抗戰(zhàn)時期貨幣發(fā)行的法律監(jiān)管

抗戰(zhàn)時期貨幣發(fā)行的法律監(jiān)管

1937年7月7日事件發(fā)生后，戰(zhàn)爭給金融和經(jīng)濟帶來了威脅，立即包圍了該國。財政部1937年7月27日,急令中、中、交、農(nóng)四行在上海成立四行聯(lián)合辦事處,簡稱“四聯(lián)總處”,是戰(zhàn)時國民政府的最高金融機構(gòu)。上海失陷后,四聯(lián)總處首遷南京,繼遷武漢,最后遷到重慶。由于戰(zhàn)時政治、經(jīng)濟、軍事的影響,貨幣發(fā)行既是國民政府戰(zhàn)時賴以生存的財政基礎(chǔ),又是“一座摧枯拉朽的火山”。1因此,監(jiān)管2發(fā)行成為四聯(lián)總處最重要的職能之一,它首先是加強省地方銀行發(fā)行一元券及輔幣券(以下簡稱“鈔券”)的監(jiān)管;其次是加強各地發(fā)行本票的監(jiān)管;最后是將發(fā)行權(quán)集中于中央銀行,強化中央銀行的金融統(tǒng)制地位。筆者擬圍繞此主題,并結(jié)合相關(guān)歷史文獻作一初步考察,以請教于方家。一、戰(zhàn)時貨幣發(fā)行的法律意義我國貨幣發(fā)行,自清末新式銀行成立至1935年國民政府法幣改革止,極為散漫。無論國家銀行或省地方銀行及商業(yè)銀行,均得呈準(zhǔn)政府發(fā)行。鈔券種類至為繁雜。自1935年改革幣制以后,鈔券發(fā)行開始集中由國家銀行辦理。所有以往商業(yè)銀行發(fā)行之鈔券,分別由中中交三行接收。1936年1月20日財政部頒布《中國農(nóng)民銀行發(fā)行辦法》,規(guī)定中國農(nóng)民銀行發(fā)行的鈔票,限一萬萬元為度,與法幣同樣行使;準(zhǔn)備金應(yīng)全數(shù)交由中央銀行保管,標(biāo)志中國農(nóng)民銀行取得貨幣發(fā)行權(quán)。1936年2月10日財政部頒布《中國農(nóng)民銀行接收各省省銀行發(fā)行部分辦法》,規(guī)定除河南、湖北、浙江、陜西等省銀行發(fā)行部分外,其余各省省銀行或類似省銀行的發(fā)行部分應(yīng)當(dāng)統(tǒng)由中國農(nóng)民銀行接收。3截止1936年底,各地地鈔悉數(shù)廢除,各省地方銀行僅保有發(fā)行一元券及輔幣券之權(quán)。我國貨幣種類,經(jīng)此整理,原可漸趨正軌。但自抗戰(zhàn)以來,四行為供應(yīng)政府戰(zhàn)時度支,增加發(fā)行,而政府為防止敵偽吸收法幣套取外匯,對省地方銀行發(fā)行的限制趨于放寬。1939年3月在第二次地方金融會議上通過了維護幣制信用問題案,決議:在戰(zhàn)區(qū)省或地方銀行,發(fā)行一元券或輔幣券,全部僅限用于敵人控制區(qū)域及作戰(zhàn)區(qū)域,不得在后方發(fā)行;各省省銀行或地方銀行鈔券,以在本省流通為限。此項規(guī)定不僅是防止法幣為敵偽吸收,同時,各省發(fā)行省鈔,對于活躍戰(zhàn)區(qū)金融,抵制敵偽鈔券,發(fā)放戰(zhàn)區(qū)軍餉,收購戰(zhàn)區(qū)物資,以為在戰(zhàn)區(qū)各該省份支付款項,均為有利。第一批是在山東、江蘇兩省,國民政府財政部先后準(zhǔn)許由江蘇省農(nóng)民銀行發(fā)行省鈔2000萬元,山東民生銀行發(fā)行省鈔1500萬元。呈準(zhǔn)發(fā)行者,有冀、綏、豫、陜、蘇、魯、皖、浙、閩、粵、晉、甘、鄂、湘等十余省。4但1940年7月18日,因為“嗣查各省地方銀行發(fā)行鈔券,多未遵照部定辦法辦理,繳納準(zhǔn)備金也甚紛歧,倘不預(yù)謀節(jié)制,深恐影響整個金融制度”5,于是由四聯(lián)總處頒布《管理各省省銀行發(fā)行一元券及輔幣券辦法》,旨在加強各省省銀行或地方銀行發(fā)行鈔券及準(zhǔn)備金之繳存保管事宜,以輔助法幣,活潑地方金融,并避免敵偽套取外匯。戰(zhàn)時貨幣發(fā)行的法律監(jiān)管首先從各省地方銀行鈔券的發(fā)行監(jiān)管開始,有其重要法律意義,主要體現(xiàn)在:(1)發(fā)行準(zhǔn)備采行當(dāng)時世界上最為先進的現(xiàn)金準(zhǔn)備和保證準(zhǔn)備雙重擔(dān)保制度。