法學-論我國土地儲備制度

論我國土地儲備制度摘要：土地儲備是城市土地儲備制度的簡稱，它包括土地的取得、整理和供應三個環(huán)節(jié)。具體而言，它們包括國有建設用地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)。雖然我國民法對土地使用權(quán)已有研究，但是與土地使用權(quán)較為緊密的土地儲備制度卻有許多法律障礙。在當前重塑我國用益物權(quán)體系時，本文梳理了我國土地儲備制度的法理漏洞，文章主要分為五大部分，第一部分主要介紹了土地儲備制度的概念特征以及土地儲備制度的設立的意義，接著分析了我國土地儲備制度的現(xiàn)狀，主要介紹我國現(xiàn)行的土地儲備制度和立法，對我國的土地儲備制度進行梳理之后，接著引入域外土地儲備法律制度的經(jīng)驗，以及我國土地法律制度的缺陷，針對我國土地儲備法律制度存在的問題提出了完善我國土地儲備法律規(guī)范體系、提高土地儲備的立法層級和健全土地儲備機構(gòu)的職責三個方面的建議，以期我國的物權(quán)法律制度更為完善和合理。關(guān)鍵字：土地儲備，制度缺陷，完善立法，制度建設

目錄引言 3一、土地儲備制度的概述 3（一）土地儲備制度的概念 3（二）土地儲備制度的特征 4（三）土地儲備制度的設立的意義 5二、我國土地儲備制度的現(xiàn)狀分析 6（一）我國現(xiàn)行的土地儲備制度分析 6（二）我國現(xiàn)行土地儲備制度立法 7三、國外土地儲備法律制度的經(jīng)驗 8（一）國外國家和地區(qū)土地儲備制度簡介 8（二）國外國家和地區(qū)的土地儲備制度的啟示 10四、我國土地儲備法律制度的缺陷 10（一）土地儲備制度法律規(guī)范體系不完備 11（二）土地儲備法律制度層級較低 12（三）土地儲備機構(gòu)的職責分配不均 12五、我國土地儲備法律制度的完善建議 12（一）完善我國土地儲備法律規(guī)范體系 12（二）提高土地儲備的立法層級 14（三）健全土地儲備機構(gòu)的職責 15結(jié)語 15參考文獻 16致謝 17引言我國隨著城市土地市場的不斷發(fā)展，土地需求的增加和國有企業(yè)改制的不斷推進，要求我們必須適應社會經(jīng)濟的發(fā)展需要，合理安排土地的保有和出讓。正是在這種背景下，通過借鑒國外和我國香港地區(qū)的土地儲備經(jīng)驗，創(chuàng)立了我國的土地儲備制度。在很短的時間內(nèi)，土地儲備制度經(jīng)過各地的試點和推廣，展現(xiàn)了旺盛的生命力，成為各地進行土地管理的重要制度，發(fā)揮了其在土地利用中的功能和效益。特別是2007年，國土資源部等三部委在總結(jié)試點城市上地儲備制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒布了《土地儲備管理辦法》。該辦法的頒布，一定程度上為建立合法有序的土地儲備制度提供了重要的保證。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會變化的需要，我國的土地儲備制度顯露出許多問題，主要表現(xiàn)在土地儲備的法律規(guī)范不完善，上地儲備機構(gòu)定性不明確，土地收儲和供應制度不合理，土地儲備資金管理缺失等方面。因此，我們研究土地儲備制度，構(gòu)建合理的理論框架體系，有利于土地儲備制度更好的發(fā)揮其理論和實用價值，具有保障土地儲備合法規(guī)范運行，促進土地資源優(yōu)化配置，發(fā)揮土地儲備社會效益的積極意義。一、土地儲備制度的概述國外的土地儲備制度自荷蘭1896年實施上地儲備時起，已經(jīng)有120多年的歷史。國內(nèi)自上海1996年借鑒香港的土地儲備經(jīng)驗，進行土地儲備開始，也已經(jīng)有20多年的歷史。在我國，隨著土地儲備制度的發(fā)展，對于土地儲備制度的理論研究也在不斷的深入。因此，我們通過了解它的內(nèi)涵，通過明確它的概念、特征和理論基礎(chǔ)，來更好的理解完善它的意義。（一）土地儲備制度的概念土地儲備制度的概念是我們研究土地儲備制度的基礎(chǔ)。又因為它是一個涉及眾多領(lǐng)域的法律制度，因此，其概念體現(xiàn)了土地儲備中的法律關(guān)系的復雜性，是典型的經(jīng)濟法的調(diào)整對象。