裝方式，將氣泵安裝到用戶的墻上，并非像變壓器那般尋求空曠的地帶。其次，如上文所述，與政府部門的權(quán)力、責(zé)任劃分不清，導(dǎo)致村民的信任危機(jī)。最后，由于市政府、鄉(xiāng)政府政策的變動(dòng)帶來(lái)的不確定性以及在大數(shù)據(jù)時(shí)代變化日新的情況和自身資金投入與產(chǎn)出方面的顧慮，拖欠工人薪金，使得煤改氣工程一度中斷。

3.3.4制度因素分析

農(nóng)村“煤改氣”政策本身存在問題，這項(xiàng)政策具有法律依據(jù)，但是我國(guó)沒有專門的系統(tǒng)的明確的法律條文來(lái)確保天然氣短缺等客觀因素對(duì)生產(chǎn)、生活造成的后果進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。使得農(nóng)村“煤改氣”政策一度中斷，飽受質(zhì)疑。

3.4本章小結(jié)

隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，大氣污染防治的問題浮現(xiàn)出來(lái)。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的背景下提出。本章主要介紹了作為我國(guó)所特有的農(nóng)村“煤改氣”政策其中存在的許多問題：相關(guān)主體能力不足，相關(guān)主體間合作體系尚未形成，合作體系的內(nèi)部保障措施尚未完善，相關(guān)主體間關(guān)系緊張。并從地方政府、公民、社會(huì)組織、體制四方面因素分析問題形成的原因。

第4章保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”問題對(duì)策

為了貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決農(nóng)村“煤改氣”政策所產(chǎn)生的問題刻不容緩。立足于政府、農(nóng)村住戶、社會(huì)組織三者不同的目標(biāo)和利益，構(gòu)建三者共同參與的合作體系刻不容緩。

4.1提高相關(guān)主體自身能力

基于現(xiàn)代治理理論的基礎(chǔ)上，應(yīng)該十分強(qiáng)調(diào)并重視合作體系中成員的能力建設(shè)問題，這不僅是適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的必然要求，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)公民參與和民主發(fā)展的需要。因此，政府、公民、社會(huì)組織都需要提高自身治理理論能力，以防止單中心的治理現(xiàn)象的出現(xiàn)。最終實(shí)現(xiàn)“推動(dòng)社會(huì)組織和公民社會(huì)的發(fā)展，提高全社會(huì)參與社會(huì)管理的主人公意識(shí)，形成強(qiáng)政府、大社會(huì)的新型政府和社會(huì)關(guān)系[19]?！?/p>

4.1.1

地方政府

針對(duì)保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中地方政府官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重的問題，運(yùn)用治理理論可以打破保定政府作為單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀。一方面，弱化地方政府權(quán)力。所謂的弱化并不是指取消政府的權(quán)力，而是指讓市場(chǎng)在資源配置中穩(wěn)坐第一交椅的意思。以此來(lái)適應(yīng)我國(guó)特有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，通過招標(biāo)、采購(gòu)的渠道選擇初級(jí)承包商，而在監(jiān)督的情況下，讓初級(jí)承包商選擇次級(jí)承包商，在政府控制與社會(huì)自治之間尋求平衡。另一方面，分化政府權(quán)力。即保定市政府與燃?xì)夤竞凸裰g重新進(jìn)行權(quán)力劃分，由集權(quán)走向分權(quán)[20]。具體包括：一是保定市政府向江城鄉(xiāng)政府合理分權(quán)。二是政府與燃?xì)夤竞侠矸謾?quán)，解決其“一手遮天”的問題。當(dāng)然，權(quán)力的分化需要建立在向社會(huì)公開、透明的基礎(chǔ)之上。比如在北京市的煤改氣過程中，環(huán)保局長(zhǎng)負(fù)責(zé)上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，因地、因時(shí)制宜制定相應(yīng)的具體的公私經(jīng)營(yíng)模式，而其下轄的辦公機(jī)構(gòu)則處理內(nèi)部部門之間的關(guān)系以協(xié)調(diào)公私部門的活動(dòng)。招標(biāo)采購(gòu)人員進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)之后，經(jīng)過發(fā)標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)估、開標(biāo)、簽訂與社會(huì)組織的服務(wù)并監(jiān)督社會(huì)組織履行合同，將基層公務(wù)人員與燃?xì)夤具M(jìn)行緊密匹配，燃?xì)夤咀鳛楣卜?wù)直接提供方，進(jìn)行反饋和信息公開等[21]。

