電子政務(wù)與政府治理模式的變革

電子政務(wù)與政府治理模式的變革

政務(wù)是政府機(jī)構(gòu)利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)高效、透明、規(guī)范的內(nèi)部和外部服務(wù)的過程。電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)成為了不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流。比較中美兩國電子政務(wù)的建設(shè)及其對政府治理模式的影響,對于我們把握電子政務(wù)建設(shè)的規(guī)律、認(rèn)識電子網(wǎng)絡(luò)政府的價(jià)值,有重要的意義。一、中美電子商務(wù)的構(gòu)建1、astroucwell及其的建設(shè)背景雖然電子政務(wù)在全世界范圍內(nèi)來說都是一個(gè)新鮮事物,但是美國電子政務(wù)建設(shè)要比中國早。電子政務(wù)在美國起源于20世紀(jì)90年代初。1992年,克林頓在競選美國總統(tǒng)時(shí),提出了“信息高速公路”的設(shè)想。1993年9月克林頓政府?dāng)M定了“全國信息基礎(chǔ)設(shè)施”(英文名稱為NationalInformationInfrastructure,簡稱NII),俗稱信息高速公路(InformationSuper-Highway)的方案。2000年6月,克林頓宣布“要在3個(gè)月內(nèi)建成一個(gè)超大型電子網(wǎng)站——第一政府網(wǎng),旨在加速政府對公民需要的反饋,減少“橡皮圖章”和工作環(huán)節(jié),讓美國公眾能更快捷、方便地了解政府。布什在2002年1月入主白宮后,美國電子政務(wù)建設(shè)又進(jìn)入加速發(fā)展期。目前,美國的政府網(wǎng)站建設(shè)已相當(dāng)完善和成熟,有超過2500個(gè)州政府部門建立了互聯(lián)網(wǎng)站。與美國相比,中國電子政務(wù)起步要晚一些。1999年1月22日,由中國電信和國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)信息中心聯(lián)合40多個(gè)部、委、辦、局的信息主管部門共同倡議發(fā)起的政府上網(wǎng)工程宣布正式啟動,其目標(biāo)是在1999年實(shí)現(xiàn)60%以上的部委和各級政府部門上網(wǎng),在2000年實(shí)現(xiàn)80%以上的部委和各級政府部門上網(wǎng)。2002年7月3日,國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組2003會議討論通過了《國民經(jīng)濟(jì)和社會信息化專項(xiàng)規(guī)劃》,電子政務(wù)被確定為先行建設(shè)的重點(diǎn)。全國各地的電子政務(wù)建設(shè)取得一定成效。2、公用電話支持下的電子政務(wù)中國電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件如計(jì)算機(jī)的普及率、網(wǎng)絡(luò)的使用以及一些信息安全設(shè)施都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及美國。2002年中國信息年鑒表明,2001年美國1000人當(dāng)中就有622.5人擁有計(jì)算機(jī)。到2002年4月,美國的互聯(lián)網(wǎng)用戶達(dá)到了16575萬,占人口總數(shù)的59.1%。“互聯(lián)網(wǎng)無處不在”已不只是某些網(wǎng)絡(luò)公司的口號,而正在日益轉(zhuǎn)化成社會現(xiàn)實(shí)。賓館、飯店、機(jī)場的公用電話上都有專門的上網(wǎng)接口,只要有一臺電腦,就可隨時(shí)接入上網(wǎng)。2001年美國1000人電話主線數(shù)為664.5。眾多的上網(wǎng)用戶、良好的上網(wǎng)設(shè)施,很高的電話普及率,為美國建立電子政務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在美國,從總統(tǒng)到一般政府工作人員,都對電子政務(wù)建設(shè)持積極認(rèn)同和支持態(tài)度。