該辦法規(guī)定各省省銀行或地方銀行發(fā)行鈔券應(yīng)依照現(xiàn)金準(zhǔn)備六成與保證準(zhǔn)備四成繳納準(zhǔn)備金,并由發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會指定銀行保管。而現(xiàn)金準(zhǔn)備六成又分為兩大類,即金銀法幣不得少于發(fā)行總額40%,不得以存單抵充6;貨物棧單不得超過發(fā)行總額20%,不得以各該發(fā)行行自設(shè)倉庫之棧單抵充。保證準(zhǔn)備四成則主要以中央核準(zhǔn)發(fā)行之公債與以中中交農(nóng)四行及中央信托局存單為限。(2)實行集中印行與集中保管。該辦法規(guī)定各省省銀行或地方銀行呈經(jīng)核準(zhǔn)之印制鈔券,應(yīng)由財政部交由中央信托局代印或監(jiān)印;鈔券印竣后,所用票版,應(yīng)會同中央信托局、發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會指定之人員及原承印機關(guān)簽封,交中央信托局保管,并陳報財政部備案;鈔券印妥,由中央信托局送交發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會指定之保管行保管,由各該發(fā)行行向保管繳存準(zhǔn)備金,領(lǐng)取發(fā)行;保管行的職責(zé)是收入各省省銀行或地方銀行鈔券,隨時向原發(fā)行行掉換法幣,同時保管行得以鈔券之一部份留存各該發(fā)行行備換破鈔及便利周轉(zhuǎn)。此項留存券以各該行發(fā)行總額20%為限;各省省銀行或地方銀行發(fā)行鈔券,以本省流通為限。7(3)實行嚴格的專門監(jiān)管機構(gòu)。該辦法規(guī)定各省省銀行或地方銀行于每月底應(yīng)各制發(fā)行券及準(zhǔn)備金明細表一式五份,送保管行核對,經(jīng)簽蓋證明無誤后,由保管行留存二份備查外,其余三份分送財政部、發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會及四聯(lián)總處存查。戰(zhàn)時省地方銀行仍擁有鈔券的發(fā)行權(quán)適應(yīng)戰(zhàn)時國民政府財政支出之要求。在四聯(lián)總處的督導(dǎo)下,各省銀行或地方銀行發(fā)行鈔券具有充實之準(zhǔn)備,對配合戰(zhàn)時國民政府的金融計劃及反通貨膨脹措施之實施起到一定的作用。據(jù)統(tǒng)計,截至1941年9月底止,據(jù)統(tǒng)計,截至1941年9月底止,各省發(fā)行鈔券流通數(shù)額總計為427,347,470.56元。8除省鈔之外,各省鑄造的輔幣也流通市面。主要有銅幣與鎳幣兩種,銅幣分一分、半分二種;鎳幣分二十分、十分、五分三種。9直至1942年7月14日財政部頒布《中央銀行接收省鈔辦法》,該項發(fā)行權(quán)才悉數(shù)廢除。二、戰(zhàn)時:搭付本票本票一般為銀行簽發(fā)以代替現(xiàn)金流通、并由簽發(fā)銀行承付的一種支付憑證?？箲?zhàn)前一般用于同業(yè)間相互轉(zhuǎn)賬,抗戰(zhàn)時期,因貨幣需求增加,不斷發(fā)生鈔荒,為增加籌碼,替代法幣,活躍金融市面,四聯(lián)總處于1940年8月1日頒布《理事會關(guān)于推行銀行本票意見的決議》,決定中中交農(nóng)四行在支付款項時盡量以各行本票代替支付,以調(diào)劑券料缺乏,改變以往銀行被動開給存戶本票的習(xí)慣,以補法幣流通之不足。該決議主要規(guī)定:(1)由四聯(lián)總處組織四聯(lián)總庫,專司發(fā)行特種本票,并于必要地點,經(jīng)四聯(lián)總處之核準(zhǔn),得酌設(shè)分庫;(2)特種本票分為票面一百元、二百元、五百元、一千元、五千元、一萬元六種,由總庫斟酌當(dāng)?shù)匦枰樾?