2023年新型城鎮(zhèn)化與土地改革分析報(bào)告

2023年新型城鎮(zhèn)化與土地改革分析報(bào)告目錄一、土地改革：新城鎮(zhèn)化的突破點(diǎn) PAGEREFToc356826888\h4二、概念厘清：中國土地制度下的不同地不同權(quán) PAGEREFToc356826889\h11三、利益隘口：集體建設(shè)用地是必爭之地 PAGEREFToc356826890\h151.土地供給約束：四個(gè)緊箍咒 PAGEREFToc356826891\h15（1）自然稟賦 PAGEREFToc356826892\h15（2）土地管理制度 PAGEREFToc356826893\h16（3）建設(shè)用地指標(biāo) PAGEREFToc356826894\h17（4）餓地政策 PAGEREFToc356826895\h192.分源開流：地方政府的尷尬 PAGEREFToc356826896\h203.土地結(jié)構(gòu)調(diào)整：存量的再優(yōu)化 PAGEREFToc356826897\h26四、下一步政策推演：農(nóng)村兩類土地區(qū)別對(duì)待 PAGEREFToc356826898\h301.農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向：鼓勵(lì)、引導(dǎo)、促進(jìn) PAGEREFToc356826899\h322.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向：嚴(yán)控、規(guī)范、審慎推進(jìn) PAGEREFToc356826900\h333.土地確權(quán)過程：所有權(quán)→建設(shè)用地使用權(quán)→農(nóng)地使用權(quán) PAGEREFToc356826901\h344.趨勢(shì)分析：農(nóng)業(yè)可轉(zhuǎn)、宅基地不可轉(zhuǎn)，工業(yè)流轉(zhuǎn)有望推進(jìn) PAGEREFToc356826902\h36（1）路徑一：農(nóng)戶（農(nóng)村集體）→農(nóng)業(yè)企業(yè)（放行） PAGEREFToc356826903\h36（2）路徑二：農(nóng)戶（農(nóng)村集體）→商貿(mào)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)（嚴(yán)控） PAGEREFToc356826904\h37（3）路徑三：農(nóng)村集體→工業(yè)企業(yè)（審慎推進(jìn)） PAGEREFToc356826905\h38五、地方實(shí)踐：兩類土地與三方利益 PAGEREFToc356826906\h391.農(nóng)用地流轉(zhuǎn)：成都鶴鳴村模式 PAGEREFToc356826907\h402.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：安徽蕪湖、廣東南海模式 PAGEREFToc356826908\h41（1）安徽蕪湖模式 PAGEREFToc356826909\h41（2）廣東南海模式 PAGEREFToc356826910\h423.宅基地復(fù)墾置換用地指標(biāo)：天津、重慶模式 PAGEREFToc356826911\h43（1）天津模式 PAGEREFToc356826912\h43（2）重慶模式 PAGEREFToc356826913\h43六、國際視角：土地制度與土地流轉(zhuǎn) PAGEREFToc356826914\h451.各國土地所有制形式比較 PAGEREFToc356826915\h452.世界主要國家農(nóng)地制度變革形式 PAGEREFToc356826916\h463.世界主要國家土地流轉(zhuǎn)變革歷程 PAGEREFToc356826917\h47（2）澳大利亞 PAGEREFToc356826918\h50（3）法國 PAGEREFToc356826919\h50（4）美國 PAGEREFToc356826920\h51（5）巴西 PAGEREFToc356826921\h52（6）日本、韓國 PAGEREFToc356826922\h53一、土地改革：新城鎮(zhèn)化的突破點(diǎn)中國的城鎮(zhèn)化總是引起許多爭議，尤其是涉及到土地問題。實(shí)際上，在全球的城市化過程中，非道德因素很多，都伴隨著某種形式的原始積累。海外叫“羊吃人”（英國），土地兼并（美國），而在中國叫“剪刀差”、“趕農(nóng)民上樓”和“農(nóng)民工”。英國原始積累的重要方式之一是“羊吃人”的圈地運(yùn)動(dòng)。一方面地主貴族通過圈地養(yǎng)羊，將產(chǎn)品銷往世界，獲取了最早期的財(cái)富積累；另一方面，圈地運(yùn)動(dòng)將大批小農(nóng)趕出家園，為了生存，他們不得不出賣勞動(dòng)力為生，因而為英國的工業(yè)發(fā)展準(zhǔn)備了充足的廉價(jià)勞動(dòng)力，為工業(yè)生產(chǎn)節(jié)省巨大的成本。美國原始積累的方式同樣涉及土地兼并和勞動(dòng)力廉價(jià)供給，最極端的措施包括滅絕印第安人進(jìn)行早期的土地兼并，同時(shí)通過罪惡滔天的非洲黑奴的三角貿(mào)易來販運(yùn)勞動(dòng)力。不可否認(rèn)的是，中國建國以來這么多年，通過各種各樣的方式從“三農(nóng)”中汲取原始積累。早期是糧食價(jià)格剪刀差，通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段以低價(jià)統(tǒng)購農(nóng)產(chǎn)品來補(bǔ)貼工業(yè)發(fā)展，農(nóng)村的饑荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。改革開放以來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，并為快速工業(yè)化提供大量的剩余勞動(dòng)力，這是市場(chǎng)自主選擇的結(jié)果，但由于戶籍制度和土地制度的存在，使得這些勞動(dòng)力成為“農(nóng)民工”，他們不能獲得與城市勞動(dòng)力同等的勞動(dòng)報(bào)酬（特別是醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源），某種意義上也是犧牲農(nóng)民利益補(bǔ)貼工業(yè)發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，地方政府大規(guī)模低價(jià)征地更是直接向農(nóng)村獲取資源，同時(shí)近年來愈演愈烈的“農(nóng)民集中上樓”本質(zhì)上無異于圈地趕人。不同的是這里“征地”“上樓”都有某種經(jīng)濟(jì)利益作為補(bǔ)償，但補(bǔ)償多與少不得而知，地方政府永遠(yuǎn)有動(dòng)機(jī)壓低補(bǔ)償獲取超額收益。從“糧食價(jià)格剪刀差”，到“農(nóng)民工”，到“征地”，到“農(nóng)民集中上樓”，始終伴隨著中國式的原始積累。然而就如同英美一樣，原始積累形式終會(huì)到達(dá)轉(zhuǎn)變的一天，原因無外乎兩個(gè)：一是原始積累已經(jīng)完成，二是這種原始積累產(chǎn)生的大量社會(huì)矛盾已經(jīng)對(duì)國家和社會(huì)和諧構(gòu)成了重大威脅。盡管上屆政府執(zhí)政的十年，將“三農(nóng)”問題提高到前所未有的高度，中央一號(hào)文件連續(xù)十年聚焦“三農(nóng)”，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)九連增，農(nóng)民收入增速不斷提高，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)徹底取消等等不一而足。這些都在很大程度上緩解了積累的矛盾，但矛盾仍然在增加。到了今天，充斥社會(huì)輿論的“農(nóng)民工”社會(huì)福利問題、征地補(bǔ)償問題、土地流轉(zhuǎn)改革問題等，實(shí)際上都是在對(duì)這種原始積累模式的批判。這樣來看，中國過去十多年的城鎮(zhèn)化更多的體現(xiàn)為“土地城鎮(zhèn)化”過程。具體而言，地方政府對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收、在土地市場(chǎng)上保持獨(dú)家壟斷地位，并以“向農(nóng)民征地→成本價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地→高價(jià)供應(yīng)商住用地→土地抵押融資進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)→新一輪向農(nóng)民征地→……”的循環(huán)為表現(xiàn)形式來推動(dòng)城鎮(zhèn)化和GDP增長。在這個(gè)過程中，一方面，通過土地形成的財(cái)富積累逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸呢?cái)政收入和開發(fā)商收益，前者通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，提高了城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)水平，后者加大了社會(huì)收入分配差距；另一方面，被征地農(nóng)民的利益沒有得到有效的保護(hù)，同時(shí)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民也未能享受到提高的公共服務(wù)水平。因此，土地城鎮(zhèn)化加劇了城鄉(xiāng)利益矛盾，導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生了極大的不穩(wěn)定因素，是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式?！靶滦统擎?zhèn)化”的要義即是回歸到“人口城鎮(zhèn)化”（農(nóng)民工市民化、農(nóng)民市民化和市民公民化）的過程，核心是有序推進(jìn)現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的完全市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，與此同時(shí)，關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民的利益，其關(guān)鍵在于保障農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，土地制度改革將是新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)的核心突破點(diǎn)之一。破解城鄉(xiāng)二元化，最關(guān)鍵就是破解“城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有”的城鄉(xiāng)二元土地制度，以及“農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)戶籍并存”的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。這種特殊的城鄉(xiāng)二元分割體制牽涉的城鎮(zhèn)福利、社會(huì)保障和土地利益等，導(dǎo)致過去30多年進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在生活習(xí)慣、消費(fèi)模式上都未能真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻衲Ｊ?，即生活方式的“二元化”。目前大部分的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的家庭總收入一半來自于老家的務(wù)農(nóng)收入，一半來自于外出務(wù)工的工資性收入，因此他們既離不開土地，也離不開城市。土地承擔(dān)了他們的一半收入和社會(huì)保障功能，城市收入則讓他們擺脫了貧困，但他們總體仍處于相對(duì)穩(wěn)定但不富裕的狀況，也限制了相應(yīng)的消費(fèi)水平。從另外一個(gè)角度來看，當(dāng)前中國城市的發(fā)展水平也尚不足以支撐起所有的“農(nóng)民工”享受均等的社會(huì)福利和公共服務(wù)，如何解決資金來源問題，也是新型城鎮(zhèn)化必須解決的核心問題之一，突破口都在土地制度改革?，F(xiàn)行《土地管理法》的核心是管制土地用途，主要包括禁止集體土地入市，擴(kuò)大征地范圍，把國家征地作為新增建設(shè)用地的主要途徑，由政府壟斷建設(shè)用地的供給；同時(shí)政府編制土地利用規(guī)劃和計(jì)劃，確定每塊土地的用途，企業(yè)和個(gè)人必須按照規(guī)劃確定的用途來使用土地。這一制度帶來很多問題，首先，禁止集體土地入市，阻礙了農(nóng)民集體參與工業(yè)化、城市化，大大損害了農(nóng)民的利益；另其次，征地作為新增建設(shè)用地的唯一途徑，使得地方政府壟斷土地市場(chǎng)，構(gòu)建起龐大的“土地財(cái)政”利益鏈條，扭曲了土地價(jià)格，形成房地產(chǎn)泡沫；第三，政府通過指令性規(guī)劃、計(jì)劃配置土地資源，一旦脫離實(shí)際，往往帶來土地配置和利用效率的降低。土地制度的改革也成為必然。在土地收益分配嚴(yán)重不公的情況下，必須平衡地方政府與失地農(nóng)民的利益。土地制度改革的核心就是通過盤活農(nóng)民唯一有使用權(quán)的“財(cái)產(chǎn)”——土地，無論是建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的收益分配重構(gòu)還是農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營，核心目的是使其收入有顯著提高，農(nóng)民將是土地制度改革的核心關(guān)注點(diǎn)和最大受益者。