對于土地儲備制度，是通過有關(guān)的土地儲備的一系列規(guī)則，界定人們的選擇空間和相互間的關(guān)系，制約人們的行為，對于違反相關(guān)規(guī)則的行為，則要進行相應的制裁，本文將土地儲備制度定義為，政府的土地主管部門通過法定程序，運用市場機制，通過征收、收購、優(yōu)先購買和收回等多種方式將土地收儲，在經(jīng)過前期開發(fā)整理儲備后，有計劃的向土地市場出讓，實現(xiàn)政府對土地資源合理配置的土地管理制度。（二）土地儲備制度的特征根據(jù)我國對于土地儲備制度的法律研究，土地儲備法律制度應具有如下特征：1.土地儲備主體的特定性我國實行嚴格的土地管理辦法，規(guī)定土地的所有者只能是國家或者是集體所有，個人和單位只能獲得土地的使用權(quán)而無權(quán)處分土地。由此可見，土地儲備的主體與土地儲備的相對人具有嚴格的區(qū)別。與土地儲備的主體不同，土地儲備相對人具有多樣性和不特定性。土地儲備工作的具體運存也決定了土地儲備主體的特定性。因此，土地儲備工作進行的主體只能是占據(jù)主導地位、身份特定的政府。土地儲備的主體特定是我國土地儲備制度的最大特點。2.儲備土地供應的壟斷性及運作的整體性土地使用權(quán)在土地市場上的價值及其轉(zhuǎn)讓、流動及優(yōu)化配置，主要取決于土地市場上土地供應總量和土地流動的主要方向。土地儲備的壟斷供應，是政府優(yōu)化土地資源開發(fā)、利用，實現(xiàn)土地資源利益最大化的前提條件和有力工具。土地儲備工作的運行，包括土地的回購、征收、儲備及市場供應，都必須認真分析、反復推究，保持儲備土地向市場供應的合理性。土地儲備過程是一個紛繁復雜的過程，從土地回收、回購到土地儲備、前提開發(fā)到最后向土地市場的供應，是一個嚴格、復雜的工程。某一階段的失誤或者運轉(zhuǎn)效率的低下都會影響土地儲備工作的順利進行和后續(xù)發(fā)展。土地儲備的成本和風險，不正在最后的土地供應階段，它存在于整個土地儲備過程中。土地前期儲備可以影響土地的市場供應，儲備土地向市場的供應也可以影響到土地的前期儲備。。3.土地儲備法律關(guān)系的二重性土地儲備過程中達成的協(xié)議對協(xié)議雙方具有同等的約束力，任何一方違約都必須承擔違約責任。土地儲備收購協(xié)議體現(xiàn)的是平等的民事法律關(guān)系。土地儲備過程中并非只有通過土地使用權(quán)的回購實現(xiàn)的，土地儲備還可以通過征用、回收等手段實現(xiàn)。因此在這個過程中，土地儲備是通過國家行政管理實現(xiàn)的，體現(xiàn)更多的是不平等的行政管理性質(zhì)的法律關(guān)系。土地儲備的法律關(guān)系二重性在儲備土地的供應階段的表現(xiàn)更加明顯。儲備土地在向社會供應過程中，主要的手段有土地出讓、劃撥、租賃。土地出讓是土地儲備機構(gòu)向社會供應的最普遍的做法。如果土地受讓發(fā)對此處罰產(chǎn)生異議則必須通過行政訴訟實現(xiàn)，因為土地儲備機構(gòu)在此表現(xiàn)的代表國家政府實現(xiàn)行政管理的行為。4.儲備方式具有多樣性土地儲備制度在我國逐漸規(guī)范，走向成熟，土地儲備的方式也呈現(xiàn)出多樣性的特征。土地儲備的過程紛繁復雜，從土地儲備的進程時序上可以將土地儲備分為兩個階段：土地前期儲備和土地實地儲備。土地儲備機構(gòu)根據(jù)上地儲備計劃，進行土地儲備的前期工作，包括土地信息儲備、融資儲備。土地信息儲備是指為了土地儲備工作的順利進行，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃和建設速度，確定儲備土地的位置、地價和產(chǎn)權(quán)情況。土地信息儲備是整個土地儲備過程的前提。土地儲備的前期工作還包括融資儲備，土地儲備需要大量的資金予以支持，包括土地回購、土地補償?shù)荣M用。目前我國主要是通過銀行抵押貸款、政府財政補助實施運行。因此，拓寬融資渠道，是土地儲備十分必要的。土地儲備的實施，即實地儲備，是土地儲備的具體實施階段，整個土地儲備過程的關(guān)鍵。根據(jù)前期收集的土地信息，回收、收購土地并進行前期開發(fā)、利用，為儲備土地供應社會，實現(xiàn)土地儲備的目標做最后的準備。此外，從儲備土地的用途和目標上可以分為三種方式：市場性儲備、開發(fā)性儲備、生態(tài)性儲備。市場性儲備是為實現(xiàn)政府對土地市場的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)城市土地的優(yōu)化配置進行的必要儲備。開發(fā)性儲備則是了滿足城市化過程對土地的需求。生態(tài)型儲備則是為了城市的生態(tài)環(huán)境，提高城市的環(huán)境質(zhì)量，對環(huán)境保護用地的儲備。