第6章 公共行政的約束與保障

第6章公共行政的約束與保障

公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編2公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編本章重點(diǎn)問(wèn)題政府預(yù)算與決算預(yù)算管理體制預(yù)算過(guò)程的政治表現(xiàn)權(quán)治與法治法治行政與依法行政政府內(nèi)監(jiān)督3公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預(yù)算6.1.1政府預(yù)算與決算政府預(yù)算是指政府根據(jù)其施政方針和社會(huì)治理需要所編制的、經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算年度內(nèi)的政府財(cái)政收支計(jì)劃政府預(yù)算是政府配置公共資源的重要工具，也是約束公共行政活動(dòng)的重要機(jī)制

內(nèi)容上，政府預(yù)算包括“預(yù)算收入”與“預(yù)算支出”兩項(xiàng)內(nèi)容；過(guò)程上，政府預(yù)算包括“預(yù)算編制與審批”“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整”“政府決算”三個(gè)環(huán)節(jié)4公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預(yù)算6.1.1政府預(yù)算與決算政府決算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，是國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)在財(cái)政上的集中反映

政府決算編制是一項(xiàng)事業(yè)性和政策性很強(qiáng)的工作。在中國(guó)，決算草案由各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位在每一預(yù)算年度終了時(shí)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制是政府活動(dòng)的財(cái)政體現(xiàn)，體現(xiàn)了政府行政活動(dòng)的內(nèi)容、重點(diǎn)以及效果5公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預(yù)算6.1.2中國(guó)的預(yù)算體制及其改革橫向權(quán)力配置立法機(jī)關(guān)的預(yù)算管理職權(quán)行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理職權(quán)財(cái)政部門(mén)的預(yù)算管理職權(quán)執(zhí)行部門(mén)的預(yù)算管理職權(quán)縱向權(quán)力配置根據(jù)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)與行政區(qū)域劃分，中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)建立起了五級(jí)政府預(yù)算體系，自上至下依次為:中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)級(jí)政府中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理體制是以政府職責(zé)的界定為基礎(chǔ)而確定的中央政府與地方各級(jí)政府在政府收入和支出間的劃分，并以此作為各級(jí)政府履行職能的財(cái)力保障中央與地方政府間財(cái)政支出的劃分是根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)與政府職能的層次來(lái)進(jìn)行厘定的6公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預(yù)算6.1.2中國(guó)的預(yù)算體制及其改革預(yù)算改革的努力1999年以后，中國(guó)陸續(xù)進(jìn)行了一系列預(yù)算制度改革改革過(guò)程中，主要精力集中在從國(guó)家預(yù)算向公共預(yù)算轉(zhuǎn)型探索上公共預(yù)算的理念也正是在這一時(shí)期開(kāi)始作用于預(yù)算管理的實(shí)踐國(guó)庫(kù)集中收付方面部門(mén)預(yù)算方面政府采購(gòu)方面預(yù)算公開(kāi)方面績(jī)效預(yù)算方面7公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預(yù)算6.1.2中國(guó)的預(yù)算體制及其改革預(yù)算改革的挑戰(zhàn)01預(yù)算權(quán)責(zé)落實(shí)不夠清晰，預(yù)算實(shí)際約束力不足02預(yù)算法治化具體制度設(shè)置尚不完善，社會(huì)公眾參與預(yù)算編制、監(jiān)督過(guò)程渠道仍不通暢03預(yù)算間缺乏統(tǒng)籌，未能充分滿足現(xiàn)代預(yù)算制度的要求8公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預(yù)算6.1.3預(yù)算過(guò)程中的政治政府預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的

多方的利益博弈往往是貫穿于整個(gè)預(yù)算過(guò)程的，政府各部門(mén)之間、不同層級(jí)的政府之間、財(cái)政部門(mén)與其他部門(mén)之間、行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)之間，以及政府與納稅人之間，都會(huì)在預(yù)算過(guò)程中展開(kāi)博弈在預(yù)算過(guò)程中，同一級(jí)政府中的各部門(mén)之間都會(huì)傾向于更多地考慮自己部門(mén)的重點(diǎn)單位，因而會(huì)出現(xiàn)政府部門(mén)之間的利益之爭(zhēng)

與部門(mén)間的利益博弈相比，中央與地方之間在預(yù)算過(guò)程中的博弈顯得更為復(fù)雜在政治的意義上，政府預(yù)算長(zhǎng)期存在的最大問(wèn)題就是納稅人與決策者的分離，即支付費(fèi)用的人不是決定怎么開(kāi)支的人9公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.2公共行政中的法律及法治6.2.1從權(quán)治到法治權(quán)治權(quán)力產(chǎn)生于人的等級(jí)差別之中農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)等級(jí)社會(huì)，人是被分成不同等級(jí)的，并在這種等級(jí)之中生成了權(quán)力農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理體系的職能帶有強(qiáng)烈的階級(jí)統(tǒng)治色彩和特征“統(tǒng)治行政”法治工業(yè)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展18世紀(jì)思想啟蒙，人的平等觀念普遍確立權(quán)力賴以產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)喪失

法治本身就包含著“科學(xué)”基因，要求通過(guò)分工協(xié)作的方式開(kāi)展社會(huì)治理，從而出現(xiàn)了立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)的分離，形成了由立法、司法和行政分工協(xié)作的社會(huì)治理體系“法治行政”10公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.2公共行政中的法律及法治6.2.2行政法治與依法行政法治行政是社會(huì)治理文明化的必然選擇

