分析國(guó)內(nèi)行政發(fā)展政治

第第頁(yè)分析國(guó)內(nèi)行政發(fā)展政治政治與行政二分法是公共行政古典理論范式的重要理論支柱。但是,實(shí)踐證明政治與行政是緊密相連的,政治對(duì)行政具有根本性的影響。特別是在以沃爾多、弗雷德里克森等為代表的公共行政的憲政主義傳統(tǒng)中,公共行政就是政治,公共行政理論就是一種政治理論。[1]政治與行政的統(tǒng)一性在我國(guó)行政發(fā)展實(shí)踐中表現(xiàn)得更為充分,“在一黨政治的條件下,政治與行政總是表現(xiàn)為一體性的特征,它不可能實(shí)現(xiàn)政治與行政的分離”[2]。當(dāng)代中國(guó)行政發(fā)展在政治上具有內(nèi)在的邏輯統(tǒng)一性。

一、應(yīng)對(duì)合法性危機(jī)———行政發(fā)展的政治動(dòng)因①

合法性的獲得與維持是政治權(quán)力主體與客體在互動(dòng)過程中不斷確認(rèn)的結(jié)果。在社會(huì)的變革過程中,政府與市場(chǎng)、社會(huì)和公眾的關(guān)系以及權(quán)力主體和客體本身都在發(fā)生變化,這種調(diào)適和確認(rèn)過程是持續(xù)的。在這一過程中,公眾對(duì)政府提出更高的要求或者政府自身的能力無法滿足公眾的需要,這種變化打破了公眾原有的認(rèn)同基礎(chǔ),從而導(dǎo)致公眾對(duì)政府認(rèn)同的減弱乃至喪失,合法性危機(jī)隨之產(chǎn)生,主要表現(xiàn)為公眾對(duì)政府的信任危機(jī)和政府自身的權(quán)威危機(jī)。行政發(fā)展是政治發(fā)展的重要組成部分。政治發(fā)展的目的在于合法性的維護(hù)和拓展,政治發(fā)展涉及政黨、政府、立法與司法等方面,其中,行政發(fā)展旨在提升政府管理有效性,表現(xiàn)為政府良好的行政績(jī)效,政府管理的有效性和良好的行政績(jī)效是贏得公眾對(duì)政府認(rèn)同與支持的重要條件。政府管理的有效性是政府獲取和維持合法性的重要資源?！叭绻环N政體的政績(jī)從長(zhǎng)期來看是好的,它就好得到‘漫射性支持’,即民眾普遍認(rèn)為這一政治體制本質(zhì)上是好的,而不論其當(dāng)前表現(xiàn)如何,這樣的支持能熬過困難期?！盵3]發(fā)展中國(guó)家的合法性危機(jī)主要來自于兩方面:其一,在發(fā)展中國(guó)家的民主化過程中,公眾對(duì)原有體制認(rèn)同的衰落;其二,發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的政府績(jī)效困境導(dǎo)致公眾的政治認(rèn)同感下降。當(dāng)代中國(guó)行政發(fā)展在形式上是政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求而進(jìn)行的被動(dòng)式的制度變遷過程,但是從政治發(fā)展的角度來看,行政發(fā)展的根本動(dòng)因在于解決合法性危機(jī)。

首先,從改革的起點(diǎn)上來看,包括行政改革在內(nèi)的整個(gè)改革共同應(yīng)對(duì)后時(shí)代的合法性危機(jī)。時(shí)代的結(jié)束意味著建立在個(gè)人魅力基礎(chǔ)上的合法性權(quán)威的喪失,包括“”在內(nèi)的一系列重大政治事件及其造成的消極影響,使得黨面臨著嚴(yán)重的合法性危機(jī),黨要保持執(zhí)政地位需要尋找新的合法性基礎(chǔ)。這個(gè)合法性基礎(chǔ)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)來滿足人民的物質(zhì)文化需要,使人們過上幸福的生活。經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要求行政發(fā)展與之配合才能實(shí)現(xiàn)。