土地儲備的多樣性特征對于豐富土地儲備制度的內(nèi)容、確定具體地區(qū)土地儲備量以及將來的相關(guān)立法具有重要意義。（三）土地儲備制度的設立的意義從價值分析的角度上來看，土地儲備制度主要有三大價值：其一是土地儲備制度凸顯出效率價值。通過對土地的集中管理和統(tǒng)一使用，實現(xiàn)土地的價值，并可以避免國有資產(chǎn)的流失和浪費。同時，隨著土地儲備制度的發(fā)展，能夠更加有效地推動社會經(jīng)濟的發(fā)展，對于城市化的發(fā)展具有重要的引導作用，實現(xiàn)全社會各類資源的高效運用。其二是土地儲備體現(xiàn)了公平價值。土地作為一項重要的市場資料，在土地所用權(quán)人和使用權(quán)人之間不斷進行著利益的分配。其三是土地儲備制度具備著秩序價值。由于國家掌握了土地交易的一級市場，也能夠?qū)τ谕恋卣魇者^程中公民的合法權(quán)益進行合理的規(guī)范，實現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的共贏。當前我國正在大力推行城鄉(xiāng)一體化建設，這勢必要涉及到大量土地的流轉(zhuǎn)和使用。我國的具體實踐也說明，建立土地儲備制度，能夠有效的培育土地市場，提高政府在土地流程過程中的宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化土地資源的合理配置，理順市場主體在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的經(jīng)濟利益關(guān)系，有效地促進了我國城市化的進程，對于舊城改造和城鄉(xiāng)一體化建設起到了重要的作用。。二、我國土地儲備制度的現(xiàn)狀分析（一）我國現(xiàn)行的土地儲備制度分析當前，我國尚未建立全國統(tǒng)一的土地儲備制度，各地紛紛探索符合本地實際需求的形式，綜合說來，主要可以分為以下三種模式：一是以上海為代表的市場主導模式，政府在實施土地收儲時并不采用強力推行，主要是依靠土地發(fā)展中心與用地單位的協(xié)商情況，關(guān)鍵在自身與用地者的談判協(xié)商能力、信譽和實力。二是以杭州為代表的政府主導模式，政府明文規(guī)定市區(qū)范圍內(nèi)的土地均納入土地儲備體系之中，由政府單方進行收儲，并經(jīng)由土地儲備中心統(tǒng)一向市場投放，其他市場主體不能直接收儲土地。三是以武漢為代表的市場與政府并重模式，政府既按照市場經(jīng)濟規(guī)律收儲土地，但不實行強制回收，同時也允許其他土地使用者經(jīng)政府許可后在公開的土地市場上進行土地使用權(quán)交易。通過現(xiàn)有的土地儲備制度，一方面政府能夠?qū)⑼度氲膬滟Y金轉(zhuǎn)化為更多的土地增值收益，保障了政府投資的安全和收益；另一方面政府也通過收儲制度，完成了土地資源的集約化開發(fā)，增加土地的附加值。很大程度上促進了小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的制度目的。（二）我國現(xiàn)行土地儲備制度立法1.法律；我國的《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律在土地管理的基本層面上對土地儲備制度提供了理論依據(jù)。對于我國基本的土地所有制類型，我國土地征收的原則，國有土地有償、有期限的使用制度，以及土地出讓的條件和方式等都做了明確的規(guī)定。2.行政法規(guī)；國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》、《土地管理法實施條例》、《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的暫行條例》等行政法規(guī)中，對土地儲備中涉及的國有土地和農(nóng)業(yè)用地征收與補償、以及國有土地的出讓在法律規(guī)定之外做了細化規(guī)定，明確相應的細節(jié)和操作程序。比如，在《國有土地上房屋征收與補償條例》中，明確了對國有土地征收的方式、目的和相應的房屋評估和補償標準。同時，該法對出于公共利益的需要征收房屋進行明確界定。3.部委的規(guī)章及規(guī)范性文件；首先，專門針對土地儲備的規(guī)范性法律文件就是國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》（2007）。