我們認(rèn)為，未來的土地制度改革或?qū)⒅饕▋煞矫妫浩湟皇钦鞯刂贫鹊母母镆约敖ㄔO(shè)用地增值收益分配問題，一方面要切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，另一方面也要結(jié)合公共服務(wù)均等化，地方政府的土地出讓收入一部分用于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社會(huì)公共福利提升，而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金渠道上要?jiǎng)?chuàng)新投融資方式，不能單純依賴土地出讓收入和土地抵押貸款。我們認(rèn)為將看到對(duì)集體建設(shè)用地入市的逐步有條件確權(quán)和放行，以及對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的更大力度的改造，尤其是廣東“三舊改造”的經(jīng)驗(yàn)有望在更大范圍內(nèi)推廣。其二是農(nóng)村承包土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)的問題，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；?jīng)營的基礎(chǔ)，亦是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村長期發(fā)展的關(guān)鍵手段。目前踏出的第一步是土地確權(quán)工作，農(nóng)村集體土地所有證和使用證是征地補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，也是使用權(quán)和承包權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的必要前提，土地確權(quán)是為未來的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營打下基礎(chǔ)。一方面，農(nóng)戶逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窦彝?，?wù)農(nóng)人口下降和土地整理將為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)提供機(jī)會(huì)和空間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織由一家一戶單干向互助合作模式轉(zhuǎn)型，發(fā)展集約化、專業(yè)化、社會(huì)化相結(jié)合并最終指向市場(chǎng)化和多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，將成為未來的主攻方向；另一方面，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營也要求改變目前“人均一畝三分，戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)營模式，因而必然要推動(dòng)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地的集約化、規(guī)模化運(yùn)作，這是大方向。但農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易的改革將會(huì)是一個(gè)長期摸索的過程，控制流轉(zhuǎn)規(guī)模，在堅(jiān)持農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等生產(chǎn)經(jīng)營形式也成為2023年中央一號(hào)文件的主旨。結(jié)合上述分析，未來可能的投資機(jī)會(huì)存在于以下兩個(gè)方面：新型城鎮(zhèn)化帶來的土地流轉(zhuǎn)、增值、建設(shè)需求新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)有利于開發(fā)中小城鎮(zhèn)或大城市周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)土地的相關(guān)地產(chǎn)類上市公司。同時(shí)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)放開，土地增值給擁有土地儲(chǔ)備的上市公司帶來投資價(jià)值提升。首先，隨著“新型城鎮(zhèn)化”理念的深入人心，可預(yù)見的未來，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必然要加快進(jìn)行。原因有兩個(gè)：其一，城鎮(zhèn)化中，城市建設(shè)用地要增加，但我國耕地不能動(dòng)，所以一定要把城市建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤，因而農(nóng)村建設(shè)用地的減少要求有流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。其二，農(nóng)民要進(jìn)城，他們的宅基地就騰出來，只有允許宅基地及其上的房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民在城市購買和租賃房屋的能力，才能讓農(nóng)民真正變?yōu)槭忻?。其次，只有交易才能體現(xiàn)價(jià)值，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)放開必將充分體現(xiàn)土地價(jià)值，同時(shí)由此產(chǎn)生的土地增值收益也將更多從政府轉(zhuǎn)移向社會(huì)分配，成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化滾動(dòng)發(fā)展的資金來源。第三，隨著新型城鎮(zhèn)化對(duì)城市化質(zhì)量要求的提高，對(duì)于一些低效利用、不合理利用、未利用的土地進(jìn)行整治也成為重要手段。通過重新合理規(guī)劃、盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能等手段提高土地利用效率、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置?？赡苁芤娴男袠I(yè)或公司：土地整理、地產(chǎn)、建筑裝飾、汽車、家電等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營要求改變目前“人均一畝三分，戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)營模式，因而必然要推動(dòng)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地的集約化、規(guī)模化運(yùn)作，這是大方向。但農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易的改革將會(huì)是一個(gè)長期摸索的過程。從城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，目前中國的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不支撐大量農(nóng)民離開土地，分散的土地格局短期內(nèi)無法改變。所以未來相當(dāng)長一段時(shí)間，農(nóng)戶仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體，創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等生產(chǎn)經(jīng)營形式將是未來一段時(shí)間“統(tǒng)一經(jīng)營”的主導(dǎo)。因此，一方面，農(nóng)地的資源、經(jīng)營價(jià)值體現(xiàn)，擁有農(nóng)地資源的上市公司或?qū)⒌玫焦乐堤嵘?，同時(shí)規(guī)?；?jīng)營也將帶來生產(chǎn)效率提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)盈利改善；另一方面，規(guī)?；?jīng)營帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集成化、勞動(dòng)過程機(jī)械化和生產(chǎn)經(jīng)營信息化，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、科技投入等要求提升，農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械農(nóng)資產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)業(yè)服務(wù)流通相關(guān)的上市公司也將受益。二、概念厘清：中國土地制度下的不同地不同權(quán)廣義的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地規(guī)劃制度、土地保護(hù)制度、土地征用制度、土地稅收制度和土地管理制度等。土地制度改革的核心在于確認(rèn)土地的歸屬和利用問題，即“土地流轉(zhuǎn)”進(jìn)行流轉(zhuǎn)的是土地權(quán)利，其價(jià)值體現(xiàn)亦與相關(guān)權(quán)利掛鉤。而土地權(quán)利的類型眾多，含義紛繁，關(guān)系復(fù)雜。在中國，土地權(quán)利的分類可以與土地利用分類相聯(lián)系，便于梳理和理解。在我國目前的制度框架下，土地按照用途可分為農(nóng)用地和建設(shè)用地（未利用地占比很小，暫不討論）。按照所有權(quán)可分為國有土地和集體所有土地?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”因此，農(nóng)村的農(nóng)用地都屬于集體土地的討論范圍，而建設(shè)用地必須區(qū)分城鎮(zhèn)建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。農(nóng)用地的關(guān)注核心是農(nóng)業(yè)的“適度規(guī)模經(jīng)營”，建設(shè)用地的聚焦點(diǎn)則是集體建設(shè)用地，其涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存量用地的盤活調(diào)整和宅基地的整合復(fù)墾與建設(shè)用地指標(biāo)置換，是未來城市持續(xù)擴(kuò)張的主要土地來源。而城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，存量土地的調(diào)整或?qū)⒔o地方政府提供新的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源——地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地，這些土地也可以通過“棚戶區(qū)改造”、“舊城改造”等方式進(jìn)行更集約化利用，提高土地利用效率、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置。土地權(quán)利首先是所有權(quán)問題，然后是使用權(quán)的問題。所有權(quán)。按照《憲法》，土地所有權(quán)是二元制。中國的社會(huì)制度決定土地所有權(quán)不可交易，集體土地可通過政府依法征收、沒收、征購、征用等形式轉(zhuǎn)為國有，國家事實(shí)上控制土地的占有、使用、收益及處分等所有權(quán)益，而集體土地的收益和處分權(quán)受到極大限制。使用權(quán)。所有權(quán)的制度設(shè)置使得事實(shí)上以物的“利用”為中心代替物的“所有”為中心，通過改革用益物權(quán)制度來解決土地制度問題，1988年通過的《憲法》修正案對(duì)第10條添加了一句話：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。然而，這個(gè)土地使用權(quán)依然是不完整的，尤其是面臨國家土地征收權(quán)的過度干預(yù)。即，農(nóng)村的集體土地要轉(zhuǎn)為國有土地，必須經(jīng)過政府征收或征用環(huán)節(jié)，企業(yè)個(gè)人要獲得國有土地的使用權(quán)，必須向地方政府支付土地出讓金，這也成為土地級(jí)差的主要來源——地方政府把握了土地收益的分配權(quán)，平衡地方政府與失地農(nóng)民利益沖突也成為土地改革的核心問題之一。2023年12月審議的土地管理法修正案草案，刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，以及土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內(nèi)容，2023中央一號(hào)文件也要求加快修訂土地管理法，盡快出臺(tái)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例的問題。剝離社會(huì)不能變動(dòng)的所有權(quán)外，集體土地（農(nóng)村土地）分為兩類及對(duì)應(yīng)權(quán)利：1)農(nóng)地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等以及國有農(nóng)場(chǎng)、國有林場(chǎng)等），對(duì)應(yīng)權(quán)利主要為承包經(jīng)營權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)。2)集體建設(shè)用地（宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施用地等非農(nóng)用地），對(duì)應(yīng)權(quán)利主要為集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)（嚴(yán)格意義上，宅基地應(yīng)從屬于建設(shè)用地，但考慮到宅基地的個(gè)體屬性和特殊性，政策文件中一般將其單獨(dú)列出，與集體建設(shè)用地并列）。