全國雇主稅務(wù)管理系統(tǒng)、聯(lián)邦政府全國采購系統(tǒng)和轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)等網(wǎng)絡(luò)的建立,不僅節(jié)省了大量的人財(cái)物,而且提高了政務(wù)透明度,堵住了徇私舞弊的渠道。據(jù)《每周電腦報(bào)》2001年10月調(diào)查,被訪政府機(jī)構(gòu)計(jì)算機(jī)平均擁有量比上年增長了45%,但仍然處于很低的水平,平均1000人才擁有19.3臺。到2002年7月,我國使用網(wǎng)絡(luò)的人數(shù)為4589萬,僅占人口總數(shù)的3.6%。2001年我國1000人電話主線只有138.1。而且由于當(dāng)前電信領(lǐng)域的改革尚未到位,計(jì)算機(jī)、有線電視和電信的“三網(wǎng)融合”遲遲未實(shí)現(xiàn),影響了我國電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。我國各地政府的計(jì)算機(jī)、電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的建設(shè)普及率不高,無線互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字電視和呼叫中心等數(shù)據(jù)通信設(shè)施基本上還處于起步階段,物質(zhì)和技術(shù)條件還遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上美國。3、政府網(wǎng)站和殘疾人網(wǎng)站的互聯(lián)互通這是與兩國電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施與條件的差異分不開的。前面提到過,美國的信息基礎(chǔ)設(shè)施比較完善,這樣就使得電子政務(wù)接受對象范圍就大得多。是強(qiáng)勢群體、一般群體、甚至弱勢群體都可以享受到網(wǎng)絡(luò)服務(wù)帶來的便利。能夠使殘疾人上網(wǎng),對殘疾人來說是非常重要的,也體現(xiàn)了電子政務(wù)要使所有的公民都能有機(jī)會上網(wǎng)這一初衷。截止2002年,美國有28%的網(wǎng)站設(shè)有殘疾人接口。殘疾人接口有四種:(1)網(wǎng)上設(shè)置文字電話TTY(TextTel)或TDD(TelephonicDevicefortheDead)聾啞人電話號碼;(2)標(biāo)明該網(wǎng)站是經(jīng)“Bobby”核準(zhǔn)過的網(wǎng)站;(3)網(wǎng)站需有與3W集團(tuán)所頒布的標(biāo)準(zhǔn)相一致的接口;(4)需配有文本形式或圖文形式標(biāo)記文本形式以便盲人上網(wǎng)。上述四種方法中最普及的是文本形式或圖文標(biāo)記形式,有18%的政府網(wǎng)站使用了上述方法,可以使盲人通過軟件將文字轉(zhuǎn)換成語音形式。8%的政府網(wǎng)站設(shè)置了TTY和TDD電話線。在中國,由于信息基礎(chǔ)設(shè)施的限制,如擁有計(jì)算機(jī)及有條件上網(wǎng)的人還不多,數(shù)字電視還未推廣,普通群體能夠接受電子化政府服務(wù)的比例都還很低,更不用說像殘疾人這樣的弱勢群體?？梢赃@么說,在中國強(qiáng)勢群體才是電子政務(wù)的寵兒。所以,相比較而言,中國的“數(shù)字鴻溝””要比美國大。4、政府信息網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)領(lǐng)域未形成美國的政府網(wǎng)站大都在首頁頭版位置設(shè)有網(wǎng)上服務(wù)欄目(OnlineService),用于為民眾提供各種查詢、申請、交費(fèi)、注冊等服務(wù)。由于這些欄目充分發(fā)揮了網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢,將分屬政府各部門的業(yè)務(wù)集中在一起,并與相應(yīng)的網(wǎng)上支付系統(tǒng)配套使用,因而具有了“單一窗口”、“一站式”、“24小時(shí)”、“自助式”等特點(diǎn),體現(xiàn)了網(wǎng)上虛擬政府的發(fā)展方向,極大地方便了民眾。