該辦法是在總結(jié)地方經(jīng)驗，吸收相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上形成的。該規(guī)章分為計劃與管理，范圍與程序，開發(fā)與利用，土地供應和資金管理這五個部分。其次，國務院辦公廳和國土資源部、財政部發(fā)布的一些重要通知也對土地儲備做了一些明確的規(guī)定：《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（2001），《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（2006），以及財政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（2016）中，也著重對加強政府的土地調(diào)控能力，對土地儲備債務的處置，土地儲備籌資方式的調(diào)整，土地儲備資金的管理，土地儲備政府采購工作，土地儲備項目的預決算管理和落實相應的部門責任進行了相應的規(guī)定。4.地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；各地在探索土地儲備，在逐步試點到規(guī)范化運作的過程中，積累了許多的經(jīng)驗和成果，并且通過政府規(guī)章和規(guī)范性文件，來進一步確立土地儲備制度。從最早的杭州市政府率先出臺《土地儲備實施辦法》（2000年修正）開始，各地政府也陸續(xù)出臺了相應的地方政府規(guī)章。在經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展之后，目前，地方政府規(guī)章也進入了一個修改期，尤其是《土地儲備管理辦法》的出臺，為了應對新形勢下土地市場的發(fā)展狀況和上地儲備制度在實踐過程中出現(xiàn)的一些問題，一些地方開始對土地儲備法律制度進行了完善。比如《山東省國有土地儲備辦法》于2015年重新出臺了新的土地儲備政策。針對原先土地儲備范圍不清晰，程序規(guī)定較少，不嚴格執(zhí)行先補償后征收等的問題，進行了統(tǒng)一的程序規(guī)范。同時對于土地儲備資金的使用進行全程監(jiān)管。三、國外土地儲備法律制度的經(jīng)驗（一）國外國家和地區(qū)土地儲備制度簡介（1）荷蘭的土地儲備制度；荷蘭是最早開始土地儲備的國家，每年的收購土地的數(shù)量與開發(fā)和處置土地的數(shù)量相當，可見其土地收購數(shù)量是依據(jù)土地開發(fā)處置的數(shù)量來制定的。荷蘭土地儲備制度的建立和完善，離不開該國立法機構(gòu)制定的一系列的法律法規(guī)的配合實施。在荷蘭，1851年頒布了《土地征收法》、1901年頒布了《住宅法》、1908年修正了《強制購買法》。通過這些法律，為土地儲備制度提供了法律保障。（2）瑞典的土地儲備制度；瑞典實行土地儲備制度，來達到抑制地價上漲，改善居住環(huán)境，調(diào)節(jié)土地價格的目標。在瑞典的土地儲備過程中，管理主體、資金保障和配套制度隨著土地儲備制進行了不斷地完善。在1904年，瑞士的斯德哥爾摩市政會議決定建立土地銀行制度。之后，由專門的不動產(chǎn)委員會進行管理。在資金方面，主要由政府設立支持土地儲備運作的封閉基金來提供資金保障。在之后的高速發(fā)展和穩(wěn)定調(diào)整期，瑞典的土地儲備由政府經(jīng)營的土地買賣公司來負責。其資金來源更加多樣，包括政府貸款、封閉基金和稅收、銀行貸款、債券融資等方式。在不同時期，瑞典在土地儲備的配套制度和法規(guī)也有所不同，初創(chuàng)時期，政府頒布《資產(chǎn)所得稅法案》（1928），在之后的高速發(fā)展期，又頒布了《建筑與規(guī)劃法案》（1947），修訂了《上地征收法案》。同時還規(guī)定，政府的一切土地買賣需要2/3以上的市政會成員的同意才通過，還通過法案禁止農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)民。在穩(wěn)定與調(diào)整期，通過并實施《土地利用控制法案》，并修訂《征收權(quán)法案》，使法律規(guī)范適應土地儲備制度的發(fā)展。（3）法國的土地儲備制度；法國建立土地儲備制度首先是為了解決城市人口劇烈增長與城市住房供應不足的矛盾。20世紀50年至70年代許多農(nóng)村人口紛紛涌入城市，法國《遺產(chǎn)法》所規(guī)定的遺產(chǎn)分割辦法使得農(nóng)民取得的土地大多分布零散，不利于集中建設，利用效率低下。