值得注意的是，集體建設(shè)用地又分為集體經(jīng)營性建設(shè)用地（如早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）和集體非經(jīng)營性建設(shè)用地（如農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地）。后者在今年一號(hào)文件中明確指出不可入市。三、利益隘口：集體建設(shè)用地是必爭之地1.土地供給約束：四個(gè)緊箍咒改革開放后的中國踏上快速工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，用地需求急劇釋放。而地方政府通過在土地開發(fā)中的壟斷地位，使得土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。然而，土地城鎮(zhèn)化也存在瓶頸，其主要原因在于，土地供給存在四方面的主要約束：自然稟賦、土地制度、建設(shè)用地指標(biāo)和地方政府“餓地政策”。（1）自然稟賦雖說中國是地大物博的國家，國土總面積達(dá)960萬平方公里，但適合于搞建設(shè)的土地實(shí)在有限。其中，林地（山地）占比四分之一，草地占比四分之一。一個(gè)是坡度大不適合搞建設(shè)，另一個(gè)是多集中于中西部的高海拔地區(qū)，這兩種土地占據(jù)了半壁江山。還有其他土地（如未利用地和水源地等）占比超過四分之一。最后適合于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的土地（耕地和業(yè)已存在的建設(shè)用地）占比不到20%。而在這適合于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的土地中，耕地又占了80%。因此不難理解，在80年代和90年代期間，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，占用耕地的現(xiàn)象不斷發(fā)生，耕地面積急劇減少。也由此才有了2023年《土地管理法》的修訂，以及土地儲(chǔ)備和土地“招拍掛”制度的誕生。初衷皆為遏制耕地減少的趨勢(shì)，守住18億畝耕地紅線。因此，自然稟賦約束下，“地大物博”的中國客觀上適合于搞建設(shè)的土地實(shí)質(zhì)只有不到20%的土地。（2）土地管理制度中國的土地制度對(duì)土地供給的約束有兩重作用。第一，2023年《土地管理法》修訂，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，占用耕地必須經(jīng)上級(jí)政府乃至國務(wù)院的審批。這意味著，在不到20%適合搞建設(shè)的土地中，超過80%的耕地突然變得難以利用。因而，在法律框架下，能用于建設(shè)的土地是20%中的20%的存量建設(shè)用地。然而僅這4%的土地還是受到第二層制度管制。第二，《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地是國有農(nóng)村土地是集體所有。同時(shí)，《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。這表明，企業(yè)和個(gè)人要使用土地，只能用國有土地，不能觸碰集體土地。那么，在制度框架內(nèi)自由流轉(zhuǎn)的國有建設(shè)用地占比是多少呢？前面說的20%中的20%是存量建設(shè)用地，而這里面有90%是非城市建設(shè)用地，我們可以模糊地將其認(rèn)為是集體建設(shè)用地。因此，在自然稟賦和兩重土地制度約束下，適合于搞建設(shè)的、法律允許的、能夠較為自由使用的城市建設(shè)用地為20%的20%的10%，即0.4%的國土面積，384萬公頃。這個(gè)數(shù)據(jù)與國家統(tǒng)計(jì)局2023年公布的城市建設(shè)用地418萬公頃基本符合，也就是說目前的城市建設(shè)用地已經(jīng)達(dá)到存量上限了?！咀ⅲ哼@里的418萬公頃，應(yīng)該是目前城市建設(shè)用地的累計(jì)存量，包括已建成城區(qū)（2023年數(shù)據(jù)總計(jì)為301.38萬公頃）和城市建設(shè)土地儲(chǔ)備，同時(shí)每年還會(huì)有新增的農(nóng)地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，但是近年來新增農(nóng)轉(zhuǎn)非的和復(fù)墾的土地基本持平，導(dǎo)致建設(shè)用地總量變化較小，趨于平衡，預(yù)計(jì)未來大幅增長的空間并不大。】（3）建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)上增量土地的供應(yīng)基本掌握在地方政府手中，而地方政府通過征地和土地儲(chǔ)備進(jìn)行供給運(yùn)作。然而，并非地方政府愿意供給多少土地就能供給多少土地。供應(yīng)建設(shè)用地的數(shù)量受到中央政府的嚴(yán)格控制，控制的手段是“土地利用總體規(guī)劃”和“建設(shè)用地指標(biāo)”?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l規(guī)定，“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！蓖瑫r(shí)，第十八條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)?！薄巴恋乩每傮w規(guī)劃”本質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想，中央通過設(shè)定每個(gè)省份建設(shè)用地增加的上限（即建設(shè)用地指標(biāo)），達(dá)到控制建設(shè)用地總量的總體規(guī)模，初衷是為了防止占用耕地的現(xiàn)象。事與愿違的是，后來創(chuàng)造的“增減掛鉤”和“占補(bǔ)平衡”等方法通過復(fù)墾建設(shè)用地依然能夠置換耕地（也演變?yōu)楹髞淼胤綄?shí)踐中獲取宅基地的主要目的——復(fù)墾獲取建設(shè)用地指標(biāo)）。建設(shè)用地指標(biāo)在主觀上人為決定土地要素的供給量，往往不能順應(yīng)市場(chǎng)的需求作出及時(shí)的反應(yīng)和調(diào)整。在估算住房用地需求的時(shí)候，往往依據(jù)的是當(dāng)?shù)貞艏丝?，而非常住人口，這使得一線城市的土地供給明顯滿足不了市場(chǎng)的需求。以2023年的住房用地供應(yīng)計(jì)劃為例，北京、上海、廣東三個(gè)主要土地需求方，其計(jì)劃供地面積相對(duì)于建設(shè)用地面積和市區(qū)人口而已，都是明顯偏小的，因而房價(jià)的高昂自然難以避免。（4）餓地政策在中央的建設(shè)用地指標(biāo)約束下，許多土地需求旺盛的城市卻沒有完成住房土地供應(yīng)計(jì)劃。如果是在競爭市場(chǎng)，這種結(jié)果是無法理解的。地方政府的理性經(jīng)濟(jì)人行為是問題的關(guān)鍵。中國特色的行政體制中，官員人事任命和考核的權(quán)力集中在上級(jí)政府，因而下級(jí)政府必須對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。在這種體制下逐漸衍生出各地方政府之間的“GDP錦標(biāo)賽”，比賽的手段是招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，在1994年分稅制體制下，地方政府財(cái)力被上收，稅收不足以支持當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資，因而地方政府用各種辦法進(jìn)行融資（經(jīng)營城市），其中土地抵押貸款是最重要的手段之一。地價(jià)不斷上漲有利于地方政府向銀行貸款。在土地征收成本不斷上升、土地儲(chǔ)備有限的情況下，地方政府的理性選擇是控制土地供應(yīng)量（香港模式）。再配合“招拍掛”的土地出讓機(jī)制，這種“餓地”供應(yīng)選擇必然極大地提高土地價(jià)格，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方政府的預(yù)期。這四個(gè)“緊箍咒”導(dǎo)致中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所需要的土地供給受到嚴(yán)重的制約。在給定的土地稟賦結(jié)構(gòu)下，在確保18億畝耕地的限制下，未來新型城鎮(zhèn)化爭取的必然是所有建設(shè)用地中占90%的集體建設(shè)用地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存量土地和零散且豐富的宅基地。其中，通過集體土地復(fù)墾，能夠繞過建設(shè)用地指標(biāo)的約束占用市區(qū)附近的耕地。這些都是過去地方政府主導(dǎo)下的用地策略。然而，這種用地手段還能夠持續(xù)下去嗎？2.分源開流：地方政府的尷尬健康穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化離不開戶籍和土地制度的改革。一方面，戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化要求地方政府提高基本公共服務(wù)的財(cái)政支出以滿足新增居民的公共需求，包括廉租房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老金支付、義務(wù)教育支出、公共衛(wèi)生和公共安全支出等；另一方面，土地制度改革和土地經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變要求地方政府將土地增值收益與被征地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民按比例分享，很大程度上削減了地方政府的可用資金。戶籍和土地制度改革的共同推進(jìn)必然增大地方政府的資金壓力，因此需要通過財(cái)稅體制改革促使地方政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出相匹配。土地改革的核心理念在于以權(quán)利保障為中心，改計(jì)劃配置為市場(chǎng)配置，其關(guān)鍵點(diǎn)在于集體土地市場(chǎng)化改革，否則“新型城鎮(zhèn)化”極有可能會(huì)再次演化為地方政府的變相“圈地”。一方面，地方政府供應(yīng)土地存在約束，一旦放開建設(shè)用地指標(biāo)，原始的賣地沖動(dòng)難以抑制，另一方面，地方政府的城市化支出卻不斷擴(kuò)大，財(cái)政壓力增加。如果在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)又需要地方政府在增量中更多的向保護(hù)失地農(nóng)民的根本利益，則地方政府的資金來源是個(gè)嚴(yán)峻的問題，尤其在地方債務(wù)危機(jī)時(shí)刻有爆發(fā)危險(xiǎn)的當(dāng)前，短期內(nèi)徹底終結(jié)土地財(cái)政并不是現(xiàn)實(shí)的舉措。集體建設(shè)用地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)必然損害地方政府獨(dú)家壟斷收益，而且也會(huì)動(dòng)搖國民經(jīng)濟(jì)“支柱行業(yè)”——房地產(chǎn)的獨(dú)家供應(yīng)，因此推進(jìn)的阻力也是巨大，存在中央與地方、政府與市場(chǎng)、房地產(chǎn)與金融的博弈。如何讓地方政府有動(dòng)力來推動(dòng)土地變革？如果給了農(nóng)民更多利益，又能否加速城市化進(jìn)程呢？因此，我們需要測(cè)算一下地方政府需要讓利多少。從2023-2023年，總共出讓的國有建設(shè)用地面積為233萬公頃，相當(dāng)于城市建設(shè)用地面積的55.7%（=265/418，2023年數(shù)據(jù)），土地出讓收入13年累計(jì)為12.9萬億，相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的33%（=27.3/47.2，2023年數(shù)據(jù)）。在土地稀缺的中國，這13年通過土地出讓，地方政府得以維持高速增長的基礎(chǔ)設(shè)施投資和地方債務(wù)鏈條?，F(xiàn)在要讓他們放棄這過去占27%GDP的收入，看起來并不是一件容易的事情。然而，地方政府的所謂“土地財(cái)政”，獲得的主要是土地出讓收益和土地流轉(zhuǎn)的交易稅費(fèi)，而非13萬億的土地出讓收入。因?yàn)橥恋爻鲎屖杖胄枰蕹恋爻鲎尦杀荆ㄕ鞯睾筒疬w補(bǔ)償費(fèi)用、相關(guān)業(yè)務(wù)支出等，其中征地補(bǔ)償費(fèi)用正處于不斷提高的趨勢(shì)中，真正用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的部分在35%左右，包括城市建設(shè)、廉租房建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育、基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)等支出，從2023年起還要提取土地出讓收益的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，可用資金其實(shí)并不算多。按照13年來土地出讓收入12.9萬億的平均35%為城鎮(zhèn)化建設(shè)支出計(jì)算（03-08年可得數(shù)據(jù)的土地出讓收益均值為36%），13年來土地出讓金貢獻(xiàn)的建設(shè)費(fèi)用約4.5萬億，平均每年3500億。即便未來每年土地出讓收入能維持在3萬億，而所得收益（收入的30%左右）全部用于城市建設(shè)，可用資金也不過1萬億左右。