而中國統(tǒng)一的政府信息網(wǎng)絡(luò)還未形成,一些部門,如廣播電視、電力、鐵路、公安、民航等,都擁有一定數(shù)量的基礎(chǔ)通信資源,但離建成一個(gè)政府信息網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)還有一段距離。各地方政府的網(wǎng)站,也都是各自為政,沒有形成統(tǒng)一的政府信息網(wǎng)絡(luò)。5、其他政府部門的計(jì)算機(jī)集成應(yīng)用美國政府機(jī)構(gòu)的應(yīng)用系統(tǒng)已經(jīng)進(jìn)入辦公自動化系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)階段,正在向更加復(fù)雜的機(jī)構(gòu)內(nèi)外結(jié)合的業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)展,向真正的電子政務(wù)邁進(jìn)。例如,美國全國各地及在加拿大、墨西哥工作的美國公民,都可以通過財(cái)政部的收入和稅務(wù)報(bào)告系統(tǒng)(STAWRS),申報(bào)自己的收入,交納個(gè)人所得稅。財(cái)政部的國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)(ITDS),連接著80多個(gè)與國際貿(mào)易有關(guān)的政府機(jī)構(gòu),收集并處理數(shù)據(jù)。國防部的旅行(出差)系統(tǒng),以國防部的NIPRNET為基礎(chǔ),連接公共電信網(wǎng)絡(luò)和旅行機(jī)構(gòu)的服務(wù)系統(tǒng),為所有美國軍人提供從出差審批到旅行車(機(jī))票和旅館預(yù)訂、費(fèi)用領(lǐng)取和報(bào)銷等全過程服務(wù)。在我國,有相當(dāng)一部分的政府日常業(yè)務(wù)還處在手工處理階段,政府的辦公自動化任務(wù)還十分艱巨。政府部門的計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)大多是分散的、小型的,這也是我國絕大多數(shù)政府網(wǎng)站只能提供一般情況介紹,而不能提供在線服務(wù)的原因之一。所以說,我國還處于傳統(tǒng)政務(wù)與電子政務(wù)的磨合期,兩種模式之間有時(shí)會有些沖突,必須重視他們之間的接口問題,以便能夠順利地進(jìn)行政府的各項(xiàng)活動,最終實(shí)現(xiàn)政務(wù)活動的全面電子化。6、經(jīng)濟(jì)體制方面的障礙美國電子政務(wù)是在完善的市場經(jīng)濟(jì)體制條件下發(fā)展起來的。發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)為電子政務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供了很好的舞臺,電子政務(wù)建設(shè)少了很多體制上的障礙。而我國目前處于市場經(jīng)濟(jì)尚不完善的階段,還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡與影響。這與電子政務(wù)的分權(quán)要求是不相吻合的。7、政府內(nèi)部放權(quán)這里主要是指行政權(quán)的集中與分散。20世紀(jì)70年代以來,美國的行政改革一直是圍繞著放權(quán)進(jìn)行的。一方面,政府收縮經(jīng)濟(jì)職能、社會職能,實(shí)質(zhì)是政府還權(quán)于市場還權(quán)于社會,這是一種橫向的分權(quán);另一方面,政府內(nèi)部放松規(guī)制,這是一種縱向的分權(quán)?？梢哉f美國的行政改革就是一種放權(quán)的改革。中國是有著集權(quán)傳統(tǒng)的國家,盡管目前正在逐步向市場向社會向個(gè)人放權(quán),但是放權(quán)的力度仍然不夠,而且,一部分分權(quán)成為了不當(dāng)分權(quán)(分給社會和市場的權(quán)力被地方政府和某些個(gè)人奪走)。二、電子政務(wù)與現(xiàn)代政府治理模式政府治理模式,是政府行使政治、經(jīng)濟(jì)、和行政的權(quán)力,對社會事務(wù)實(shí)施管理的一套制度、機(jī)制、程序與方式。每一個(gè)時(shí)代都有每一個(gè)時(shí)代的政府治理模式,正如我們長大成人以后再不能穿小兒時(shí)的衣裳一樣,政府治理的形態(tài)和模式也要隨著時(shí)代的變化而變化。