1958年法國政府決定探索土地儲備，對土地投機現(xiàn)象進行抑制，這奠定了法國土地儲備制度的基礎(chǔ)。1970年左右，法國開始新城區(qū)開發(fā)建設以分散中心城市的人口壓力，土地儲備得到全面推廣。所以，法國土地儲備制度的目標是防止土地投機，解決市政公共設施供應以及區(qū)域發(fā)展問題。法國政府主要通過征收權(quán)和政府優(yōu)先購買權(quán)的運用實施土地儲備。征收權(quán)的運用必須符合公共利益這一法定目的，并且事前應給予被征收人公正的補償。公共利益的界定采用概括式，政府首先必須認定征收是否符合公用目的，還需認定有無征收之必要。（4）韓國的土地儲備制度；韓國的土地儲備制度建立與韓國土地資源國情和土地所有制緊密相連。韓國屬于多山國家，約70%是山區(qū)，耕地資源貧乏。韓國屬于土地私有制國家，大部分土地為個人和法人所有，其中約79%為私人所有。如何節(jié)約用地、有效配置土地資源是韓國政府一直著力研究的課題。該國土地儲備的首要目標是留足公共用地以應對公共開發(fā)事業(yè)發(fā)展的需求；還要調(diào)整土地市場的供求均衡，抑制土地投機；實施土地開發(fā)規(guī)劃，引導城市開發(fā)。韓國實施土地儲備的機構(gòu)是韓國土地公社，運作流程包括土地取得、土地管理和土地供應三個環(huán)節(jié)。土地公社依據(jù)《韓國土地公社法》、《韓國土地公社法實施令》規(guī)定的土地購買條款，接受土地所有者的申請，采用負債償還收購、公共收購、調(diào)整收購、優(yōu)先收購、接受申請收購、戰(zhàn)略儲備收購等方式，按照前期調(diào)查——收購許可——簽訂收購合同——支付價款的程序進行購買土地。在取得土地之后，土地公社要對土地進行相應保存或運營整理。在土地供應環(huán)節(jié)，土地公社采取出售、置換或其他方式將土地供應給需求者?？傮w而言，韓國政府通過土地儲備的實施，為未來城市的發(fā)展留足了公益設施用地。（二）國外國家和地區(qū)的土地儲備制度的啟示第一，完備的土地儲備配套法律體系能保證制度運行的正確方向?！俄n國土地公社法》及《韓國土地公社法實施令》對韓國土地公社的設置、經(jīng)營業(yè)務作出規(guī)定；《關(guān)于國土規(guī)劃及利用的法律》第122條規(guī)定了地方政府和土地公社享有在土地買賣許可區(qū)域內(nèi)的優(yōu)先購買權(quán)等等。正是因為有比較健全完善的土地法律制度，使得土地儲備能與其他法律制度直接銜接。因此我國應著眼于進一步完善土地儲備的相關(guān)立法，構(gòu)建健全的土地儲備法律體系。第二，土地儲備制度的目標定位應強調(diào)公益性。綜合來看，各國實施土地儲備主要有三項目標與任務：實施政府土地利用和土地規(guī)劃政策；成為政府調(diào)控土地市場的重要手段；執(zhí)行政府公共政策，提供公共產(chǎn)品。各國土地儲備制度目標與功能設置都強調(diào)公益性定位。這樣才能做到合理的規(guī)劃土地利用，提高土地的配置效率，從而使各區(qū)域能協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，各國均采取了一些重要舉措來保障制度目標能切實實現(xiàn)，防止制度異化。首先，各國普遍注重土地征收權(quán)與優(yōu)先購買權(quán)的完美結(jié)合。這既為市場的自由交易提供了空間，也能保障政府從私人手中取得土地；既保障了保障性住房、城市基礎(chǔ)設施等公共產(chǎn)品的提供，也能使政府通過行使優(yōu)先購買權(quán)及時調(diào)控土地市場動態(tài)。四、我國土地儲備法律制度的缺陷土地儲備制度是重要的土地管理制度，但是在各地的土地儲備實踐活動中，引發(fā)了一系列的問題和爭議。這些問題反映出我們?nèi)狈ι系貎渲贫壤碚摰纳钊胙芯?，缺少相應的法律保障、監(jiān)督和規(guī)范機制。因此，我們必須了解土地儲備制度中存在的問題，通過采取必要的措施和手段，更加完善我國的土地儲備制度。（一）土地儲備制度法律規(guī)范體系不完備（1）土地儲備制度的法律位階低；目前關(guān)于土地儲備明確的規(guī)范性文件只有國土資源部主導制定的《土地儲備管理辦法》，其效力層次僅僅為部委規(guī)章一級，嚴重缺乏上位法的支撐。因此，該辦法在實踐中重總結(jié)而輕指導，在指導土地儲備制度合理運作方面效果不是很明顯，缺乏相應的強制力。并且根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。