由此可見，一方面土地出讓的成本正在不斷攀升，地方政府土地出讓收益的空間必然收窄，另一方面，土地出讓的收益也正在被其他開支所分流。從2023年的數(shù)據(jù)已經(jīng)能看出端倪：2023年，全國繳入國庫的土地出讓收入28886.31億元，同比下降13.7%；全國土地出讓支出28421.85億元，同比下降14.3%。其中：成本補(bǔ)償性開支22624.9億元，占支出總額79.6%，比重比上年提高5個(gè)百分點(diǎn)，各地征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用相應(yīng)提高，這是成本補(bǔ)償性開支占支出總額比重上升的主要原因；非成本補(bǔ)償性開支5796.95億元，占支出總額20.4%，其中用于保障性安居工程支出比例有所提高，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出比重則明顯提高，占到當(dāng)年實(shí)際使用土地出讓收益的34.5%，土地出讓收益用于城市建設(shè)支出比重下降明顯。城市建設(shè)作為土地出讓收益支出主渠道的格局正在逐步改變，土地出讓收益使用方向更多地傾向保障性安居工程、傾向農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民。從這個(gè)角度來說，依賴土地出讓收益來完成城市建設(shè)的“土地財(cái)政”已被逐步打破，土地出讓收入已經(jīng)逐步在“還利于民”并傾向于公共服務(wù)開支。再來看土地流轉(zhuǎn)的交易稅費(fèi)，主要是城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。城鎮(zhèn)土地使用稅屬于存量資源稅，按大、中、小城市和縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)分別規(guī)定每平方米城鎮(zhèn)土地使用稅年應(yīng)納稅額，隨著土地的不斷開發(fā)、流轉(zhuǎn)使用，相應(yīng)的使用稅應(yīng)該會(huì)不斷增加。土地增值稅是對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及出售建筑物時(shí)所產(chǎn)生的價(jià)格增值量征收的稅種，屬于流轉(zhuǎn)稅。然而，土地流轉(zhuǎn)與政府是否出讓土地?zé)o關(guān)，如果放開交由市場(chǎng)來自由流轉(zhuǎn)，且市場(chǎng)化交易才能充分體現(xiàn)價(jià)值，對(duì)于地方政府而言，其所獲得的交易稅費(fèi)只會(huì)增加。從歷史數(shù)據(jù)來看，土地相關(guān)的稅收逐年攀升，在地方財(cái)政收入中的占比也不斷提高。2023年城鎮(zhèn)土地使用稅收入達(dá)到1542億元，土地增值稅收入達(dá)到2719億元，土地相關(guān)稅收累計(jì)超過6000億元，占到地方財(cái)政收入的近7%，已經(jīng)超過土地出讓收益所提供的城市建設(shè)資金了。與此同時(shí)，一旦存量房產(chǎn)稅開征也將為地方政府提供新的稅收來源。我們認(rèn)為，未來解決地方政府土地財(cái)政困境的突破口之一或許在房產(chǎn)稅和土地流轉(zhuǎn)的交易稅費(fèi)，同時(shí)輔以地方的債券融資和其他創(chuàng)新融資模式，地方政府應(yīng)該從經(jīng)營土地的角色轉(zhuǎn)向土地市場(chǎng)的監(jiān)管者和公共政策制定者。集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)并不會(huì)給地方政府繼續(xù)獲取“土地財(cái)政”帶來明顯的掣肘，相反土地自由流轉(zhuǎn)增多還能為地方府稅收增加新的來源。因此，新一輪土地改革的最大利益障礙事實(shí)上已經(jīng)不攻自破，集體建設(shè)用地的直接入市、自由流轉(zhuǎn)將成為政府土地政策調(diào)整的大方向。具體而言，解決地方政府“新型城鎮(zhèn)化”的資金困境，可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，逐步放開農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，同時(shí)建立相應(yīng)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)體系，參照國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)制度，征收營業(yè)稅、契稅、土地增值稅等，發(fā)揮稅制對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)作用，將過去直接依賴土地出讓收入的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理。第二，長遠(yuǎn)來看，我們預(yù)期未來會(huì)開征財(cái)產(chǎn)稅，包括房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅。其中的重點(diǎn)是房產(chǎn)稅的推廣。以美國為例，地方層級(jí)稅收以財(cái)產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等）為主，成為地方主要的財(cái)力來源支柱。在房地產(chǎn)取得、轉(zhuǎn)讓、保有環(huán)節(jié)都有相關(guān)稅種。財(cái)產(chǎn)稅占到美國地方政府稅收收入的50%以上。第三，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立“扁平化”的財(cái)政層級(jí)框架，合理劃分中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)和支出責(zé)任，增強(qiáng)地方政府支出責(zé)任與財(cái)力的匹配度。完善財(cái)政預(yù)算制度，構(gòu)建公共財(cái)政法案，加強(qiáng)人大對(duì)全口徑預(yù)算的監(jiān)督，包括三公經(jīng)費(fèi)、預(yù)算內(nèi)，預(yù)算外，土地財(cái)政和國有資本資產(chǎn)預(yù)算監(jiān)督。如果實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政法案，則地方政府在財(cái)政公開的前提下，完全可以進(jìn)行加杠桿和舉債操作，并受到市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和紀(jì)律的監(jiān)督和制約，這樣就可以加快推進(jìn)地方債券制度建設(shè)，取代“土地信用”融資等舉債方式。一言以蔽之，近年來愈演愈烈的征地、拆遷糾紛突出顯示地方政府的“土地財(cái)政”已經(jīng)到了被終結(jié)的階段，不若借此改革良機(jī)，積極推進(jìn)土地制度和財(cái)稅制度改革，實(shí)現(xiàn)真正可持續(xù)的城市化進(jìn)程。3.土地結(jié)構(gòu)調(diào)整：存量的再優(yōu)化除了財(cái)稅制度方面的改革之外，存量土地的調(diào)整或?qū)⒔o地方政府提供另一部分新的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源——地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地，這些土地完全可以進(jìn)行更集約化利用，例如，對(duì)各類工業(yè)用地和開發(fā)區(qū)進(jìn)行規(guī)范重整，騰出空余土地逐漸轉(zhuǎn)化為商、住用地，為地方政府籌集相應(yīng)的土地出讓收益和各類房地產(chǎn)開發(fā)稅收，用于地方建設(shè)融資和巨額存量債務(wù)的償還。這一措施不僅可以提高土地的用地效率，還可以增加住宅用地供給、逐步化解現(xiàn)有城市房地產(chǎn)泡沫。面對(duì)人多地少、資源相對(duì)不足、環(huán)境容量有限的基本國情，過度消耗、低效利用資源的粗放增長方式難以為繼，十四五規(guī)劃也提出了“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%”的節(jié)約集約利用土地總體目標(biāo)。2023年3月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》，明確指出，實(shí)行開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地鼓勵(lì)政策，完善工業(yè)用地提高利用率和容積率不再增收土地價(jià)款的規(guī)定；實(shí)行城市改造中低效利用土地“二次開發(fā)”的鼓勵(lì)政策，在符合法律和市場(chǎng)配置原則下，制定規(guī)劃、計(jì)劃、用地取得、地價(jià)等支持政策，鼓勵(lì)提高存量建設(shè)用地利用效率；進(jìn)一步完善節(jié)約集約用地鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)用地單位利用已有土地開發(fā)地下空間和“二次開發(fā)”等。根據(jù)國土資源部的調(diào)查，目前工業(yè)用地的綜合容積率僅0.8，大部分地區(qū)城市范圍內(nèi)的工業(yè)用地容積率甚至在國土資源部規(guī)定的下限0.6以下，土地平均產(chǎn)出率非常低，而發(fā)達(dá)國家一般在1.0-2.0。如果經(jīng)過合理規(guī)劃，平均容積率提高一倍以上是完全可以做到的。《2023年國家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)情況》顯示，341個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)中，工業(yè)用地綜合容積率最高達(dá)3.36，最低僅0.08，工業(yè)用地綜合容積率在0.5以下的開發(fā)區(qū)占總數(shù)的15%；工業(yè)用地建筑系數(shù)最高達(dá)99.10%，最低僅11.11%；工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度最高達(dá)3.6億元/公頃，最低僅206萬元/公頃；工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度最高達(dá)25億元/公頃，最低僅26萬元/公頃，節(jié)地挖潛仍有較大空間。提高土地利用的集約化水平，就是要提高單位土地面積的產(chǎn)出率和土地利用率，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地節(jié)約集約和優(yōu)化配置，同時(shí)彌補(bǔ)建設(shè)用地的供需缺口。具體而言，對(duì)于集約度不夠的工業(yè)用地，可以考慮采取包括空地閑置稅、規(guī)劃調(diào)整、合作開發(fā)等各種手段，引導(dǎo)市場(chǎng)投資者選擇開發(fā)區(qū)的合適地段興建多層廠房，讓既有用地者實(shí)現(xiàn)無成本轉(zhuǎn)移，大幅提高工業(yè)區(qū)土地利用率。然后，政府可運(yùn)用規(guī)劃手段，將節(jié)約出來的土地分年轉(zhuǎn)化為商、住用地，在通過招拍掛出讓的形式予以轉(zhuǎn)讓并收取出讓金。這一過程中，地方政府與原用地者（那些獲低價(jià)工業(yè)用地的制造業(yè)投資者）之間必須建立起合理的收益分配機(jī)制，平衡各方利益，防止地方政府的“重新劃地”沖動(dòng)。與此同時(shí)，還必須要限制開發(fā)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)張，防止地方政府或企業(yè)先低價(jià)圈地新建開發(fā)區(qū)再轉(zhuǎn)成商住用地，促使其必須從存量用地的集約利用上去做文章。調(diào)整工業(yè)用地結(jié)構(gòu)給地方政府帶來的財(cái)政收入潛力，不僅包括工業(yè)用地逐年轉(zhuǎn)商、住后獲取的土地出讓金收入，還包括這些土地釋放入市后商、住用房地產(chǎn)建設(shè)為地方產(chǎn)生的各種預(yù)算內(nèi)稅收。2023-2023這5年間，中國的工業(yè)用地大約增加了80萬公頃，如果這些新增工業(yè)園區(qū)平均容積率能夠在未來5年提高1倍，就可以節(jié)約出40萬公頃（約600萬畝）土地，以平均每畝商、住用地75萬元（每平方米5000元）的價(jià)格轉(zhuǎn)讓，未來每年土地出讓收入可增加約9000億，其中三分之一讓利于企業(yè)，三分之一用于配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與開發(fā)支出，再加上土地使用稅、增值稅等相關(guān)稅收約2023億，預(yù)計(jì)工業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整一項(xiàng)，能夠增加地方政府財(cái)政收入5000億元以上，有助于化解地方政府的巨額存量債務(wù)。事實(shí)上，存量土地的合理調(diào)整，各地已經(jīng)有成功案例了，尤其以廣東“三舊改造”為典型?！叭f”——“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造是國土資源部與廣東省開展部省合作，推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作的重要措施。廣東的“三舊”改造對(duì)現(xiàn)行的國土資源政策有六大突破：一是簡化了補(bǔ)辦征收手續(xù)；二是允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù)；三是允許采用協(xié)議出讓供地；四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造；五是農(nóng)村集體建設(shè)用地改為國有建設(shè)用地，可簡化手續(xù)；六是邊角地、插花地、夾心地的處理有優(yōu)惠。廣東的“三舊改造”也形成了廣州模式、佛山模式等不同形式。