4.1.2公民

此處的公民指的是保定市江城鄉(xiāng)煤改氣過程中的農(nóng)村住戶。解決村民參與層次低的問題還要沿用村民自治的形式。從法律角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間是平等的關(guān)系，由于二者觀察問題的角度以及所追尋的目標(biāo)層次的差異，二者之間必有矛盾，但矛盾的解決并不需要第三方來(lái)調(diào)節(jié)，完全可以采用內(nèi)部協(xié)商的措施。村民自治歷來(lái)是一個(gè)難題，因?yàn)槿诵南騺?lái)是不可捉摸的，所以要制定細(xì)密的法制，但法律越細(xì)密，其流弊也就越多。可以采用程序性的規(guī)定來(lái)保障村民參與[22]。廊坊市政府部門與村委會(huì)聯(lián)合進(jìn)行改革，具有駐村代表來(lái)相應(yīng)地分包分管不同的村，與燃?xì)夤舅汕驳鸟v村代表形成同袍關(guān)系，組成專門行動(dòng)小組，對(duì)村民在行政、法律和技術(shù)上的問題加以解決。

4.1.3社會(huì)組織

此處的社會(huì)組織主要指燃?xì)夤?，其?nèi)涵中的追尋利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)在提供公共服務(wù)方面具有極大的優(yōu)勢(shì)，但也是由于這個(gè)問題，其公共責(zé)任感相當(dāng)缺失。從保定市新奧燃?xì)庥邢薰緛?lái)看，它缺少穩(wěn)定的資金來(lái)源，主要是通過銀行貸款和自身營(yíng)利盈余來(lái)支付。針對(duì)這個(gè)原因，可以通過政府支持以及社會(huì)捐助的形式加以解決。其次，也要有明確的規(guī)定，保證其在盈利的同時(shí)，更大程度的關(guān)注社會(huì)責(zé)任。河北省的補(bǔ)貼政策都大同小異，而在廊坊市農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中燃?xì)夤九汕踩藛T進(jìn)村、駐村，向村民親自宣傳燃?xì)庑畔⒌淖钚虑闆r和技術(shù)升級(jí)方面的信息，制作表格定期上門服務(wù)，為村民充水、指導(dǎo)村民的安全使用。