面對信息時(shí)代和信息社會的到來,各國政府,無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,都在思考政府自身的變革問題,這也是上個(gè)世紀(jì)80年代以來各國政府再造運(yùn)動的一個(gè)重要的時(shí)代背景。電子政務(wù)的出現(xiàn)與發(fā)展對世界各國的政府治理模式都有著深刻的影響,但是對各個(gè)國家政府治理模式影響的范圍及深度都是不一樣的。同樣,電子政務(wù)對中美兩國政府治理模式的影響也有差異。(一)電子政務(wù)與政府治理我們以世界上大多數(shù)國家不同重心的電子政務(wù)與電子化治理(我個(gè)人認(rèn)為E-government應(yīng)該譯為電子政府或電子政務(wù);E-governance應(yīng)該譯為電子化治理)為分析對象來研究中美兩國電子政務(wù)對政府治理模式的影響。我們認(rèn)為,政務(wù)與治理分別指公民與政治架構(gòu)關(guān)系的不同方面:政務(wù)強(qiáng)調(diào)決策制定的方式,而政府強(qiáng)調(diào)決策執(zhí)行的方式。方塊1以組織為中心的電子政務(wù):以組織為中心的電子政務(wù)關(guān)注的主要是政府部門自身的形態(tài)、結(jié)構(gòu)以及效率。電子政務(wù)對政府組織結(jié)構(gòu)變化的潛在影響是巨大的,但是需要權(quán)力和責(zé)任結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,而這個(gè)調(diào)整又會給那些在既定體制下獲得既得利益的人造成威脅(Anderson1999)。這種向公眾提供各種服務(wù)的門戶網(wǎng)站會帶來很多部門之間的問題。責(zé)任結(jié)構(gòu)是阻礙改革的核心問題。我們知道絕大部分資源的分配是建立在過去成績的基礎(chǔ)之上的。作為相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體不愿意放棄傳統(tǒng)的行政職責(zé)理念,是因?yàn)殡娮诱?wù)要求部門之間的協(xié)作,責(zé)任不清當(dāng)然會導(dǎo)致利益分配的不均。責(zé)任的分散也會導(dǎo)致部門之間相互推諉,直到建立一種提供服務(wù)的新機(jī)制,重新調(diào)整組織結(jié)構(gòu)。實(shí)際上,執(zhí)行層面上電子政務(wù)的原動力可能是一種行政活動能夠超越其垂直責(zé)任的機(jī)制(Allen,Juillet,Papuet,&Roy,2001)。電子政務(wù)需要整合不同部門的資源,尤其是優(yōu)質(zhì)資源。傳統(tǒng)官僚制下資源由某一部門獨(dú)享的觀念受到挑戰(zhàn)。方塊2以公眾為中心的電子政務(wù):我們知道,商業(yè)網(wǎng)站通常要吸引住顧客,讓他們留連于此,無休止地購物。政府網(wǎng)站則不同,政府網(wǎng)站要讓公眾盡快的點(diǎn)擊進(jìn)入,在他們處理完相關(guān)事務(wù)后能盡快的退出,體現(xiàn)出對公眾利益的考慮。在美國有兩種服務(wù)(GralLITNetworkandFederalR&DProjectSummaries)的相關(guān)信息對用戶一般說來,政府傾向于顯示自己的身份,想讓老百姓知道自己了解自己的機(jī)構(gòu)設(shè)置等情況。然而,公眾并不想了解這些,他們關(guān)心的只是如何能高效地辦完自己的事。所以,以公眾為中心的電子政務(wù),應(yīng)該給公眾提供一站式的服務(wù)。當(dāng)他們想要辦理某事時(shí),不必要知道這件事涉及哪些部門,只須選擇自己想辦理的事項(xiàng),相關(guān)的信息,如到哪些部門、帶哪些證件都一目了然。以公民為中心的電子政務(wù)的另一個(gè)重要問題就是相關(guān)網(wǎng)站的超級鏈接。眾所周知,政府沒有必要去復(fù)制所有信息,提供相關(guān)網(wǎng)站的鏈接就行了。但是,一方面,政府不知道該選擇哪些非政府網(wǎng)站進(jìn)行鏈接;另一方面政府不能確保連接網(wǎng)站信息的可靠性。實(shí)際上,政府有責(zé)任對所要鏈接的網(wǎng)站進(jìn)行監(jiān)管以確保信息的真實(shí)可靠并可用。簡言之,方塊2強(qiáng)調(diào)在政策的執(zhí)行過程中政府的工作方式轉(zhuǎn)向以公眾為中心,還注重網(wǎng)站建設(shè)的效果。方塊3以組織為中心的電子化治理:組織在電子化治理中扮演著重要的角色?