廣州的城中村改造規(guī)劃指引，確定了四種模式：一是公開出讓融資實(shí)施全面改造，也被稱為獵德模式；二是自行改造、協(xié)議出讓融資實(shí)施全面改造，例如林和村；三是滾動(dòng)開發(fā)實(shí)施全面改造，例如花地村；四是人居環(huán)境建設(shè)帶動(dòng)綜合整治的改造，例如西塱裕安圍。2023年，廣州市通過“三舊”改造實(shí)現(xiàn)政府土地收益69.42億元，取得了不錯(cuò)的效果，未來相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或得以推廣。由于是試行的特殊政策，一開始也只給了3年的時(shí)間，到2023年為止。目前，廣東的“三舊改造”政策或?qū)⒀悠?，將根?jù)國土資源部的意見繼續(xù)探索繼續(xù)執(zhí)行，并有望在全國逐步推廣，廣東在這方面也將繼續(xù)以“審批下放、監(jiān)管加強(qiáng)”作為原則繼續(xù)探索。近期媒體報(bào)道，國土資源部已將沈陽市列入首批擴(kuò)大“三舊”改造試點(diǎn)范圍重點(diǎn)城市，以破解土地供需矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。我們預(yù)計(jì)未來會(huì)有更多地方加入存量土地優(yōu)化整理的行列。四、下一步政策推演：農(nóng)村兩類土地區(qū)別對(duì)待改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長主要依靠工業(yè)化和城市化兩個(gè)引擎拉動(dòng)，土地更是成為引擎的核心動(dòng)力來源——正是以包產(chǎn)到戶為特征的農(nóng)地制度改革拉開了中國改革的序幕，開啟了中國經(jīng)濟(jì)增長的閘門。未來的土地改革將如何進(jìn)行，能否再度開啟新的制度紅利，需要我們對(duì)土地政策的演進(jìn)予以分析，進(jìn)而探知未來的改革趨勢(shì)。集體土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容可概括為兩類土地：農(nóng)用地、集體建設(shè)用地（集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地）。集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的參與者主要有三方：農(nóng)戶（農(nóng)村集體）、企業(yè)（城鎮(zhèn)個(gè)人）、地方政府。土地流轉(zhuǎn)的增值收益的分配必須在這三方中取得平衡。通過梳理可知，在政策導(dǎo)向上，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨截然相反的政策態(tài)度和政策管制。農(nóng)用地政策越來越朝向強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)和農(nóng)地市場(chǎng)化的方向演進(jìn)，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，對(duì)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，政府持有鼓勵(lì)、引導(dǎo)和促進(jìn)的態(tài)度，強(qiáng)化了承包農(nóng)戶的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)主體，但市場(chǎng)發(fā)育進(jìn)展相對(duì)緩慢。建設(shè)用地方面，政府高度壟斷、全面管制，農(nóng)地非農(nóng)化只能通過政府征用，對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也是嚴(yán)格管制和審慎推進(jìn)，無法入市，然而市場(chǎng)需求持續(xù)旺盛并設(shè)法繞開監(jiān)管，也成為地方政府與市場(chǎng)博弈的關(guān)鍵。企業(yè)拿地需不需要經(jīng)過地方政府是問題的核心?，F(xiàn)行的法律制度框架下，非農(nóng)民自用的建設(shè)用地的取得都必須經(jīng)過地方政府的土地出讓獲得，征地矛盾和“地王”問題由此而生。經(jīng)過地方政府的土地流轉(zhuǎn)一般發(fā)生土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，供給量和價(jià)格都受到地方政府的強(qiáng)烈干預(yù)。不經(jīng)過地方政府的企業(yè)用地一般保留土地的集體所有性質(zhì)，成本較低。值得注意的是，近幾年的地方實(shí)踐模式更多是保留土地的集體所有屬性，在政府引導(dǎo)下進(jìn)行土地整合置換，盤活存量資源。短期來看，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)一直處于法律允許、政策鼓勵(lì)的制度框架中，政策導(dǎo)向相對(duì)明確；而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則仍然處于地方探索階段，中央不敢貿(mào)然放開，保持謹(jǐn)慎推進(jìn)的態(tài)度。從長期來看，土地制度改革的核心是改變土地政策二元分割格局，實(shí)行集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”以及市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、配置。然而，土地制度改革作為新型城鎮(zhèn)化的核心突破點(diǎn)，也將成為中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的抓手之一，我們預(yù)計(jì)相關(guān)頂層設(shè)計(jì)或?qū)⒃诓痪玫奈磥碛型黄菩缘倪M(jìn)展。1.農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向：鼓勵(lì)、引導(dǎo)、促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性最早在1984年中央農(nóng)村工作1號(hào)文件中有所體現(xiàn)，并在1988年的《憲法》修正案和修訂后的《土地管理法》中得到進(jìn)一步發(fā)展。2023年8月通過了《農(nóng)村土地承包法》，從法律上認(rèn)可并正式打開了中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的大門。然而農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)始終發(fā)展緩慢，仍處于初級(jí)發(fā)展階段。據(jù)葉劍平等（2023）的研究，農(nóng)地交易價(jià)格并未充分顯化，不正式的土地流轉(zhuǎn)多。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的因素包括:1）產(chǎn)權(quán)和制度因素；2）農(nóng)戶家庭因素。農(nóng)戶家庭人口越多，非農(nóng)人口越多，農(nóng)民受教育程度越高，越有利于農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)展；3）經(jīng)濟(jì)因素。宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平以及市場(chǎng)微觀區(qū)位等都對(duì)土地市場(chǎng)有影響；4）市場(chǎng)結(jié)構(gòu)因素。農(nóng)村土地的行政性和過渡性配置方式與市場(chǎng)化配置之間存在著替代和互補(bǔ)關(guān)系。其中，產(chǎn)權(quán)因素是重要的影響因素，市場(chǎng)交換的前提是產(chǎn)權(quán)的清晰界定?；谶@個(gè)邏輯，不難理解今年中央一號(hào)文件明確5年內(nèi)完成對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作。2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向：嚴(yán)控、規(guī)范、審慎推進(jìn)在政策層面，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)先后經(jīng)歷了全面禁止、無序自發(fā)流轉(zhuǎn)、探索規(guī)范流轉(zhuǎn)三個(gè)階段。三個(gè)階段的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1986年的《土地管理法》頒布實(shí)施，以及2023年《土地管理法》第二次修訂。其中，2023年的《土地管理法》標(biāo)志著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理從寬松到嚴(yán)格控制的政策思想改變。2023年《土地管理法》修訂后，對(duì)農(nóng)民土地處置的制度安排可以概括如下：第一，農(nóng)民的承包地服從用途管制原則，只能農(nóng)地農(nóng)用；第二，農(nóng)地變成非農(nóng)民自用的建設(shè)用地，必須實(shí)行征收或征用。3.土地確權(quán)過程：所有權(quán)→建設(shè)用地使用權(quán)→農(nóng)地使用權(quán)近年來土地改革進(jìn)程有所放緩，目前踏出的第一步是土地確權(quán)工作，農(nóng)村集體土地所有證和使用證是征地補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，也是使用權(quán)和承包權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的必要前提，土地確權(quán)是為未來的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營打下基礎(chǔ)。2023年的中央一號(hào)文件要求力爭用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。2023年12月，國土資源部開始對(duì)農(nóng)村集體土地確權(quán)進(jìn)行全面驗(yàn)收，驗(yàn)收內(nèi)容應(yīng)該主要是所有權(quán)頒證工作。2023年的一號(hào)文件首次提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，要求加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。同時(shí)明確，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。權(quán)利確認(rèn)后，對(duì)應(yīng)的就是土地權(quán)利流轉(zhuǎn)，也包括兩個(gè)方面：a)承包經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，可供參考的案例主要為成都模式。13年一號(hào)文件提出引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，首提“家庭農(nóng)場(chǎng)”，不鼓勵(lì)“資本下鄉(xiāng)圈地”。b)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其中i.經(jīng)營性集體建設(shè)用地（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等產(chǎn)業(yè)用地），廣東05年開始已經(jīng)可以直接入市（12年底深圳政策亦只是應(yīng)用），但主要以集體股份制收益分配方式為主，主要參考案例為廣東南海模式。ii.農(nóng)民宅基地，涉及宅基地使用權(quán)、宅基地用益物權(quán)（居住為主，小產(chǎn)權(quán)房），目前還不可入市流轉(zhuǎn)，小產(chǎn)權(quán)房也難以確權(quán)，有擦邊球模式，主要參考案例為重慶地票（宅基地復(fù)墾換建設(shè)用地指標(biāo)）、天津宅基地?fù)Q房等模式。近期廣東目前正在確定清理的試點(diǎn)，現(xiàn)在對(duì)于新建小產(chǎn)權(quán)房將實(shí)行“三不”政策，即不給予登記、不給予辦證、不給予流通。4.趨勢(shì)分析：農(nóng)業(yè)可轉(zhuǎn)、宅基地不可轉(zhuǎn)，工業(yè)流轉(zhuǎn)有望推進(jìn)綜合分析而言，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)一直處于法律允許、政策鼓勵(lì)的制度框架中，政策導(dǎo)向相對(duì)明確；而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則仍然處于地方探索階段，中央不敢貿(mào)然放開，保持謹(jǐn)慎推進(jìn)的態(tài)度。從長期來看，土地制度改革的核心是改變土地政策二元分割格局，實(shí)行集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”以及市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、配置。然而，土地制度改革作為新型城鎮(zhèn)化的核心突破點(diǎn)，也將成為中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的抓手之一，我們預(yù)計(jì)相關(guān)頂層設(shè)計(jì)或?qū)⒃诓痪玫奈磥碛型黄菩缘倪M(jìn)展。（1）路徑一：農(nóng)戶（農(nóng)村集體）→農(nóng)業(yè)企業(yè)（放行）縱觀歷年土地管理的相關(guān)政策，特別是2023、2023和2023年中央一號(hào)文件，政府推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)的力度在不斷加強(qiáng)。