可見部門規(guī)章在行政審判中處于參照地位，而非直接適用。所以，面對目前地價房價過快上漲的局面和土地市場宏觀調(diào)控的具體要求，我們應該提高土地儲備的立法位階。。（2）土地儲備制度缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)定；當前我國的土地儲備制度除了明確規(guī)定土地儲備的范圍和內(nèi)容，還需要針對其中涉及的資金管理、土地征收等其他環(huán)節(jié)都要進行嚴格的規(guī)定，但是這些內(nèi)容都沒有在一部法律中做出統(tǒng)一的規(guī)定。（3）土地儲備法律規(guī)范與其他法律規(guī)范銜接差；土地收購、征收和土地整理中涉及的對周圍環(huán)境的影響和生態(tài)環(huán)境影響問題，只注重工程實施過程中可能對環(huán)境造成的影響，沒有體現(xiàn)在整體上與規(guī)劃環(huán)評之間的指導和銜接，只注重微觀，不注重宏觀，只注重現(xiàn)實，未考慮長遠。與《環(huán)境影響評價法》第十八條規(guī)定的建設項目的環(huán)境影響評價與規(guī)劃的環(huán)境影響評價之間，缺乏良好的協(xié)調(diào)。在完成了上地的收儲后，就要進行土地的開發(fā)和整理階段。之前土地的開發(fā)整理環(huán)節(jié)，主要是土地儲備機構(gòu)通過下屬的城投公司或者引進土地開發(fā)企業(yè)進行的。根據(jù)我國法律，我們在進行土地的前期開發(fā)環(huán)節(jié)，要注重通過《政府采購法》和國務院頒布的《政府采購條例》來進行土地的開發(fā)和整理。而《政府采購法》和《政府采購實施條例》中，多是涉及具體的項目建設，對于土地前期開發(fā)這個系統(tǒng)的建設工程，如果進行工程的采購，涉及土地儲備的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設施建設，是整體采購還是分別采購，如何選擇合適的建設方確保工程質(zhì)量，都是需要各地政府在制定政府采購名錄中進行積極探索的。如果無法協(xié)調(diào)《政府采購法》與土地儲備之間的關(guān)系，那么通過政府采購的方式來進行土地的前期開發(fā)將難以為繼。。（二）土地儲備法律制度層級較低目前我國的土地儲備法律制度的主要內(nèi)容是國土資源部制定的《土地儲備管理辦法》，從法律層級上來說，僅僅是部門規(guī)章。其效力層級太低，不足以指導全國性的土地儲備工作。比如土地征收中，將牽涉到政府部門與農(nóng)民之間的補償金協(xié)商問題，這顯然不是國土資源部門可以擅自決定的事情；再如土地出讓金的融資管理，由于人民銀行具有密切聯(lián)系；土地出讓金的使用，則不得不涉及財政部門的相關(guān)制度。（三）土地儲備機構(gòu)的職責分配不均現(xiàn)有法律規(guī)定中，對于國土部門及其下屬的土地儲備機構(gòu)的職權(quán)賦予較為明確，但對其職責的確定卻比較模糊。在《土地儲備管理辦法》中，規(guī)章用了三章以上，十余條的內(nèi)容用來明確或者賦予土地儲備機構(gòu)的相關(guān)職能職權(quán)。從土地儲備機構(gòu)的職權(quán)和職責的分配來看，呈現(xiàn)出了很明顯的不均衡狀態(tài)，它所擁有的職權(quán)通常都是制定規(guī)劃、收購土地、前期開發(fā)、統(tǒng)一供應土地之類的重要權(quán)利，無論是對于土地使用權(quán)人來說，還是對于意欲收購土地使用權(quán)的人來說，土地儲備機構(gòu)都是一個擁有實權(quán)的單位。而反觀土地儲備機構(gòu)的職責和義務，卻往往都是諸如不得使儲備土地權(quán)利受到侵害，不得違反貸款合同之類，這些職責義務無不是國家本位的觀念，幾乎都是要求土地儲備機構(gòu)必須維護好國家的利益，面對土地使用權(quán)人應當承擔的義務，規(guī)章里面卻規(guī)定甚少，僅有一些極其原則的規(guī)定，諸如應當簽訂合同以及加強調(diào)控、提高用地保障之類的原則性條款。五、我國土地儲備法律制度的完善建議（一）完善我國土地儲備法律規(guī)范體系1.提高我國土地儲備制度的法律位階當前的實踐經(jīng)驗表明，沒有較高層級的立法，土地儲備機構(gòu)的行政職權(quán)就得不到應有的約束和限制，無法改正土地儲各的不規(guī)范做法。因此，提高土地儲備制度的法律位階，規(guī)范土地儲備的法律責任，才能使土地儲備制度依法合規(guī)運行。