分發(fā)各分庫,或由分庫向總庫領(lǐng)用,或經(jīng)四聯(lián)總處核定數(shù)額,準(zhǔn)由分庫印發(fā);(3)凡四行應(yīng)付款項,除財政部核準(zhǔn)及百元以內(nèi)之零數(shù)可付法幣外,其余一律以特種本票付給之,應(yīng)嚴格限制法幣之支出;(4)推行本票后,四行對于新存戶,應(yīng)按收入票類,分別開戶,支取時亦分別付給,對舊存戶支取法幣,亦得規(guī)定搭付本票;(5)四行應(yīng)付黨政軍各款,應(yīng)搭付本票,其固定成份,由政府核定之;(6)以本票作匯作存,得無限制收受,但匯款至他省時,交付該省行使之本票;(7)此項本票,分省行使,載明某省字樣,只可本省行使。10戰(zhàn)時行使本票可使本票不致流于口岸,影響外匯,同時可避免法幣的運送困難,并有增加吸收游資的機會。但同時也存在風(fēng)險:即法幣容易與本票發(fā)行差價貼水,引起兌換的投機;強制行使本票,等于實行匯劃制度,難免金融發(fā)生極大波動;容易受到敵偽的侵擾;因票額單位數(shù)巨影響物價上漲;本票容易偽造;市面頭寸大半變?yōu)閰R劃,活動資金不能內(nèi)流;銀行對存戶強制搭付本票后,各商業(yè)銀行存款必受嚴重影響;法幣愈稀愈貴,更易逃避;軍款無法徹底搭付;對舊的存戶難以實行確定標(biāo)準(zhǔn)搭付。11由于利弊均有,非萬不得已,不必采用。但為應(yīng)付戰(zhàn)事,可由各分支處籌商試辦,以調(diào)劑市面銀根并節(jié)省法幣現(xiàn)鈔。該決議實施以后,戰(zhàn)區(qū)或接近戰(zhàn)區(qū)處12,先后請準(zhǔn)發(fā)行符合自己情況所需的各額本票,以緩金融停滯。一些庫存短絀的分支行,出于軍政款項的應(yīng)付,也不得不發(fā)行本票,以代替鈔券流通。戰(zhàn)時行使本票對于安定金融,接濟法幣流通不暢起了重要的作用?？箲?zhàn)勝利后,金融界積極籌劃復(fù)業(yè)。為適應(yīng)收復(fù)區(qū)三行二局復(fù)業(yè)之需要,中央銀行對鈔券接濟及限制各行局為補鈔券之不足所發(fā)行之本票和商業(yè)銀行所發(fā)行之本票作出相應(yīng)規(guī)定。1945年8月30日,四聯(lián)總處即擬訂《京滬區(qū)三行兩局復(fù)業(yè)所需鈔券之接濟與發(fā)行定額本票之臨時處理辦法》,并經(jīng)四聯(lián)總處第283次理事會修正通過。該《辦法》原則上亦適應(yīng)于其他收復(fù)區(qū),但僅系各收復(fù)區(qū)行局開始復(fù)業(yè)3個月內(nèi)之臨時管理辦法。據(jù)統(tǒng)計,截止1945年9月20日,四聯(lián)總處秘書處在收復(fù)區(qū)發(fā)行定額本票總額京滬區(qū)二百億元、東北區(qū)三百六十億元、平津區(qū)二百億元、漢口區(qū)二百億元、廣州區(qū)一百五十億元;票面額種類均為一千元、五千元、一萬元、五萬元;三行兩局發(fā)行比例除京滬區(qū)與平津區(qū)未定外,其它各區(qū)均為農(nóng)25%、交25%、中25%、郵12.5%、信12.5%13。這些本票出于收復(fù)區(qū)三行兩局復(fù)業(yè)所需,屬臨時處置辦法。隨著收復(fù)區(qū)券料運濟充裕、金融各業(yè)逐漸步入常軌之后,對于收回各行局所發(fā)定額本票及限制商業(yè)銀行開發(fā)本票之事,四聯(lián)總處于1945年11月8日頒布《理事會關(guān)于國家行局及商業(yè)銀行發(fā)行本票問題的決議》,開始對商業(yè)銀行簽發(fā)本票實行限制,決定中央銀行簽發(fā)、原核定各行局簽發(fā)的定額本票似可逐漸收回,不再增發(fā);商業(yè)銀行開發(fā)本票,應(yīng)以即期為限,不得開發(fā)遠期本票;開發(fā)本票,應(yīng)有十足兌付準(zhǔn)備,即每日本票余額,不得超過其庫存現(xiàn)金及同業(yè)往來軋進數(shù)額之和;據(jù)報各商業(yè)行莊及省地方銀行亦偶有開發(fā)定額流通本票之事,擬由財政部通令嚴予取締;開發(fā)本票,應(yīng)隨時據(jù)實列賬,由財政部通令遵照,違者送法院依法究辦。