我們可以判斷，未來農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶和農(nóng)村集體之間可直接進(jìn)行以承包經(jīng)營農(nóng)戶為主體的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)（如土地入股、合營、出租等方式），無須經(jīng)過政府的土地出讓過程（但交一定比例費(fèi)用給政府）。前提是農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地只能用于農(nóng)業(yè)，土地用途轉(zhuǎn)變?nèi)孕杞?jīng)過政府審批。（2）路徑二：農(nóng)戶（農(nóng)村集體）→商貿(mào)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)（嚴(yán)控）農(nóng)戶（村集體）與商貿(mào)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商或城鎮(zhèn)居民之間直接的土地流轉(zhuǎn)，涉及的主要是宅基地使用權(quán)，這在目前的政策導(dǎo)向中仍然被禁止，在短期內(nèi)看不到放開的可能性。尤其是新建小產(chǎn)權(quán)房更多的仍采取“三不”政策，即不給予登記、不給予辦證、不給予流通。因?yàn)檎厥褂脵?quán)的主體為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，宅基地使用權(quán)只是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格而享有的一項(xiàng)福利性權(quán)利，目前只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)。雖然房屋的買賣不受禁止，但根據(jù)“房地一致”原則，小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)讓自然也是禁止的，這也是小產(chǎn)權(quán)房的制度困境所在。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，背后牽涉房地產(chǎn)開發(fā)商的利益以及地方政府的土地出讓收益，再往后是整個(gè)銀行信貸系統(tǒng)的穩(wěn)定性問題和地方政府隱性債務(wù)問題，因而這方面的改革必然阻力重重，難以推進(jìn)（如城中村拆遷、小產(chǎn)權(quán)房禁止等）。就目前政策而言，2023年中央一號(hào)文件指出，“嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場(chǎng)?！薄蛾P(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》提出，“完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！边@些相關(guān)政策的基本考慮是保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)，防止地方政府拆遷過程中對(duì)農(nóng)民利益的損害，但對(duì)于其流轉(zhuǎn)，基本持嚴(yán)格控制的態(tài)度。我們判斷，未來宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更為可行的路徑或?yàn)榇虬w作為集體建設(shè)用地出讓。（3）路徑三：農(nóng)村集體→工業(yè)企業(yè)（審慎推進(jìn)）村集體與工業(yè)企業(yè)之間的直接土地流轉(zhuǎn)在廣東省基本實(shí)現(xiàn)，在眾多地方實(shí)踐模式中也有所體現(xiàn)（如早期的安徽蕪湖）。廣東省政府于2023年出臺(tái)《關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的通知》，并于2023年6月以省長令的形式頒布《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》，于該年10月1日在該省范圍內(nèi)實(shí)施?！掇k法》明確集體建設(shè)用地可用于:興辦各類工商企業(yè)，包括國有、集體、私營企業(yè)，個(gè)體工商戶，外資投資企業(yè)(包括合資、合作、外商獨(dú)資企業(yè)、“三來一補(bǔ)”企業(yè))，聯(lián)營企業(yè)等;興辦公共設(shè)施和公益事業(yè);興建農(nóng)村村民住宅。對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租給予了明確界定，“集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指農(nóng)民集體土地所有者將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用者，由土地使用者向農(nóng)民集體土地所有者一次性支付出讓價(jià)款的行為。以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股(出資)的，與他人合作、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓?！睆V東的這一模式被稱為“農(nóng)地直接入市”模式，在集體建設(shè)用地范圍內(nèi)首先實(shí)現(xiàn)了工業(yè)企業(yè)與村集體之間的土地流轉(zhuǎn)，無須經(jīng)過地方政府的土地出讓過程。值得注意的是，《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》只是一部地方規(guī)章，并沒有根本突破《憲法》和《土地管理法》，在一些規(guī)定上仍留有現(xiàn)行法律的基本思想。如其規(guī)定，“通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)?！蔽覀兣袛?，廣東省的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式有望在全國推廣，特別是其中的農(nóng)村土地股份制經(jīng)驗(yàn)。然而，對(duì)于政策上的全面放開和法律修訂仍需要從頂層設(shè)計(jì)上有所突破，仍是一個(gè)長期過程。五、地方實(shí)踐：兩類土地與三方利益集體土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容可概括為兩類土地：農(nóng)用地、集體建設(shè)用地（集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地）。集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的參與者主要有三方：農(nóng)戶（農(nóng)村集體）、企業(yè)（城鎮(zhèn)個(gè)人）、地方政府。土地流轉(zhuǎn)的增值收益的分配必須在這三方中取得平衡。企業(yè)拿地需不需要經(jīng)過地方政府是問題的核心。現(xiàn)行的法律制度框架下，非農(nóng)民自用的建設(shè)用地的取得都必須經(jīng)過地方政府的土地出讓獲得，征地矛盾和地王問題由此而生。經(jīng)過地方政府的土地流轉(zhuǎn)一般發(fā)生土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，供給量和價(jià)格都受到地方政府的強(qiáng)烈干預(yù)。不經(jīng)過地方政府的企業(yè)用地一般保留土地的集體所有性質(zhì)，成本較低。值得注意的是，近幾年的地方實(shí)踐模式更多是保留土地的集體所有屬性，在政府引導(dǎo)下進(jìn)行土地整合置換，盤活存量資源。1.農(nóng)用地流轉(zhuǎn)：成都鶴鳴村模式2023年6月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，成都市成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)。此后，成都明確了新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革綱領(lǐng)——“還權(quán)賦能”，即不僅把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)也還給農(nóng)民。在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，土地可以流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式具體可分為六種：（1）土地股份合作社；（2）土地股份公司；（3）家庭適度規(guī)模經(jīng)營；（4）“土地銀行”；（5）業(yè)主租賃經(jīng)營；（6）“大園區(qū)+小業(yè)主”。鶴鳴村是成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革工作的最早試點(diǎn)村。在領(lǐng)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證后，該村農(nóng)民將1000多畝土地租給了一家名為通達(dá)生態(tài)農(nóng)業(yè)的企業(yè)。農(nóng)民每家每年根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的多少，能收到一千到幾千塊不等的土地租金。同時(shí)，一部分農(nóng)民還能進(jìn)入公司打工掙錢?！胺N自己的地，賺別人的錢”是當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)這種生產(chǎn)方式的總結(jié)。2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：安徽蕪湖、廣東南海模式（1）安徽蕪湖模式2023年11月24日，國土資源部批準(zhǔn)蕪湖市為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。作為第一個(gè)經(jīng)過國土資源部批準(zhǔn)并在其直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的試點(diǎn)，蕪湖市方案最能代表國土資源部早期在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上的意圖。據(jù)高圣平、劉守英（2023）的實(shí)地調(diào)研，安徽蕪湖的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的步驟如下：第一，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制土地利用和集鎮(zhèn)規(guī)劃，是集鎮(zhèn)土地開發(fā)的第一步。第二，土地的流轉(zhuǎn)實(shí)際是村集體組織從農(nóng)民手中收回承包地，再流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)政府。第三，各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)政府建設(shè)投資公司，對(duì)集鎮(zhèn)建設(shè)用地成片辦理土地使用或征用手續(xù)，開發(fā)形成建設(shè)用地后，采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式轉(zhuǎn)讓或出租農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)。第四，繳納土地流轉(zhuǎn)收益。屬于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，一次性繳納轉(zhuǎn)讓年限內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)收益；以土地使用權(quán)作價(jià)入股或出租的，可一次性或逐年繳納土地流轉(zhuǎn)收益。第五，流轉(zhuǎn)收益和增值收益在土地所有者、鎮(zhèn)、區(qū)、市人民政府之間按2∶5∶2∶1進(jìn)行分配。2023年，明確市級(jí)不參加分成，將縣、鄉(xiāng)、集體經(jīng)濟(jì)組織分成比例調(diào)整為1∶4∶5。（2）廣東南海模式與蕪湖市相比，廣東省的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有明顯的自下而上特征。它首先在南海市(現(xiàn)改為佛山市的一個(gè)區(qū))、中山市、東莞市等地，由農(nóng)民集體自發(fā)進(jìn)行。南海是發(fā)源地。1992年前后，為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村工業(yè)化對(duì)建設(shè)用地的需求，當(dāng)時(shí)的南海縣政府的做法是，以行政村和村民小組為單位，對(duì)集體土地進(jìn)行“三區(qū)”規(guī)劃，分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，由集體經(jīng)濟(jì)組織出面以土地招商引資。1992年，在南海，農(nóng)民通過土地承包權(quán)獲得配置股權(quán)，將手中的土地交給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社或經(jīng)濟(jì)社統(tǒng)一經(jīng)營。經(jīng)聯(lián)社或直接出租土地，或建成廠房出租，獲益后給農(nóng)民分紅。在南海區(qū)夏西村，村民的股份根據(jù)股員的年齡分為五檔：10周歲以下0.3股，11~20周歲0.6股，21~30周歲0.9股，31~40周歲1.2股，41周歲以上1.5股。2023年，夏西村每股近3000元，這意味著每位40歲以上的村民每年可分紅4000元以上。