其次,從改革的過程上來看,合法性危機(jī)伴隨著我國(guó)整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程?！霸谛碌纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)建立以后,如果新的系統(tǒng)不能在時(shí)間長(zhǎng)得足以在新的基礎(chǔ)上確立合法性的時(shí)期內(nèi),滿足主要團(tuán)體(基于有效性)的期望,則會(huì)出現(xiàn)新的危機(jī)?！盵4]56我國(guó)的改革是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以及由此帶來的整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程。改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必須要在政治體制和行政管理體制上尋找突破口,以實(shí)現(xiàn)制度的有效性。有效性與合法性是辯證統(tǒng)一的,“有效性是指實(shí)際的行動(dòng),即在大多數(shù)居民和大企業(yè)或武裝力量這類有力量的團(tuán)體看政府的基本功能時(shí),政治系統(tǒng)滿足這種功能的程度。合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力”[4]55。在國(guó)家的能力結(jié)構(gòu)中,國(guó)家實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的能力是核心能力,如果這種能力強(qiáng),國(guó)家的合法性基礎(chǔ)就不會(huì)弱;合法性基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí),自然社會(huì)控制就不會(huì)那么困難。[5]事實(shí)上,國(guó)家實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的能力就是政府的行政能力,行政發(fā)展的政治目標(biāo)就在于通過政府行政能力的提升,為政治合法性提供績(jī)效基礎(chǔ)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,政府的績(jī)效困境很容易被轉(zhuǎn)移到公眾對(duì)執(zhí)政黨的認(rèn)識(shí)上,政府不能有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問題,往往被認(rèn)為是執(zhí)政黨執(zhí)政能力不足問題,中國(guó)共產(chǎn)黨所推進(jìn)的行政改革事實(shí)上是對(duì)合法性危機(jī)的直接回應(yīng)。同時(shí),行政改革也是政治家表達(dá)政治理想和贏得公眾支持的一種重要手段,行政改革的內(nèi)容是執(zhí)政者對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題的認(rèn)識(shí)和態(tài)度的現(xiàn)實(shí)反映,因此,行政改革往往成為政治綱領(lǐng)的重要組成部分。行政改革表達(dá)了一種社會(huì)的價(jià)值訴求,行政改革喚起了公眾對(duì)于政府的“重視”,從而給政府施加了壓力,行政改革也不得不積極推進(jìn)。

二、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)———行政發(fā)展的政治主線

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)革命和建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,把握黨在我國(guó)政治體制中的核心位置是理解當(dāng)代中國(guó)政治的邏輯起點(diǎn)。我國(guó)的政治發(fā)展是在維持黨的政治權(quán)威和執(zhí)政地位的框架下進(jìn)行的,政治改革并不是要削弱黨的權(quán)力而是要強(qiáng)化黨的權(quán)力[6]1160。因而,加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)政治發(fā)展和行政發(fā)展的政治主線。改革開放以來,我國(guó)始終把加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政治體制改革和行政體制改革的重要內(nèi)容。從在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革》中提出改革國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的要求,到中共十三大把黨政分開作為政治體制改革的關(guān)鍵,再到中共十四大、十五大針對(duì)長(zhǎng)期形成的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的弊端,明確提出了堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮其他政治組織作用的改革方向。一方面,在合法性的約束下,黨意識(shí)到必須通過政府改革來提高政府的效率與能力;另一方面,改革必然要觸及既得利益,改革面臨強(qiáng)大的阻力。當(dāng)改革面臨阻力的時(shí)候,黨的決策能力和組織能力使得改革能夠得以推進(jìn)。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是辯證統(tǒng)一的,只有改善黨的領(lǐng)導(dǎo)才能加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本目的。中國(guó)共產(chǎn)黨的合法性地位最終是要通過政府管理的有效性來維持,要求更高效、更經(jīng)濟(jì)、更公平的政府行政管理,來贏得公眾對(duì)黨的認(rèn)同。

三、重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)———行政發(fā)展的政治表現(xiàn)

政治活動(dòng)是圍繞政治權(quán)力的配置和運(yùn)行展開的,政治體制是權(quán)力關(guān)系的制度表現(xiàn)。權(quán)力配置的合理性直接決定了政治體制的制度能力和權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際效果。我國(guó)的行政發(fā)展是一個(gè)與政府運(yùn)行有關(guān)的權(quán)力關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制的制度變遷過程,其效果直接影響政府的行政能力。在我國(guó)的政治體制中,對(duì)政府行政影響最為直接的是黨政關(guān)系和中央與地方關(guān)系。