4.2建立相關(guān)主體間合作體系

4.2.1規(guī)劃合作體系

建立完善的合作體系的基礎(chǔ)便是將傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的單一中心治理模式轉(zhuǎn)變成為多中心治理模式。從政府與政府之間的角度來(lái)看，除了上述的弱權(quán)、分權(quán)之外，市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間以明文的形式進(jìn)行溝通，并在政府門戶網(wǎng)站上進(jìn)行公示。從保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”來(lái)看，保定市政府應(yīng)將自己“不該管”、“管不好”的項(xiàng)目下放給鄉(xiāng)政府。江城鄉(xiāng)政府應(yīng)該建立屬于自己的門戶網(wǎng)站，具體信息用官方的形式公示，而不是令道聽途說(shuō)的謠言盛行；從政府與社會(huì)組織之間的角度來(lái)看，政府運(yùn)用正常的招標(biāo)、采購(gòu)措施來(lái)確定初級(jí)承包商，而具體的、細(xì)致的工作由初級(jí)承包商基于法律來(lái)確定次級(jí)承包商等。政府派遣行政人員進(jìn)行監(jiān)督。從保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”來(lái)看，保定市政府應(yīng)用招標(biāo)、采購(gòu)的形式來(lái)選擇燃?xì)夤荆c此同時(shí)，派遣基層行政人員來(lái)監(jiān)督改造工程，而不應(yīng)該大包大攬。明確政府與社會(huì)組織之間的定位和角色分配，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用；從政府與公民之間的角度來(lái)看，除上述的市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的信息溝通和官方公示之外，關(guān)于民生的問題應(yīng)該第一時(shí)間讓老百姓知曉，不但推行政策，而且讓政策背后的意圖顯現(xiàn)出來(lái)。從保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”來(lái)看，市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在響應(yīng)上級(jí)的號(hào)召之后，召開聽證會(huì)等能充分表現(xiàn)民意、民智的形式來(lái)充分聽取農(nóng)村住戶的意見和建議，并向農(nóng)村住戶充分進(jìn)行政策宣傳；從公民和社會(huì)組織之間的角度來(lái)看，良好的信息溝通以及資金使用等信息透明是建立良好合作體系的基礎(chǔ)。從保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”來(lái)看，新奧燃?xì)庥邢薰緫?yīng)準(zhǔn)確定位自身與市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及農(nóng)村住戶之間的關(guān)系，應(yīng)由自身負(fù)責(zé)的部分，不假借他人之手，親力親為。總而言之，使政府、公民、社會(huì)組織三方在合作體系之中有自身恰當(dāng)?shù)奈恢茫诨ゲ桓缮婧突ハ喾龀值幕A(chǔ)上進(jìn)行“煤改氣”政策的執(zhí)行。

4.2.2啟動(dòng)合作體系

當(dāng)合作體系規(guī)劃完成之后，下一步就是合作體系的啟動(dòng)。政府的優(yōu)勢(shì)就在于有財(cái)政和政策上的扶持，而社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)在于提供公共服務(wù)，公民作為政策執(zhí)行的對(duì)象，其自愿程度的高低也影響著政策執(zhí)行的效果。保定市江城鄉(xiāng)“煤改氣”政策執(zhí)行中，市政府、鄉(xiāng)政府將改造工程及后續(xù)保障措施的資金投入到年預(yù)算中，并利用自身優(yōu)勢(shì)，開啟社會(huì)募捐的便利渠道。給予社會(huì)組織、公民一定物質(zhì)利益的補(bǔ)償。

4.3完善合作體系的內(nèi)部保障措施

保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行一直以來(lái)是靠政府行政手段來(lái)維系的，雖說(shuō)涉及三方面主體，但社會(huì)組織、公民參與合作體系往往是被動(dòng)的。如何變被動(dòng)為主動(dòng)參與，做到三方合作的效益呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，就要有以保障合作體系的措施為基礎(chǔ)。

4.3.1溝通方式的雙向性與多樣化

現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)以及電子政務(wù)的發(fā)展，使得電子溝通十分可行。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”在傳統(tǒng)的層級(jí)節(jié)制的溝通方式上，可以大膽地采用星型溝通方式，嘗試平級(jí)溝通以及斜向溝通。首先，要有網(wǎng)絡(luò)溝通的部門設(shè)置，確保溝通的雙向性以及及時(shí)性。其次，以大數(shù)據(jù)時(shí)代背景為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的信息共享模式。最后，應(yīng)建立一種囊括燃?xì)夤?、市政府、鄉(xiāng)政府以及農(nóng)村住戶幾方共同參與的溝通模式，在這幾方之間確保順暢溝通和信息共享。

4.3.2協(xié)調(diào)靈活性

在瞬息萬(wàn)變的信息時(shí)代，時(shí)間以及信息成為首要的資源。除卻溝通的電子化、網(wǎng)絡(luò)化之外，還需要協(xié)調(diào)者的主導(dǎo)而促進(jìn)政府、公民和社會(huì)組織三方溝通、協(xié)調(diào)的及時(shí)性與有效性。在這種情況下，政府就要派遣行政人員和技術(shù)人員協(xié)調(diào)初級(jí)承包商以及供應(yīng)商之間的關(guān)系，承包商與農(nóng)村住戶之間的關(guān)系。在財(cái)政和政策方面對(duì)農(nóng)村住戶、承包商、供應(yīng)商給予一定的物質(zhì)利益補(bǔ)貼，從而促進(jìn)社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任感以及提高農(nóng)村住戶資源改造的積極性。