14同日,四聯(lián)總處頒布《理事會關(guān)于收回各行局所發(fā)定額本票等項的決議》,主要規(guī)定各行局所發(fā)行的定額本票,一旦運輸暢通,各地券料供應(yīng)無缺時,應(yīng)即陸續(xù)收回。15作為戰(zhàn)時調(diào)劑金融市場所需,本票的發(fā)行,有其時代背景。四聯(lián)總處限制并陸續(xù)收回本票,是戰(zhàn)時規(guī)范貨幣發(fā)行監(jiān)管的重要舉措。但是,隨著抗日戰(zhàn)爭的結(jié)束,重慶、成都、貴陽等地仍濫發(fā)本票一直延續(xù)至金圓券制度實行以后,致使本票發(fā)行數(shù)量徒增,更加刺激通貨膨脹,造成物價失控,成為擾亂金融市場的因素之一。三、發(fā)行本民族“集中統(tǒng)一”抗戰(zhàn)之初,由于各行局貨幣發(fā)行權(quán)不統(tǒng)一,加之各省地方銀行及部分地區(qū)仍擁有鈔券、本票的發(fā)行權(quán),致使中央銀行對于全國貨幣流通及其他銀行信用能力無法進行有效監(jiān)管。這種多數(shù)發(fā)行制使得財政部和中央銀行未能完全將發(fā)行準(zhǔn)備集中保管于發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會,絕大多數(shù)銀行發(fā)行準(zhǔn)備空虛,即使有準(zhǔn)備金,也屬于自存自保,并未向發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會進行集中托管,導(dǎo)致各行局發(fā)行頭寸未能悉數(shù)集中于中央銀行,則其再貸款再貼現(xiàn)職能也就不能有效地發(fā)揮。所以,一般銀行的準(zhǔn)備金便往下分散而不向上集中,對于金融統(tǒng)制非常不利;中央銀行既不健全,則票據(jù)的轉(zhuǎn)貼現(xiàn)當(dāng)然也就無從實現(xiàn);各銀行的準(zhǔn)備金既不向中央銀行集中,則各行票據(jù)交換的差額,便不能在中央銀行的往來存款里相互找劃,而須由各行相互拆放或付現(xiàn)了事了。這在通貨的使用上,依然是沒有達到那種最經(jīng)濟的地步。16抗戰(zhàn)期間,在戰(zhàn)時金融經(jīng)濟政策的客觀需要下,統(tǒng)一發(fā)行、集中收存各行局儲蓄存款保證金和發(fā)行準(zhǔn)備金遂成為當(dāng)時中央銀行貨幣政策工具發(fā)揮效能的前提條件。17四聯(lián)總處也蓄意強化中央銀行職能,以滿足國民政府財政開支所需。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后,國民政府通過外交途徑向美國借到了5億美金,外匯基金有所充實,中央銀行基本具備了統(tǒng)一發(fā)行的資力。在這種歷史條件下,實行四行專業(yè)化分工,提高中央銀行實力的機會終于成熟。1942年3月,蔣介石發(fā)布“加強統(tǒng)制四行”手令,其中特別注重“限制四行發(fā)行鈔票、改由中央統(tǒng)一發(fā)行”18,“此為最急之要務(wù),須限期完成”19。1942年5月蔣介石親自主持四聯(lián)總處理事會臨時會議并通過《中中交農(nóng)四行業(yè)務(wù)劃分和考核辦法》和《統(tǒng)一發(fā)行辦法》,6月又通過《統(tǒng)一發(fā)行實施辦法》,主要規(guī)定全國鈔券發(fā)行集中于中央銀行辦理,省地方銀行發(fā)行鈔券限期結(jié)束,中、交、農(nóng)三行發(fā)行的鈔券由中央銀行接收。統(tǒng)一發(fā)行自1942年7月1日起實施,三行1942年6月30日止所發(fā)法幣之準(zhǔn)備金限于7月31日以前全數(shù)移交中央銀行接收。其移交之準(zhǔn)備金除以繳存于中央銀行之白銀抵充外,其余應(yīng)盡先以國庫墊款撥充。三行將準(zhǔn)備金繳存中央銀行后,由中央銀行按周息五厘之利息、為期三年(自1942年7月1日起,至1945年6月30日止),每半年結(jié)算一次的辦法向其他行局貼還40%的保證準(zhǔn)備金利息。