1.改革黨政關(guān)系

黨政關(guān)系是我國(guó)最基本、最重要的政治關(guān)系。廣義的黨政關(guān)系是一個(gè)體系,包括黨和人大、行政機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的關(guān)系等,狹義的黨政關(guān)系是指黨和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系,即黨和政府的關(guān)系,本文論及的主要是狹義上的黨政關(guān)系。黨政關(guān)系改革是我國(guó)政治發(fā)展和行政發(fā)展的重要內(nèi)容,黨政關(guān)系是否合理對(duì)于政府效能的發(fā)揮具有根本性的影響。改革開放以來,與行政改革同步,黨政關(guān)系也進(jìn)行了改革,基本思路就是加強(qiáng)黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo),合理劃分黨和政府的事權(quán)范圍,減少黨對(duì)政府行政事務(wù)的直接干預(yù),提高政府的行政效率。從新中國(guó)建立到改革開放之前這一段時(shí)間,我國(guó)的黨政關(guān)系主要表現(xiàn)為黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),權(quán)力過度集中,黨政不分,以黨代政。曾深刻指出了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的制度弊端,“……官僚主義現(xiàn)象,權(quán)力過分集中的現(xiàn)象,家長(zhǎng)制現(xiàn)象,干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象……”[7]327-329針對(duì)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端,提出了黨政分工的改革思路,拉開了改革黨政關(guān)系的序幕。1980年,在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中提出要“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”[7]321。1981年,中共十一屆通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》進(jìn)一步提出:“黨在對(duì)國(guó)家事務(wù)和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)中,必須正確處理黨同其他組織的關(guān)系,從各方面保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和各種經(jīng)濟(jì)文化組織有效地行使自己的職權(quán)……”[8]1982年,中共十二大進(jìn)一步明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。1987年,中共十三大對(duì)“黨政分開”作了專門闡述,強(qiáng)調(diào)了黨政分開對(duì)政治體制改革的重要性,明確了黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo),不應(yīng)對(duì)政府進(jìn)行直接管理。并在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事安排上作出了具體規(guī)定?！包h政分工”與“黨政分開”是不同的,前者意味著黨要行使一定的政府職能,而后者意味著政府是一個(gè)獨(dú)立的單位。但是黨政分開并沒有得到有效實(shí)施[6]1163。如何處理黨政關(guān)系仍然是我國(guó)未來政治發(fā)展和行政發(fā)展要解決的核心問題。

2.改革中央與地方關(guān)系

中央與地方關(guān)系是我國(guó)行政管理體制的重要組成部分。改革開放之前的中央與地方關(guān)系主要表現(xiàn)為權(quán)力過多地集中在中央政府,地方政府的積極性受到很大制約。改革開放以來,針對(duì)中央政府高度集權(quán)所導(dǎo)致的地方政府積極性差,政府管理缺乏主動(dòng)性和靈活性等弊端,開始通過擴(kuò)大地方政府的權(quán)力來調(diào)整中央與地方的關(guān)系。以中共十四大為分界點(diǎn),中央和地方關(guān)系的調(diào)整經(jīng)歷了兩個(gè)階段:從1978年改革開放到1992年中共十四大之前,中央和地方關(guān)系調(diào)整的主要思路是中央政府向地方政府分權(quán)。其主要內(nèi)容有兩方面:一是將更多的決策權(quán)下放給地方政府和生產(chǎn)單位;二是給地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人以更多的利益。兩者的目的都是調(diào)動(dòng)地方政府和生產(chǎn)者的積極性。因此,這一時(shí)期的改革被稱為以“簡(jiǎn)政放權(quán)”或“放權(quán)讓利”為基本思路的改革。[9]1992年以后,我國(guó)逐步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,政府職能得到轉(zhuǎn)變。為中央與地方關(guān)系的調(diào)整提供了新的思路,擺脫了中央與地方對(duì)立的思維模式,進(jìn)一步明確了中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系,在保證中央權(quán)威的基礎(chǔ)上,通過稅制改革來調(diào)動(dòng)地方的積極性。這一時(shí)期中央與地方關(guān)系調(diào)整取得較好的效果的原因是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能得到一定程度的轉(zhuǎn)變,政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)減少,同時(shí),通過分稅制改革使得中央政府對(duì)財(cái)政掌控的力度加大,增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力,地方政府工作的重心轉(zhuǎn)移到促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來,而不是通過行政權(quán)力獲得更多的利益,從而確立了一個(gè)相對(duì)合理的中央與地方關(guān)系形態(tài)。這一過程突破了中央對(duì)地方的單一的權(quán)力控制模式,引入了資源和經(jīng)濟(jì)控制模式。