提高土地儲備的立法位階，我們可以通過全國人大常委會制定專門的法律，來調(diào)整土地儲備的相關(guān)關(guān)系和問題，明確土地儲備的公共利益的原則和界定標準，界定土地儲備的范圍，完善土地儲備的供應方式，規(guī)范土地儲備相關(guān)主體的職責和法律后果。以國務院條例形式進行明確，有利于統(tǒng)一土地儲備具體規(guī)范，消除部門規(guī)章與相關(guān)政策、地方規(guī)范之間的效力紛爭。等待時機成熟后，上升到立法的高度。2建立統(tǒng)一的土地儲備法律規(guī)范我國涉及土地儲備的相關(guān)法律性文件，由于缺乏國家立法層面的規(guī)定，散落在相關(guān)的部門法，、部委規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章。缺乏統(tǒng)一性，完整性和系統(tǒng)性，嚴重影響土地儲備制度的效力和運作。因此，有必要制定一部統(tǒng)一性的土地儲備制度法律規(guī)范，將土地儲備涉及的土地規(guī)劃、土地儲備范圍、拆遷補償、行政機關(guān)、資金管理等問題綜合系統(tǒng)的予以規(guī)范，協(xié)調(diào)規(guī)范性文件之間矛盾和沖突的地方。此外，涉及土地儲備的法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，也要求我們必須制定統(tǒng)一的土地儲備法律規(guī)范。在實踐中，各地的土地儲備制度多依據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展的要求來制定，在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的前提下，地方政府規(guī)定的土地儲備管理辦法缺乏對自身行政行為的制約，單方面的擴大土地儲備的范圍和權(quán)限，不符合土地儲備所要求的資源優(yōu)化配置的目的和社會效益優(yōu)先的原則。另一方面，各部委之間的規(guī)范性法律文件的不相協(xié)調(diào)和新舊法律文件之間的差異，也需要通過統(tǒng)一的土地儲備立法來解決。隨著土地儲備在地方土地管理和經(jīng)濟發(fā)展中的作用不斷凸顯，人們對于土地儲備的認識和了解也不斷加深，必然會要求通過立法來規(guī)范土地儲備的運作管理，完善土地儲備的監(jiān)管和法律責任。3.協(xié)調(diào)與其他法律規(guī)范的不同規(guī)定在建立統(tǒng)一的土地儲備法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，還需要注意與法律規(guī)范之間的銜接問題，特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》《政府采購法》等法律規(guī)范。首先，在土地儲備過程中，也要注重與《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》的銜接，努力保持土地開發(fā)和利用與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。第一，通過引進環(huán)境影響評價機制，將土地收購、土地開發(fā)整理和土地出讓環(huán)節(jié)的環(huán)境影響因素考慮入內(nèi)，不僅是在工程實施中，而且對未來建設完成后可能的造成的環(huán)境污染和破壞，在作出分析、預測和評估的基礎(chǔ)上，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。針對不符合環(huán)境和生態(tài)要求，影響周邊居民生活的土地儲備活動，要進行嚴格的限制，保證土地儲備的各項活動符合環(huán)境保護的要求。第二，編制土地儲備計劃，實施土地收儲及儲備項目，必須進行環(huán)境影響評價，落實政府和有關(guān)部門作為規(guī)劃環(huán)評的主體責任，同時加強公眾的意見的征集和反饋力度，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三，土地儲備在涉及的前期將環(huán)境保護條款納入土地出讓合同，開發(fā)商和建設單位在進行項目建設時，必須經(jīng)過環(huán)保部門的環(huán)評認證才能進行施工。其次，財政部聯(lián)合國土資源部等四部委聯(lián)合發(fā)布（2016）號文，指出要推進土地儲備的開發(fā)整理的政府采購工作。