，F(xiàn)代政府需要標(biāo)準(zhǔn)化的網(wǎng)絡(luò)組織,而不是傳統(tǒng)的機(jī)械的政府組織(Mintzberg,1996).電子投票與監(jiān)督需要更多個(gè)性化的服務(wù),這就要有很好的認(rèn)證與保密措施,如CA認(rèn)證、PKI公共密鑰基礎(chǔ)設(shè)施的完善。同時(shí),組織的監(jiān)控功能必須強(qiáng)化。現(xiàn)在我們有了豐富的資源,完全有可能跟蹤任何一個(gè)上網(wǎng)人的足跡,但是在監(jiān)控的過程中又要處理好個(gè)人隱私問題。還有,電子化治理過程中,公眾要求政府組織及其公務(wù)人員能夠?qū)Τ霈F(xiàn)的公共問題作出快速的反應(yīng)。方塊4以公眾為中心的電子化治理:前面提到過,政府治理與政務(wù)有不同的涵義,政府治理更注重政策的制定。那么,電子政務(wù)給政府的決策帶來了什么樣的影響呢?這主要表現(xiàn)為公民對政府行政決策的回應(yīng)。首先表現(xiàn)為協(xié)商的進(jìn)步。一方面,電子政務(wù)使公眾向政府表示自己的個(gè)人觀點(diǎn)變得容易得多。電子郵件以及聊天室等方式都是較為方便的方式。這樣,政府就可能降低決策風(fēng)險(xiǎn),提高決策質(zhì)量。同時(shí),也使決策更民主,增強(qiáng)了政府的合法性基礎(chǔ);另一方面,院外活動的范圍更寬泛。一些特殊的利益集團(tuán)或者組織可以在很短時(shí)間內(nèi)通過網(wǎng)上民意調(diào)查的方式獲得較為準(zhǔn)確的信息,從而對立法實(shí)施更大的影響。目前,網(wǎng)上投票還處于實(shí)驗(yàn)階段,但是變?yōu)槌墒斓牟僮髦皇菚r(shí)間早晚的問題。以公眾為中心的電子化治理的另一個(gè)影響是網(wǎng)上團(tuán)體的發(fā)展。那些與特定的政府部門緊密聯(lián)系的正式和非正式的團(tuán)體會成為給政府提供信息和建議的咨詢機(jī)構(gòu)。有關(guān)地方事務(wù)回應(yīng)性的增強(qiáng),給那些民選或任命的官員帶來了極大的壓力。因?yàn)榫W(wǎng)上團(tuán)體對他們的監(jiān)督更容易了,而官員們對網(wǎng)上團(tuán)體顯示的復(fù)雜性知之甚少。網(wǎng)上團(tuán)體的發(fā)展也擴(kuò)大了“數(shù)字鴻溝”。那些沒有條件使用網(wǎng)上資源、不能獲得政府電子化好處的人更覺得被社會忽略了。很久以來,各國政府都致力于改善弱勢群體的狀況,以取得對強(qiáng)勢群體的平衡。但是,隨著電子政務(wù)的不斷推行,這個(gè)任務(wù)顯得更加艱巨了。我認(rèn)為,實(shí)施電子政務(wù)的國家大約要經(jīng)過以上四個(gè)階段:以組織為中心的電子政務(wù)階段;以公眾為中心的電子政務(wù)階段;以組織為中心的電子化治理階段;以公眾為中心的電子化治理階段?？梢哉f,美國正處于第三階段向第四階段的轉(zhuǎn)化時(shí)期;而我國還處于從第一階段向第二階段轉(zhuǎn)變的時(shí)期。需要指出的是,每個(gè)階段的中心是指其側(cè)重點(diǎn),并非唯一的關(guān)注對象。比如以組織為中心的第一階段,也關(guān)注公眾,只是程度上差一些。(二)電子政務(wù)對兩國政府治理模式的影響結(jié)合上面對模型的分析并聯(lián)系前面講到的中美兩國電子政務(wù)建設(shè)的差異,我們可以看到,電子政務(wù)對兩國政府治理模式的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1、不同的方向?qū)Υ龠M(jìn)公共行政改革都有不同的方向2、不同的對待風(fēng)格改革的阻力3、不同的要求需要政府治理4、不同的要求導(dǎo)致政府法制化管理5、對政府機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治有不同的影響三、我們的激勵(lì)1、在美國，電子通信不能離開美國的經(jīng)驗(yàn)2、政府在進(jìn)行改革時(shí)，必須考慮到這一階段，并把重點(diǎn)放在推動上3、減少“數(shù)字鴻溝”應(yīng)該是中國政府治理的重要內(nèi)容4、政府治理目標(biāo)的結(jié)構(gòu)美國處于上述四個(gè)階段中的第三階段,他們基本上完成了行政層面(政策執(zhí)行)對組織結(jié)構(gòu)的變革,而且在治理層面(政策制定)已經(jīng)從組織結(jié)構(gòu)上做好了準(zhǔn)備,正向以公眾為中心的政府治理。