2023年，南海區(qū)村社(組)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)可支配收入達(dá)50.8億元，全區(qū)村社(組)兩級(jí)分紅總額為23.37億元。如今，以“南海模式”為代表的農(nóng)村股份合作制已在珠三角地區(qū)廣泛實(shí)行。2023年廣東省頒布《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》，通過立法進(jìn)一步規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序。廣東省的實(shí)踐集中體現(xiàn)了地方試錯(cuò)→政府立法的自下而上的土地改革路徑。3.宅基地復(fù)墾置換用地指標(biāo)：天津、重慶模式在現(xiàn)行制度框架下，宅基地使用權(quán)不可流轉(zhuǎn)用作非農(nóng)使用。如何盤活大量的宅基地土地？結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，“農(nóng)用地+宅基地=社保+城鎮(zhèn)住房”的模式越來越被地方政府所青睞，其中的代表是天津的“宅基地?fù)Q房”和重慶的“地票”。（1）天津模式天津的“宅基地?fù)Q房”，就是農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，無償換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。2023年3月份起，天津市津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)開始嘗試“宅基地?fù)Q房”。目前葛沽鎮(zhèn)下轄的25個(gè)行政村，只剩下少數(shù)幾個(gè)村還沒有被政策覆蓋。據(jù)當(dāng)?shù)貓?bào)道，李利佳(化名)是當(dāng)?shù)匾晃黄胀ㄞr(nóng)民，政策實(shí)施后，他家145平方米的宅基地不僅置換到了一套面積約為150平方米的住房，而且獲得每人15平方米的住房獎(jiǎng)勵(lì)、每人8000元的搬遷獎(jiǎng)勵(lì)以及總共6萬余元的建筑物、裝修及附屬物評(píng)估價(jià)值。在天津模式背后，是地方政府通過推動(dòng)農(nóng)民集中“上樓”，重新整合低效率使用的宅基地，將其復(fù)墾為農(nóng)地，從而通過增減掛鉤，獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行土地出讓和城市擴(kuò)張。（2）重慶模式“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。這些指標(biāo)被開發(fā)商購得，將之用于開發(fā)。2023年12月6日的拍賣會(huì)上，重慶首張300畝的地票指標(biāo)由民營企業(yè)重慶玉豪龍公司競得，2560萬元的競價(jià)高出起拍價(jià)1280萬元。重慶在全國首創(chuàng)了地票交易制度。通過重慶農(nóng)村土地交易所，“地票”可以在全市范圍內(nèi)公開拍賣，每畝地農(nóng)民可獲得10多萬的收入。重慶模式與天津模式的差別在于，重慶通過農(nóng)民自發(fā)復(fù)墾，通過交易市場(chǎng)進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，而天津則是政府主導(dǎo)下的宅基地置換和復(fù)墾處理。成都溫江的“雙放棄換保障”、浙江嘉興的“兩分兩換”、蘇南無錫的“雙置換”，這些地方實(shí)踐均包含著“新型城鎮(zhèn)化”理念下盤活宅基地土地，置換建設(shè)用地指標(biāo)的思想。六、國際視角：土地制度與土地流轉(zhuǎn)1.各國土地所有制形式比較土地制度的變革一般伴隨著土地流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)本身又離不開土地制度的約束。土地流轉(zhuǎn)是發(fā)生在一國既有的土地制度框架內(nèi)的土地權(quán)利主體的變動(dòng)。因此，理解土地流轉(zhuǎn)必須在特定的土地制度框架內(nèi)進(jìn)行分析。土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)及權(quán)能構(gòu)成。我們一般討論的土地制度主要是土地所有制度和土地使用制度兩方面內(nèi)容。孫佑海（2023）將現(xiàn)今世界主要土地所有制形式歸結(jié)為14種：2.世界主要國家農(nóng)地制度變革形式根據(jù)李薇（1995）的研究，世界主要國家農(nóng)地制度變革的形式可總結(jié)為四種形式：第一種形式：大土地所有+小土地使用制度→大土地所有+大土地使用制度[英國、美國]第二種形式：大土地所有+小土地使用制度→大土地所有+小土地使用制度[日本]第三種形式：大土地所有+小土地使用制度→小土地所有（私有制）+小土地使用制度[法國、中國臺(tái)灣]第四種形式：小土地所有+小土地使用制度→集體所有（私有制）+集體使用制度[前蘇聯(lián)]世界各國農(nóng)地制度變革前，大部分屬于封建制度下的大土地所有和小土地使用的結(jié)合。在土地變革中各國產(chǎn)生了不同的制度形式，基本與該國的土地稟賦狀況和意識(shí)形態(tài)相吻合。第一種形式適合于人少地多的國家，第二種形式則多產(chǎn)生于人多地少的國家。第一種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具商業(yè)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的供給能力更強(qiáng)；第二種則更多屬于自給自足，但社會(huì)公平性較好。后兩種形式與意識(shí)形態(tài)變革更為相關(guān)，在土地所有權(quán)上也發(fā)生了較大的變動(dòng)。中國的農(nóng)地制度變革相對(duì)獨(dú)特，基本可總結(jié)為第五種形式：第五種形式：國家大土地所有和集體大土地所有+大土地使用和小土地使用制度（自留田或自留山）→國家大土地所有和集體大土地所有+家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制小土地使用制度[中國]這種形式體現(xiàn)出典型的所有權(quán)與使用權(quán)分離的形式。我國“小土地使用制度”未來的轉(zhuǎn)變方向是大中小結(jié)合的土地制度（股份合作、家庭承包經(jīng)營等多種形式結(jié)合）。3.世界主要國家土地流轉(zhuǎn)變革歷程事實(shí)上，“土地流轉(zhuǎn)”一詞在國外已很少專門討論，更多的是討論土地流轉(zhuǎn)中的某種形式，如土地租賃、土地買賣、土地抵押等。由于中國的土地市場(chǎng)發(fā)育緩慢，“土地流轉(zhuǎn)”本身的改革意義和社會(huì)影響都很重大，因而常常被作為一個(gè)整體進(jìn)行討論。因此，我們也相對(duì)籠統(tǒng)的對(duì)“土地流轉(zhuǎn)”整體進(jìn)行討論，不細(xì)究租賃、買賣和抵押等具體形式。對(duì)世界典型國家土地流轉(zhuǎn)的橫向比較看，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生具有以下共同的特點(diǎn)：1）無論所有權(quán)如何，土地流轉(zhuǎn)關(guān)注的核心是土地的實(shí)際占有使用，以及土地經(jīng)營發(fā)展的權(quán)利。這也與當(dāng)前我國回避所有制問題，以物的“利用”為中心代替物的“所有”為中心，通過改革用益物權(quán)制度來解決土地制度問題是相一致的。2）土地流轉(zhuǎn)的目的和結(jié)果都是擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營，而且這種擴(kuò)大都是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的城市化推拉作用。與此同時(shí)，土地兼并的規(guī)模也為各國所控制，農(nóng)地適度集中有助于農(nóng)業(yè)發(fā)展，但過度集中又可能帶來一系列社會(huì)問題，必須審慎推進(jìn)。3）以小農(nóng)戶經(jīng)營為主的土地私有制國家，僅依靠市場(chǎng)的力量并不能完全實(shí)現(xiàn)土地的合理流動(dòng)，土地私有權(quán)在一定條件下會(huì)成為土地流轉(zhuǎn)的障礙，必須有政府立法及其他措施使土地得以合理地流動(dòng)。從土地分配格局上看，中國與日本、韓國更接近。改革開放初期中國的土地分配狀況相對(duì)平均，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)土地使用權(quán)歸屬的確認(rèn)，農(nóng)民的生活與工作有了土地作為保障，農(nóng)業(yè)得以平穩(wěn)發(fā)展，同時(shí)為工業(yè)化創(chuàng)造了穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品供給和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。然而，土地分配相對(duì)平均并不意味著土地占有格局不需調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)恰恰是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的客觀要求。不過，需要強(qiáng)調(diào)的是，拉美國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)必須充分考慮土地分配格局可能產(chǎn)生的潛在隱患。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的交易雙方實(shí)力明顯不對(duì)等時(shí)，市場(chǎng)通過價(jià)格引導(dǎo)資源配置的原理將失效，因而完善的土地市場(chǎng)和有效的制度約束是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的前提條件，土地改革牽一發(fā)而動(dòng)全省，必須審慎推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，探索土地管理制度的調(diào)整方案，建立有效的約束機(jī)制保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，避免陷入拉美等國因土地分配不公引發(fā)的中等收入陷阱。（1）英國英國是典型的土地私有制國家，雖然從英國法學(xué)理論角度上講，英國的所有土地都屬女王即國家所有，而實(shí)際上全英國90%左右的土地為私人所有，土地所有者對(duì)土地享有永久業(yè)權(quán)。英國土地所有制的另一個(gè)特點(diǎn)是土地所有權(quán)包括對(duì)地下礦藏的所有權(quán)。然而英國又是世界上最早通過規(guī)劃立法限制土地開發(fā)的國家。1947年英國制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定所有土地的發(fā)展權(quán)均歸國家所有，任何人欲開發(fā)土地，均須申請(qǐng)并取得開發(fā)許可，以獲得土地發(fā)展權(quán)，即更高強(qiáng)度或更高價(jià)值的使用權(quán)；土地所有者或土地開發(fā)者，必須就因獲得開發(fā)許可而取得的發(fā)展價(jià)值繳納發(fā)展價(jià)值稅。此后，英國又在1951、1953、1954、1959、1963年對(duì)該法進(jìn)行了多次修改和補(bǔ)充，并制定了大量相關(guān)法規(guī)，形成了較為完整的規(guī)劃立法體系。農(nóng)地方面，英國早期的圈地運(yùn)動(dòng)（“羊吃人”）是封建土地制度轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y本主義土地制度的典型代表。從15世紀(jì)英國養(yǎng)羊業(yè)圈地運(yùn)動(dòng)開始，到17世紀(jì)圈地運(yùn)動(dòng)的合法化，再到18世紀(jì)中葉圈地運(yùn)動(dòng)的加強(qiáng)，一直持續(xù)到19世紀(jì)初，期間發(fā)生了整整三個(gè)世紀(jì)的土地所有權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)，大批小農(nóng)失去賴以生存的土地，逐漸形成“地主—租佃農(nóng)場(chǎng)主—農(nóng)業(yè)工人”的階級(jí)格局。然而，二戰(zhàn)后，土地以租賃為主的趨勢(shì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，租佃農(nóng)場(chǎng)主的地位逐漸提高，地主面臨較高的修理成本和對(duì)新建筑的要求，但地租卻受到控制。農(nóng)場(chǎng)主取得越來越大的安全租佃權(quán)，最終導(dǎo)致實(shí)際意義上的終身租佃。同時(shí)，英國政府鼓勵(lì)和支持農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者購進(jìn)土地，自營農(nóng)場(chǎng)相對(duì)于租佃農(nóng)場(chǎng)的比例不斷上升?，F(xiàn)階段英國土地流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)是土地所有權(quán)不斷流向私人，租賃比例趨于下降。此外，英國政府為擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營的規(guī)模，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，在政策上支持大農(nóng)場(chǎng)，排擠小農(nóng)場(chǎng)。1967年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：合并小農(nóng)場(chǎng)政府提供所需費(fèi)用的50%，對(duì)愿意放棄經(jīng)營的小農(nóng)場(chǎng)主可以發(fā)給2023英鎊以下的補(bǔ)助金，或者每年發(fā)給不超過275英鎊的終身年金。