行政法治要求行政職權(quán)以法為度

要求行政組織的機(jī)構(gòu)與編制依法而設(shè)

要求行政活動(dòng)依法而行行政法治的重心是職權(quán)法定11公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.2公共行政中的法律及法治6.2.2行政法治與依法行政依法行政的內(nèi)容第一，行政程序法定；這是正當(dāng)程序保障和程序正義原則的體現(xiàn)

第二，行政公開(kāi)；政府必須依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定實(shí)施信息公開(kāi)第三，行政公正；行政權(quán)力的行使，無(wú)論是在實(shí)體上還是在程序上，都需要秉承公平、公正的原則，要平等地對(duì)待行政相對(duì)人，不偏私，不歧視第四，責(zé)任行政；是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須對(duì)自己所實(shí)施的行政活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，整個(gè)行政活動(dòng)應(yīng)處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)12公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.2公共行政中的法律及法治6.2.3行政法制及其行為法制是法律制度的簡(jiǎn)稱，行政法律制度是調(diào)整行政關(guān)系的法律制度總和，它所調(diào)整的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)活動(dòng)中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系行政法律制度的構(gòu)成要件行政法律制度的類型法律行政法規(guī)地方性法規(guī)、民族自治條例等規(guī)章法律解釋有關(guān)行政主體的法律制度有關(guān)行政行為的法律制度有關(guān)行政程序的法律制度有關(guān)行政違法和法律追究的法律制度有關(guān)行政監(jiān)督與救濟(jì)的法律制度13公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編第一，規(guī)范社會(huì)活動(dòng)，維持社會(huì)秩序第二，裁決利益紛爭(zhēng)，緩和社會(huì)矛盾第三，提高行政績(jī)效，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展行政法律行為在行政管理中的作用6.2公共行政中的法律及法治6.2.3行政法制及其行為行政法律行為是指行政管理主體在行政法律制度下的一切社會(huì)治理行為

14公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.3行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)6.3.1行政監(jiān)督行政監(jiān)督的含義指對(duì)行政主體行使行政權(quán)力的狀況進(jìn)行察看和督促，以保證行政權(quán)力依法行使并服務(wù)于公共利益的實(shí)現(xiàn)有廣義和狹義之分行政監(jiān)督的主體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨和公民、媒體和社會(huì)力量行政監(jiān)督權(quán)在構(gòu)成上比較復(fù)雜行政監(jiān)督的方式按照法律的規(guī)定或者慣例，不同的監(jiān)督主體可以采用不同的行政監(jiān)督方式常見(jiàn)的有質(zhì)詢、彈劾、不信任表決、申訴與控告、報(bào)告與匯報(bào)、審計(jì)、工作考核、行政信息公開(kāi)

15公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展行政問(wèn)責(zé)模式中國(guó)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的意義二戰(zhàn)后美國(guó)政府通過(guò)的《行政程序法》，提出著名的“公示評(píng)論”規(guī)則20世紀(jì)后期，問(wèn)責(zé)制開(kāi)始與制裁聯(lián)系起來(lái)行政問(wèn)責(zé)是當(dāng)代國(guó)家普遍采用的一種行政責(zé)任保障制度結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)模式、獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)模式、公眾問(wèn)責(zé)模式第一，確保行政主體貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署第二，確保行政主體堅(jiān)持以人民為中心的立場(chǎng)，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切第三，嚴(yán)肅內(nèi)部管理紀(jì)律，提高整體行政效率6.3行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)6.3.2行政問(wèn)責(zé)16公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編問(wèn)責(zé)亂象問(wèn)責(zé)主體一端問(wèn)責(zé)的絕對(duì)化和機(jī)械化問(wèn)責(zé)的隨意化

問(wèn)責(zé)客體一端6.3行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)6.3.3問(wèn)責(zé)亂象及其矯治在理論上，問(wèn)責(zé)的目的是糾錯(cuò)，而在實(shí)踐中，這有時(shí)會(huì)變成，誰(shuí)掌握了問(wèn)責(zé)的權(quán)力，誰(shuí)就可以定義對(duì)錯(cuò)。由此，問(wèn)責(zé)關(guān)系的兩端就都出現(xiàn)了問(wèn)責(zé)亂象。

為官不為反向避責(zé)

17公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編6.3行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)6.3.3問(wèn)責(zé)亂象及其矯治第一，在縱向政府間關(guān)系上，要按照權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范地方分級(jí)管理體制，加強(qiáng)權(quán)責(zé)配置的體系化和科學(xué)化，以向下級(jí)賦權(quán)擴(kuò)能為改革取向，做到權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事走，人隨事走，以降低問(wèn)責(zé)的隨意性。第二，在政府運(yùn)行體制上，要破除壓力型體制的粗放式管理，通過(guò)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化干事?lián)?dāng)激勵(lì)，從而提升基層政府治理的積極性和主動(dòng)性。第三，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下，要提升動(dòng)態(tài)預(yù)警能力，建立危機(jī)管理和風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制，以減少問(wèn)責(zé)中的臨時(shí)“甩鍋”現(xiàn)象。矯治問(wèn)責(zé)亂象，完善問(wèn)責(zé)制度18公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)政府預(yù)算

政府決算

分稅制部門(mén)預(yù)算

國(guó)庫(kù)集中支付

參與式預(yù)算權(quán)治

法治

行政法律制度

行政法律行為行政法治

依法行政行政監(jiān)督

行政問(wèn)責(zé)結(jié)果導(dǎo)向型問(wèn)責(zé)模式

為官不為

反向避責(zé)19公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編復(fù)習(xí)思考