因此，在土地儲備機構(gòu)完成土地的征收和收購后，必須嚴格按照《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府購買服務管理辦法（暫行）》等的規(guī)定，由省級政府制定本區(qū)域內(nèi)的政府采購名錄，嚴格按照政府采購的程序，開展前期開發(fā)的采購工作。土地開發(fā)整理涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等多項工程，在制定集中采購相關(guān)辦法時，要確保前期工程協(xié)同推進，在招標、競爭性談判、詢價等方式時，根據(jù)土地儲備開發(fā)整理的特點，將相關(guān)的工程進度、工程質(zhì)量評價標準等納入政府采購的合同中，并且嚴格監(jiān)督供應商的履約情況。（二）提高土地儲備的立法層級前文已經(jīng)詳細分析了土地儲備立法層級過低的問題，為此本文建議應當有人大常委會制定并出臺專門用于調(diào)整土地儲備問題的《土地儲備法》。由于土地儲備是一項國家經(jīng)濟發(fā)展中的重要工作，包括國務院在內(nèi)的行政機關(guān)都不足以對此問題的立法負責，因為其中還牽涉到了司法權(quán)的行使問題（強制拆遷），所以部門規(guī)章和行政法規(guī)的效力層級都不夠充分，只有通過立法機關(guān)制定專門法律，才能有效保證土地儲備機構(gòu)在開展土地儲備工作做到依法行使權(quán)力，只有提高了土地儲備的法律層級，才能有效協(xié)調(diào)各部門之間的配合和制約，以免再度出現(xiàn)“蕪湖市土地儲備機構(gòu)狀告省發(fā)改委越權(quán)”這樣的案件。（三）健全土地儲備機構(gòu)的職責首先，土地儲備機構(gòu)，應該按照公益一類的組織進行土地儲備活動，其開展土地儲備活動要依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)。雖然目前的土地儲備機構(gòu)是依據(jù)《土地儲備管理辦法》來開展活動的，但是按照依法行政的要求和合法行政的原則，今后的土地儲備機構(gòu)的職責，應由法律法規(guī)來授權(quán)，這也符合建設法治政府的發(fā)展方向。其次，在履行土地儲備管理活動的職責中，不能以營利為目的。土地儲備工作的開展要嚴格區(qū)分土地儲備的管理活動和土地的開發(fā)整理業(yè)務，不能無限制的擴大業(yè)務范圍。再次，明確土地儲備機構(gòu)優(yōu)先購買權(quán)的范圍、程序和監(jiān)督機制。土地儲備機構(gòu)在進行土地收儲時，應當按照土地市場的收購和征收補償標準來執(zhí)行。如果需要實行優(yōu)先購買權(quán)，應該嚴格按照“公共利益”的要求，防止土地儲備機構(gòu)單純的按照土地的可利用價值來濫用優(yōu)先購買權(quán)，同時還必須保證不損害相對人的合法權(quán)益。最后，明確對土地儲備機構(gòu)的監(jiān)管和相應的責任。我國目前地方政府制定的《土地儲備管理辦法》，也多是針對社會投資者、違法破壞土地儲備活動的人，或者是違法的行政機關(guān)工作人員，對于出現(xiàn)土地儲備機構(gòu)不恰當履行職責或者決策失誤導致的國有財產(chǎn)流失和破壞市場交易秩序的行為，這樣的做法不利于土地儲備機構(gòu)的權(quán)責統(tǒng)一。在今后的立法中要明確土地儲備機構(gòu)相關(guān)責任，強化問責機制，督促其依法合規(guī)的履行土地儲備職責。結(jié)語我國的土地儲備制度還存在較大缺陷，只有深入的分析土地儲備制度存在的問題和缺陷，才能為完善土地儲備制度提供更好的建議和方法。因此，本文一方面正是基于這樣的立足點和目標，堅持問題導向，針對土地儲備制度所面臨的法律制度問題，提出了自己的完善建議。當然這些建議并不是涵蓋了土地儲備制度問題的全部，但卻是土地儲備制度中提綱掣領(lǐng)的關(guān)鍵問題。針對這些問題的建議和解決途徑，也是我們在不斷總結(jié)各地發(fā)展的經(jīng)驗以及發(fā)揮主觀能動性所提出的。另一方面，也通過國外土地儲備制度的發(fā)展經(jīng)驗，為我國土地儲備制度的完善提供國際化的視野和更加多元的解決路徑。國外上百年的經(jīng)驗是我們可以參考的重要依據(jù)，他們的經(jīng)驗和教訓也是我們的寶貴財富，因此，也要注意借鑒和把握。最后，土地儲備制度是一個涉及多種學科和領(lǐng)域的綜合體，我作為一個法學專業(yè)的學生，從本專業(yè)的角度來研究土地儲備制度，可能無法面面俱到。但是從制度層面入手，則是為我們完善土地