四、既得利益的阻礙———行政發(fā)展的政治困境

權(quán)力與利益是政治分析的基本要素,任何意義上的政治改革必然涉及權(quán)力和利益的調(diào)整,影響政治改革的多重因素最終都能夠在利益層面上找到其根源。較為徹底的行政改革必然要觸動(dòng)現(xiàn)有的權(quán)力格局和利益格局,這會(huì)使得在原有體制下既得利益者的既得利益受到較大影響,改革也會(huì)因此受到這些既得利益者的阻礙。既得利益是特定制度和組織所賦予人的一種利益,或者說是一種身份利益,這種利益的獲得與人的付出并沒有直接關(guān)系,主要依據(jù)是現(xiàn)存的制度和組織。改革就是舊制度的解體和新制度的建立,這就是意味著舊制度下的人的既得利益的喪失,那么這些人必然會(huì)對(duì)改革進(jìn)行阻礙。既得利益越大,對(duì)改革的阻礙也就越強(qiáng),當(dāng)改革涉及一個(gè)群體的既得利益,那么改革往往會(huì)失敗,這根源于人的自利動(dòng)機(jī)和人的認(rèn)識(shí)能力的局限性。但是,既得利益者并非都反對(duì)改革,然而,反對(duì)導(dǎo)致其喪失既得利益的改革,然而不觸及既得利益的改革往往只能是形式化的改革,不會(huì)取得最終成功?！敖M織再造的失敗是狹隘或特殊的利益格局對(duì)貫徹符合公共利益的行政政策嘗試進(jìn)行抵制的結(jié)果?！盵10]改革要想推進(jìn)下去,要么政府具有能夠控制既得利益者阻礙的足夠能力,要么能夠采取新的利益補(bǔ)償機(jī)制來對(duì)既得利益者進(jìn)行必要的彌補(bǔ)。我國(guó)行政發(fā)展的困境就在于行政改革是政府對(duì)自身的改革,同時(shí)政府許多部門又存在大量的既得利益,行政改革的艱難程度就不言而喻了。但是,政府又必須進(jìn)行改革,政府不改革,整個(gè)社會(huì)改革就無法推進(jìn)?？梢哉f,政府改革處在艱難的困境之中。在政府對(duì)自身改革過程中,政府還沒有足夠的能力來對(duì)抗既得利益者。那么,一個(gè)可行的策略就是設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)的利益補(bǔ)償機(jī)制對(duì)既得利益的喪失給予補(bǔ)償。但是,在我國(guó)的政府改革過程中,這種利益補(bǔ)償機(jī)制并沒有建立起來,從而在政治和行政領(lǐng)域的改革裹足不前。最為典型的就是政府機(jī)構(gòu)改革中的“怪圈”現(xiàn)象,其根本原因就是無法有效地剝離既得利益,從而改革不斷循環(huán),沒有利益補(bǔ)償機(jī)制,人員不能得到徹底分流,政府財(cái)政仍然供養(yǎng)著那些被分流的人員。改革開放以來,我國(guó)進(jìn)行了六次行政管理體制改革,一些政府管理的邊緣性問題都得到了解決,改革進(jìn)入了“深水區(qū)”,本文認(rèn)為,所謂“深水區(qū)”就是權(quán)力和既得利益最為強(qiáng)大,難以撼動(dòng)的部分,他們有足夠的力量來維護(hù)現(xiàn)有的制度,從而維護(hù)既得利益。

五、正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系———行政發(fā)展的政治智慧

改革通常面臨著雙重不確定性。一方面,改革要面對(duì)環(huán)境的不確定性,這在全球化背景下表現(xiàn)得更為明顯;另一方面,改革也會(huì)帶來新的不確定性。這種雙重不確定性使得改革通常要面臨較大的風(fēng)險(xiǎn),對(duì)涉及整個(gè)社會(huì)層面的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的風(fēng)險(xiǎn)性更為巨大。如何應(yīng)對(duì)不確定性,保證改革穩(wěn)步進(jìn)行,需要決策層具有高超的政治智慧。我國(guó)改革能夠克服阻礙穩(wěn)步推進(jìn)的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)就是正確處理了改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系,決策者表現(xiàn)出高超的政治智慧。改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的邏輯也體現(xiàn)在我國(guó)政治改革和行政改革過程中。我國(guó)政治改革和行政改革首先要維護(hù)和鞏固黨的執(zhí)政地位與合法性,這樣才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的政治社會(huì)環(huán)境。在變革時(shí)代,鞏固黨的執(zhí)政地位是最重要的,這就決定了我國(guó)政治改革和行政改革的漸進(jìn)模式?！爸袊?guó)的政治體制改革總體上是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。改革在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層的主導(dǎo)下,通過中央與地方、政府與社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng),對(duì)中國(guó)的政治體制進(jìn)行了持續(xù)的調(diào)整,使其不斷適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。這種漸進(jìn)的改革維持了中