4.3.3激勵(lì)機(jī)制人性化

在以社會(huì)責(zé)任為主導(dǎo)的政府和以效益為主導(dǎo)的社會(huì)組織之間建立統(tǒng)一的激勵(lì)機(jī)制實(shí)屬難事，但難事并非是不可能完成的事，還是有一些參照標(biāo)準(zhǔn)得以參考，比如服務(wù)質(zhì)量、效率等。當(dāng)合作體系的成員明確其目標(biāo)和效益之后，自會(huì)向著共同目標(biāo)努力。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中，要投入而且加大投入改造工程中對(duì)土地?fù)p害恢復(fù)的資金和技術(shù)，在加大對(duì)燃煤戶處罰的同時(shí)鼓勵(lì)燃?xì)鈶舻纳a(chǎn)和消費(fèi)。一方面對(duì)燃?xì)獗玫陌卜潘斐傻奈ｋU(xiǎn)隱患加以排除，另一方面對(duì)社會(huì)組織飽含志愿精神和農(nóng)村住戶飽含自愿改造精神給予相應(yīng)的回報(bào)，而又是對(duì)于煤改氣工程的有力、有利宣傳。

4.4理順相關(guān)主體間關(guān)系

4.4.1權(quán)責(zé)一致

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府通過公共服務(wù)外包的模式與承接方簽訂合同，以防止提供服務(wù)過程中出現(xiàn)問題而逃避責(zé)任。一方面是由于政府認(rèn)為自身已經(jīng)將這項(xiàng)服務(wù)承接出去，自己不是服務(wù)的直接提供者。另一方面，政府自認(rèn)為以公共責(zé)任為主導(dǎo)，美其名曰為了社會(huì)民生，及時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤也不應(yīng)應(yīng)該加以追究。而社會(huì)組織為了自身利益，面對(duì)投入產(chǎn)出比以及自身形象的塑造，往往成為出錯(cuò)之后被指責(zé)的對(duì)象?；诂F(xiàn)代治理理論的基礎(chǔ)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到權(quán)責(zé)不一致只會(huì)造成合作體系的破裂、難以維系。應(yīng)該通過共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)謀取好處。因?yàn)?，二者一旦共?dān)風(fēng)險(xiǎn)之后，往往就會(huì)在自身審視的同時(shí)互相審視、進(jìn)行糾錯(cuò)，進(jìn)而避免風(fēng)險(xiǎn)來(lái)增進(jìn)共同利益，加固合作體系。

4.4.2打造信任關(guān)系

促進(jìn)合作體系目標(biāo)的完美實(shí)現(xiàn)，以及節(jié)省維系信任的監(jiān)督成本，使得更多的資金用來(lái)政策的執(zhí)行是一個(gè)合作體系中可靠的信任關(guān)系的優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。合作體系中的信任應(yīng)以雙方共同理解、接受的社會(huì)主義核心價(jià)值觀來(lái)維系，以結(jié)果而不是過程來(lái)維系。保定市江城鄉(xiāng)農(nóng)村“煤改氣”政策執(zhí)行過程一直未能建立良好的信任關(guān)系，是因?yàn)槭冀K存在著不信任感，無(wú)論是市政府還是鄉(xiāng)政府之間、政府與燃?xì)夤局g、燃?xì)夤九c農(nóng)村住戶之間都存在著信任危機(jī)。一方面是由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致，另一方面是與其角色、職能定位相關(guān)的。無(wú)論是市政府還是鄉(xiāng)政府都應(yīng)該突破傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新思路與模式、依法行政、限制自身權(quán)力無(wú)限膨脹。再運(yùn)用行政手段、法律手段對(duì)燃?xì)夤九c農(nóng)村住戶的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明文規(guī)定，緩解并盡可能的消除信任危機(jī)