207月14日,財政部又頒發(fā)《中央銀行接收省券辦法》,規(guī)定各省所有地方銀行的庫存鈔票和準(zhǔn)備金,均交中央銀行接管,并且“各省地方銀行之發(fā)行,由財政部規(guī)定辦法限期結(jié)束”。21至此,國民政府貨幣發(fā)行統(tǒng)由中央銀行集中辦理。同時,四聯(lián)總處“為集中行局頭寸、便于金融政策之運用起見,早經(jīng)規(guī)定中交農(nóng)三行及中信、郵匯兩局頭寸一律存入中央銀行”;中央銀行明確規(guī)定,三行所收存款的20%應(yīng)繳存中央銀行,三行頭寸亦應(yīng)一律存入中央銀行、不得相互存放。22“各行局可因需要隨時向中央銀行提現(xiàn)拆款”;“中央銀行積極推廣票據(jù)交換或收解等,予各行局以便利”;“未設(shè)中央銀行地方,三行兩局得互相存放,惟不得存放于商業(yè)銀行?！?3這是繼發(fā)行統(tǒng)一之后,進一步將儲蓄存款準(zhǔn)備也歸于統(tǒng)一,以符合資金集中于中央銀行的原則,使中央銀行在資力大增的同時,其所發(fā)行的貨幣更加具有準(zhǔn)備保證,以維護中央銀行的信用體系。據(jù)統(tǒng)計,截至1944年3月底止,各行局頭寸存放中央銀行總額為三十億零四千一百余萬元,6月底止存放總額增為397800余萬元,十月底止達516200余萬元。四聯(lián)總處還規(guī)定,各行局頭寸集中中央銀行后,如各行局周轉(zhuǎn)調(diào)撥有困難的,經(jīng)本總處與中央銀行商定接濟資金辦法,各行局頭寸不足時得向中央銀行申請拆款及辦理轉(zhuǎn)抵押重貼現(xiàn)。截至1944年9月底止三行轉(zhuǎn)抵押洽定限額為232500余萬元,實際用款余額42600余萬元。24四聯(lián)總處從法律層面上明確了中央銀行的職能,提高了中央銀行的地位,形成以中央銀行為核心的專業(yè)分工的國家銀行管理體制。這本為健全金融體制的必要措施,但它的推行著實不易。各行局并未完全遵守這些規(guī)則,仍有部分款項存放到其他行莊。1943年7月23日,四聯(lián)總處發(fā)出了各地三行二局多未將頭寸存入中央銀行的特別通報,以期督導(dǎo)各行局協(xié)同中央銀行,奉行政府金融政策25。截止1944年十月底,各行局存放情況如表1所示:以上情況的發(fā)生,主要是各行局為了各自的利益,將部分款項存入其它行莊以囤積經(jīng)商,便于在戰(zhàn)時通貨膨脹的環(huán)境中謀取暴利。事實證明,中央銀行統(tǒng)一發(fā)行沒有起太多的積極作用,而且四行二局準(zhǔn)備金制度也執(zhí)行得不徹底。統(tǒng)一發(fā)行,是四聯(lián)總處加強統(tǒng)制國家銀行,提高中央銀行地位的關(guān)鍵性措施。然而,隨著軍費的巨額開支,國民政府出現(xiàn)嚴重的財政赤字,中央銀行成了濫發(fā)紙幣的機構(gòu),法幣發(fā)行量逐年膨脹,具體情況如表2所示:抗戰(zhàn)八年,中央銀行發(fā)行逾一千億元26,而民眾的購買力則大幅下降,“1945年5月單位法幣的購買力僅為1937年單位法幣的購買力的7×10-14”。27濫肆的發(fā)行,使通貨膨脹日益加劇,中國物價平均上漲年率從1938年的49%上升到1945年8月的251%28。事實上,自統(tǒng)一發(fā)行與四行專業(yè)化分工實行之后,隨著中央銀行在金融業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位逐步提高,四聯(lián)總處的職權(quán)地位則逐步削弱,對中央銀行貨幣發(fā)行的法律監(jiān)管已力不從心,中央銀行已逐步走上無限制發(fā)行紙幣的災(zāi)難之旅。四、戰(zhàn)時對貨幣發(fā)行監(jiān)管的實質(zhì)及成效四聯(lián)總處是在特殊歷史條件下出現(xiàn)的總攬全國金融事務(wù)的金融集權(quán)組織,它通過一系列的立法活動實施對戰(zhàn)時貨幣發(fā)行的法律監(jiān)管,其啟示主要有:第一,由于抗日戰(zhàn)爭的特殊