在政府鼓勵(lì)、市場(chǎng)競爭、農(nóng)業(yè)技術(shù)的改進(jìn)等因素的共同作用下，英國的土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，農(nóng)場(chǎng)數(shù)量減少很快。（2）澳大利亞英國殖民者到達(dá)后宣布全部澳大利亞土地為英王所有，但英王授權(quán)澳大利亞總督可無代價(jià)將土地賜予私人。目前澳大利亞的土地所有權(quán)大部分掌握在聯(lián)邦政府手中，私有土地占比較?。s15%）。在英王所有、政府支配和租佃持有的制度基礎(chǔ)上，租借是澳大利亞土地流轉(zhuǎn)的主要形式。（3）法國在土地兼并上，法國政府鼓勵(lì)中等農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，限制土地過度兼并。1789年法國大革命通過暴力將貴族和教會(huì)的土地分給農(nóng)民，形成小農(nóng)占優(yōu)勢(shì)的狀況延續(xù)了100多年，但農(nóng)場(chǎng)規(guī)模偏小、土地切割零碎分散，阻礙了土地的規(guī)模經(jīng)營。與此同時(shí)，農(nóng)村中的高利貸活動(dòng)使得很多農(nóng)民破產(chǎn)，少數(shù)大地主組織形成大型農(nóng)場(chǎng)。因此，法國政府在20世紀(jì)20年代制定了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的土地改組政策，將小農(nóng)場(chǎng)合并，促進(jìn)并支持中等農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展。措施有三：一是限制土地兼并，規(guī)定農(nóng)場(chǎng)規(guī)模面積。二是建立“土地整治與農(nóng)村安置公司”。這是一種不以贏利為目的、由國家代表實(shí)施監(jiān)督的股份。其作用在于購買土地，經(jīng)過整治后轉(zhuǎn)讓給需要土地的農(nóng)民，便于發(fā)展中等類型的家庭農(nóng)場(chǎng)。三是政府對(duì)中等規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)在土地購買、貸款和稅收上給予優(yōu)惠。中等農(nóng)場(chǎng)對(duì)土地有優(yōu)先購買權(quán)。此外，法國政府采取對(duì)年老農(nóng)民發(fā)放終生養(yǎng)老金的辦法，促使他們離開農(nóng)業(yè)，讓出來的土地主要用于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模。政府還規(guī)定，對(duì)農(nóng)地使用和轉(zhuǎn)讓時(shí)，私有農(nóng)地一定要用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕、劣耕或在耕地上進(jìn)行建筑，對(duì)于棄耕和棄耕者，國家有權(quán)征購，提高土地稅或讓其出租。規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓不可分割，只準(zhǔn)整體繼承或出讓。法國還建有土地市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)——土地事務(wù)所，并建有土地銀行。地轉(zhuǎn)讓或租契必須經(jīng)過管理機(jī)構(gòu)，不獲其批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)讓無效。土地事務(wù)所對(duì)小塊土地有優(yōu)先購買權(quán)，整治合并后賣給有經(jīng)營前途的農(nóng)民。土地銀行購買土地后再租賃給農(nóng)民，并訂立長期租約，以刺激投資。法國的土地市場(chǎng)分為市地市場(chǎng)和農(nóng)地市場(chǎng)，市地市場(chǎng)以建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)地市場(chǎng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地流轉(zhuǎn)為主，兩個(gè)市場(chǎng)嚴(yán)格劃分，不得混同。法國的這種土地市場(chǎng)管理制度與我國目前的改革方向有相似之處。（4）美國美國獨(dú)立戰(zhàn)爭后，美國政府宣布所奪取的土地為國有，然后出售給移民墾殖。1841年承認(rèn)自行開發(fā)的土地有優(yōu)先購買權(quán)。南北戰(zhàn)爭前后美國既已建成很多規(guī)模較大的農(nóng)場(chǎng)。美國土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)是中等規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)越來越少，大型農(nóng)場(chǎng)不斷增多。美國農(nóng)業(yè)是當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)、最具有代表性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在世界農(nóng)業(yè)中占有十分重要的地位。家庭農(nóng)場(chǎng)是美國土地生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，它構(gòu)成了美國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的主要運(yùn)行基礎(chǔ)與發(fā)展前提。美國政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，通過各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)誘導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的適度擴(kuò)大。在土地流轉(zhuǎn)過程中，一般不涉及土地的所有權(quán)，而大多是土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。土地轉(zhuǎn)讓的主體一般由政府與家庭農(nóng)場(chǎng)主通過簽訂經(jīng)濟(jì)契約來實(shí)現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)的主要目標(biāo)在于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模、優(yōu)化組合生產(chǎn)要素，以及運(yùn)用先進(jìn)的科技與管理經(jīng)驗(yàn)等。（5）巴西巴西土地的壟斷性占有都始于殖民地時(shí)期。獨(dú)立革命后，巴西雖然贏得了政治獨(dú)立，但沒有改變土地占有的不公平狀況。殖民地時(shí)期的大地產(chǎn)制被新獨(dú)立國家的統(tǒng)治階級(jí)原封不動(dòng)地繼承下來。如巴西于19世紀(jì)末廢除奴隸制，但獲得“解放”的奴隸并沒有獲得土地。高度集中的土地占有制一直沒能從根本上進(jìn)行改革，在農(nóng)村政策上也長期向大地主傾斜，廣大農(nóng)民的發(fā)展受到限制。20世紀(jì)90年代以后，巴西重新審視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展思路，實(shí)施土地改革計(jì)劃：一是通過沒收非法土地、收購?fù)恋?、開墾新地等措施給無地農(nóng)民重新分配土地；二是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民到邊遠(yuǎn)地區(qū)開墾荒地，擴(kuò)大“農(nóng)業(yè)疆界”，還通過成立“土地銀行”，由聯(lián)邦政府向農(nóng)民提供信貸用于購買農(nóng)村地產(chǎn)。然而，由于巴西土地高度集中，無地農(nóng)民量大，加上近幾年政府財(cái)政拮據(jù)，無力購買更多土地安置農(nóng)民，因而土地改革進(jìn)程不快。2023年巴西的土地占有結(jié)構(gòu)是：面積低于10公頃的農(nóng)戶占全部農(nóng)戶的31.6%，他們的土地占全部土地的1.8%；而面積超過2023公頃的農(nóng)戶只占農(nóng)戶總數(shù)的0.8%，但他們的土地占全部土地的31.6%。大莊園主掌握的土地，可以多達(dá)幾萬、十幾萬公頃。土地的高度集中，土地利用及生產(chǎn)經(jīng)營的落后致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，也是造成巴西“貧民窟”現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。在巴西，無地農(nóng)民多次向政府提出土地要求，為此成立了自己的組織“無地農(nóng)民運(yùn)動(dòng)”與政府交涉。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，巴西約有400萬戶農(nóng)村家庭沒有土地，約有2023余萬“無地農(nóng)民”。這些人或?yàn)榍f園主、農(nóng)場(chǎng)主的雇工，或?yàn)檗r(nóng)忙季節(jié)工，只能找到短期工作，或流入城市謀生，住進(jìn)貧民窟，成為突出的社會(huì)問題。（6）日本、韓國日本、韓國在工業(yè)化快速發(fā)展階段的土地分配與拉美國家形成巨大差異。日本、韓國在二戰(zhàn)以后均進(jìn)行了土地改革，其宗旨是防治土地再次集中于少數(shù)人手中，實(shí)現(xiàn)土地的平均分配，主要手段是通過政府強(qiáng)制低價(jià)回收土地，并以更低的價(jià)格分配給無地或者少地的農(nóng)戶。例如，1950年，日本前后制定土地調(diào)整法案，規(guī)定農(nóng)戶擁有的土地不能超過一定限額，超過部分必須賣給政府重新分配，而且嚴(yán)格限制土地買賣，規(guī)定自有土地在3公頃以下的農(nóng)戶才有買地權(quán)利，并需要多層政府的嚴(yán)格審核。無獨(dú)有偶，韓國在1949年頒布《土地改革法》，規(guī)定政府以低廉價(jià)格收購農(nóng)戶超過3公頃以上的土地，也以更低價(jià)格賣給少地的佃農(nóng)。日本、韓國早期實(shí)現(xiàn)的土地改革都是依靠強(qiáng)有力的政府實(shí)施推行，政府是責(zé)任主體，不是受益主體，土地重新分配的受益方是廣大農(nóng)民。耕者有其田的相對(duì)平均土地狀況，極大維持了農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性，進(jìn)而保障了整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。不過，日韓兩國在土地改革初期的核心思想是嚴(yán)格限制土地交易。農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，但農(nóng)地卻未能轉(zhuǎn)移出來。因此限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度成為阻礙土地市場(chǎng)發(fā)揮作用的主要壁壘。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，日本和韓國在六七十年代都不約而同地對(duì)土地管理制度進(jìn)行了調(diào)整。例如，日本1961年頒布《農(nóng)業(yè)基本法》，開始放寬對(duì)農(nóng)地占有面積的限制，鼓勵(lì)農(nóng)地適當(dāng)集中；1962年對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行修改，放寬農(nóng)戶擁有土地面積的上限，設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度；1970年再次對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行大幅修改，取消對(duì)購地或租地的最高面積限制，放寬土地流轉(zhuǎn)管制。然而土地流轉(zhuǎn)的完全放開也成為了90年代泡沫破裂的導(dǎo)火索之一，貨幣超發(fā)引致的1985年后日本土地價(jià)格急速飆升，背后正是對(duì)土地流轉(zhuǎn)管制的放松。韓國自七十年代初對(duì)農(nóng)地占有和轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，基本思想是放寬土地流轉(zhuǎn)的限制，在土地難以集中的地區(qū)通過政府資金扶持和組建農(nóng)業(yè)法人機(jī)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。1994年韓國制定新的《農(nóng)地基本法》，進(jìn)一步放寬土地買賣和租賃的限制，鼓勵(lì)農(nóng)戶擁有更大面積的土地（10—20公頃），同時(shí)允許設(shè)立100公頃土地面積上限的農(nóng)業(yè)法人機(jī)構(gòu)。

2023年環(huán)保行業(yè)分析報(bào)告2023年5月目錄一、總體凈利增速達(dá)30%，水處理板塊表現(xiàn)最突出 PAGEREFToc356759998\h31、2022年總體凈利潤增長達(dá)30%，2023年一季度相對(duì)平穩(wěn) PAGEREFToc356759999\h32、水處理板塊表現(xiàn)最突出，節(jié)能板塊增長依然落后 PAGEREFToc356760000\h4二、水和固廢龍頭企業(yè)增勢(shì)良好，大氣治理等待政策推動(dòng) PAGEREFToc356760001\h101、水和固廢龍頭保持持續(xù)增長，一季度情況相對(duì)平穩(wěn) PAGEREFToc356760002\h10