所以電子政務(wù)對美國政府改革的影響主要是改善公眾參與的水平,讓公眾有條件表達(dá)自己的意見,形成政府與公眾的互動,從而影響政府政策的制定,網(wǎng)絡(luò)民主就是美國正在追求的一個(gè)目標(biāo)。民主治理的程度在很大程度上取決于公民參與公共事務(wù)處理的深度和廣度。參與型政府的實(shí)質(zhì)在于公民能夠直接地,或者通過代表自己利益的中介組織間接地介入決策,在決策過程中表達(dá)自己的心聲。公民參與是保障公民自身利益的重要途徑,也是政府合法性的重要來源;而且只有公民參與到社會發(fā)展過程之中,真正的發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)。而我國還處在第一階段,還在進(jìn)行行政層面(政策執(zhí)行)組織結(jié)構(gòu)的重新整合以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,提高行政效率。我國電子政務(wù)建設(shè)正在逐步轉(zhuǎn)向?qū)姷年P(guān)注,以為公眾提供方便快捷的服務(wù)為目標(biāo),還沒有充分的條件讓絕大多數(shù)公眾參與國家政策制定的討論。所以電子政務(wù)對我國政府治理變革影響是使之朝著關(guān)注公眾,把公眾當(dāng)顧客,向公眾提供良好服務(wù)的方向發(fā)展。當(dāng)然,政府與公眾的關(guān)系主要是單向的輸出服務(wù)與接受服務(wù)的關(guān)系。由此可以看出,表面上都是由關(guān)注組織走向關(guān)注公眾,其實(shí),美中兩國政府治理的實(shí)質(zhì)走向是不同的,美國已經(jīng)站在一個(gè)較高的層面了。美國有過相當(dāng)完備的官僚制。但是,傳統(tǒng)官僚制中完備的程序-規(guī)則體系,嚴(yán)重束縛了公務(wù)員和政府組織本身的能動性,妨礙了管理效率的進(jìn)一步提高使政府?dāng)[脫傳統(tǒng)官僚制對時(shí)代變化的敏感性和適應(yīng)性較差的窘?jīng)r,提高其應(yīng)變能力,成為美國政府變革的一大方向。美國進(jìn)行官僚制改革,向放松管制的后官僚制發(fā)展。而官僚制階段的整體不可超越性,決定了發(fā)展中國家必須要經(jīng)過一個(gè)使政府——公共權(quán)力——全體公民學(xué)會在程序-規(guī)則體系中活動的過程,并真正達(dá)到在撇開政治領(lǐng)袖的個(gè)人因素以后仍能靠這套制度使社會政治、經(jīng)濟(jì)和生活過程正常與穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。目前,我國處于以集權(quán)為特征的不完善的官僚制階段,而且,集權(quán)并沒有為健全官僚制帶來多少好處。為此中國政府改革的任務(wù),首要的一條其實(shí)正是朝健全的官僚制和可行的民主政治方向努力。美國在進(jìn)行放權(quán)的改革減輕過度規(guī)制對政府績效造成的負(fù)擔(dān),而我國的改革還是要首先朝著程序-規(guī)則強(qiáng)化的方向邁進(jìn)發(fā)達(dá)國家,爭取建立自己的比較完備的公共管理程序-規(guī)則體系。電子政務(wù)這一事物的天然本性就是向社會、向公眾放權(quán),放松規(guī)制。所以,電子政務(wù)建設(shè)對美國這樣一個(gè)正在進(jìn)行放權(quán)、放松規(guī)制改革的國家來說,推動力更大。中國也有放權(quán)的趨勢,但是,由于政府肩負(fù)著建設(shè)官僚制的重任,建立各種規(guī)則、制度是政府的一項(xiàng)重要工作,所以放松規(guī)制的電子政務(wù)對中國政府行政范式轉(zhuǎn)換的推動力,比起美國來說要小一些。我們知道美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國,其網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施要比中國完善,信息化程度要高得多。所以,盡管美國在建設(shè)電子政務(wù)的過程中也會帶來“數(shù)字鴻溝”問題,也會有地區(qū)發(fā)展不平衡的問題,但是這些問題遠(yuǎn)不及中國嚴(yán)重。因?yàn)榈推瘘c(diǎn)發(fā)展的邊際效用要比高起點(diǎn)發(fā)展的邊際效用大,所以在中國這樣一個(gè)信息化程度相對低的國家,在電子政務(wù)發(fā)展過程中,強(qiáng)勢群體與弱勢群體之間拉開的距離要比美國這樣的發(fā)達(dá)國家大。因此,政府治理追求的目標(biāo)或者說目標(biāo)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是不一樣的。前面提到,美國的“數(shù)字鴻溝”相對較小,所以政府在治理目標(biāo)上,應(yīng)該選擇以效率為重點(diǎn),兼顧公平(包括群體之間的公平、地區(qū)之間的公平)。而我國在電子政務(wù)的建設(shè)中帶來的“數(shù)字鴻溝”比美國大得多。一些電子政務(wù)水平較先進(jìn)的東部沿海城市,和西部一些落后地區(qū)和城市之間的差距愈來愈大。同一地區(qū),文化水平較高、經(jīng)濟(jì)收入較好的人群與那些文盲、經(jīng)濟(jì)收入很低的人群之間的距離愈來愈大。所以政府要把公平與效率二者一起抓,以免造成過大的失衡,出現(xiàn)政治動蕩。一方面,我們的政府提供的公共服務(wù)整體水平較低,必須提高政府效率;另一方面,政府提供的服務(wù)存在著地區(qū)差異,不同群體接受政府服務(wù)的水平也有差異,而且,這種差距越來越大,所以政府也必須給予極大的關(guān)注。一般說來,我們的政府應(yīng)該把二者放在同樣重要的地位。在不同時(shí)期,可能一個(gè)目標(biāo)稍微靠前,另一個(gè)目標(biāo)靠后,但是絕不可偏廢。美國是個(gè)發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家,也是個(gè)法制化程度較高的國家。關(guān)于政府組織以及公務(wù)員行為的法律都很完善,所以電子政務(wù)的實(shí)施對法律方面的要求,就更多的表現(xiàn)在電子技術(shù)給政務(wù)帶來的一些問題。純政務(wù)方面的法律要求并不高,甚至國家開始廢除一些束縛了公務(wù)員手腳的法律制度。而我國還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下的痕跡,行政權(quán)過多的干預(yù)經(jīng)濟(jì)、社會,行政法制很不完善,而且濫用行政權(quán)的現(xiàn)象仍然普遍存在。政府職能部門之間的關(guān)系沒有從法律上加以確定,部門之間職責(zé)不清,經(jīng)常打架。那么在傳統(tǒng)形態(tài)的政府部門之間的關(guān)系還沒有理清的背景下,電子政務(wù)已經(jīng)提上議事日程。而電子政務(wù)要對傳統(tǒng)的政府部門進(jìn)行改造,必須首先理清現(xiàn)行的政府部門之間的法律關(guān)系,然后才涉及到電子技術(shù)給政務(wù)活動帶來的新問題。所以,電子政務(wù)給中國政府在法制化治理方面提出了更高的要求。美國是一個(gè)崇尚個(gè)性,反傳統(tǒng)、反權(quán)威的國家。電子政務(wù)所帶來的一個(gè)一個(gè)的變化就是政府官員、一般公務(wù)員從政務(wù)的前臺走向后臺,政府提供的服務(wù)也更個(gè)性化。這正迎合了美國民眾反權(quán)威的秉性,所以,民眾對電子政務(wù)是積極的、歡迎的態(tài)度,政府沒有遇到在這方面的阻力。而中國是一個(gè)崇尚傳統(tǒng)、崇拜權(quán)威的國家。民眾需要富有權(quán)威的政治人物作為他們的精神依靠。一旦權(quán)威不在眼前,他們就會感到不安全。電子政務(wù)使政府形態(tài)虛擬化,公眾只與冷冰冰的網(wǎng)絡(luò)打交道,會覺得沒有權(quán)威存在。如果處理不好,會引起民眾對電子政務(wù)的抵觸情緒,造成社會的不穩(wěn)定。所以,面對電子政務(wù),中國政府一方面必須保持強(qiáng)大的權(quán)威;另一方面,要做好電子政務(wù)理念的宣傳,讓市場化、向公眾放權(quán)的觀念深入人心。由于我們在經(jīng)濟(jì)體制、信息化水平、民眾的權(quán)威觀等方面存在著較大的差異,適合美國的電子政務(wù)發(fā)展模式不一定就適合中國的國情。一定要考慮我國的實(shí)際情況,有的放矢。比如,在網(wǎng)絡(luò)的使用方面,中國遠(yuǎn)不及美國,但是我們國家的電話(包括固定電話和移動電話)和電視的使用率還比較高,與美國的差距較小。所以我國的電子政務(wù)要充分利用電話,大力推廣數(shù)字電視。當(dāng)前,我們處在以組織為中心的電子