賽迪譯叢2023年第32期（總第611期）：中小企業(yè)應(yīng)對能源危機的政策經(jīng)驗-加水印

色轉(zhuǎn)型的其他補充措施。賽迪智庫中小企業(yè)研一、報告主要觀點2022年2月俄烏沖突爆發(fā)，世界經(jīng)濟尚未從新冠肺炎疫情流行引起的大衰退中完全復蘇，就遭遇新一輪重創(chuàng)。在俄烏沖突影響下，天然氣價格上升至前所未有的高度，隨之而來的是電力價格大幅度上漲，能源危機爆發(fā)。此時，處于能源密集型產(chǎn)業(yè)、運輸業(yè)等受戰(zhàn)爭影響較大的中小企業(yè)成本急速上升，經(jīng)營難以維續(xù)，急需政府提供一攬子支持政策。報告梳理分析了經(jīng)合組織各成員國為幫助中小企業(yè)應(yīng)對能源危機實施的一攬子支持政策，總結(jié)各類政策的重點及國際經(jīng)驗，旨在幫助其他國家了解經(jīng)合組織成員國幫助中小企業(yè)免于遭受重創(chuàng)而采取的應(yīng)對措施，分享各國政策實施的經(jīng)驗。報告從能源危機的形成入手，收集了經(jīng)合組織各成員國在能源危機期間為支持中小企業(yè)而采取的一攬子支持政策，并就這些政策的設(shè)計和實施進行總結(jié)。具體來說，各國實施的政策可以分為價格支持政策、收入補助政策和其他補充措施。價格支持政策包括天然氣和電力的價格上限，以及對電力和天然氣的最終費用實行臨時減免（如增值稅、消費稅和環(huán)保稅收入補助政策包括與能源有關(guān)的稅收抵免、能源轉(zhuǎn)移、補貼貸款和信用擔保等。此外，許多國家從能源危機中發(fā)現(xiàn)了機遇，即利用能源危機加快推進商業(yè)部門綠色轉(zhuǎn)型，以減少經(jīng)濟對化石燃料的依賴，從而增強國家抵御化石燃料供應(yīng)沖擊的能力。為此，部分國家開展了宣傳活動，旨在提高商業(yè)部門和整個社會對節(jié)能重要性的認識。在能源危機的背景下，這些措施被定義為“補充”措施，且在促進國家實現(xiàn)凈零排放中發(fā)揮著關(guān)鍵作用（見圖1）。二、能源危機形成原因及影響分析一是俄烏沖突前，能源供給小于需求。根據(jù)經(jīng)合組織研究，受新冠疫情、供應(yīng)鏈斷裂以及清潔能源投資不足等因素影響，能源處于供給小于需求的狀態(tài)，為此自2021年第三季度以來，能源價格一直呈上升趨勢。二是俄烏沖突爆發(fā)，天然氣價格上漲。受俄烏沖突影響，作為全球最大天然氣出口國的俄羅斯，將天然氣價格推向了歷史新高。此時，高昂的天然氣價格也導致電力價格大幅上漲。到2022年8月底，天然氣批發(fā)價格達到近340歐元/兆瓦時一是全球經(jīng)濟通脹壓力增加。即使從2022年第四季度以來，天然氣價格大幅度下降（圖1但根據(jù)經(jīng)合組織2023年6月發(fā)布的《經(jīng)濟展望》，核心通脹率（不包括食品和能源）仍然居高不下。此外，報告預測2023年下半年，全球仍存在能源價格突然上漲的風險，全球經(jīng)濟通脹壓力仍然巨大。二是能源價格負擔加重。根據(jù)經(jīng)合組織的估算，2018年至2022年上半年，歐洲的總體能源價格負擔從4%增加到6.4%，希臘、立陶宛、愛爾蘭、意大利和荷蘭等國家的能源價格負擔增加了一倍多，比利時和愛沙尼亞的能源價格負擔幾乎增加了一倍，其中，希臘的總體能源價格負擔增長率最大，為142%，斯洛伐克的總體能源價格負擔增長率最小，為37%。三是能源強度高的企業(yè)受到更大沖擊。根據(jù)經(jīng)合組織測算，受能源危機的影響，在中小企業(yè)能源強度（能源消耗與附加值的比例）相對較高的國家，企業(yè)經(jīng)營預算將受到更大負面影響。三、OECD成員國促進中小企業(yè)應(yīng)對能源危機的政策1.能源價格上限能源（電力和天然氣）價格上限是各國政府應(yīng)對能源危機最常見的政策措施，該政策最初是為了緩解家庭負擔，但很快就擴展到了商業(yè)部門，且會根據(jù)企業(yè)規(guī)模進行調(diào)整。價格上限政策具有以下特點：一是價格上限政策具有預算大、周期短的特點。價格上限政策一般需要大量的預算撥款，尤其是在歐洲的大型經(jīng)濟體重，每年針對價格上限政策的撥款總額占國家GDP的2-4%，在特定情況下這部分預算來源于對能源供應(yīng)商征收的暴利稅。由于價格上限政策的預算規(guī)模較大，增加了各國財政負擔，因此在設(shè)計價格上限政策實施周期時，政府傾向于設(shè)定較短時效（一般為6-12個月并根據(jù)全球能源價格變化確定是否延長期限。二是政策覆蓋的能源成本有“全部”或“部分”之分，即政策具有全部或部分覆蓋增加能源成本的區(qū)別。戰(zhàn)爭爆發(fā)時，部分國家選擇實施全部價格上限政策，如英國的能源企業(yè)救濟計劃（EBRS）和法國的第一版能源價格盾牌規(guī)定，與危機前相比企業(yè)全部的電費和天然氣費漲幅不得超過4%。隨著戰(zhàn)爭的持續(xù)，大多數(shù)國家開始實行部分價格上限政策，如德國的價格上限政策僅覆蓋企業(yè)70-80%的能源消耗。三是同一國家的價格上限政策會根據(jù)企業(yè)特征有所調(diào)整。例如，在英國價格上限政策中，EBDS對能源密集型企業(yè)和受貿(mào)易影響較大的企業(yè)支持力度更大。①法國在2022年為中小企業(yè)發(fā)布了兩個價格上限政策，分別為覆蓋家庭和微型企業(yè)的價格盾牌政策（boucliertarifaire）、覆蓋中小企業(yè)以及能耗較高微型企業(yè)的電價減震器政策（amortisseurélectricité)。價格盾牌政策規(guī)定，與2021年受監(jiān)管的能源銷售價格相比，電費和天然氣費的漲幅不得超過預先確定的比率?？紤]到電力和天然氣批發(fā)價格的突然快速飆升，2022年該比率被設(shè)定為4%，更大程度的幫助家庭和企業(yè)節(jié)省開支。瓦安培）且不在價格盾牌政策支持范圍內(nèi)的微型企業(yè)。電價減震器規(guī)定，僅電力合同可變部分可隨批發(fā)電價變化，訂購費用、交付費用、網(wǎng)絡(luò)費用和稅費不包括在內(nèi)，即法國政府對50%的用電量設(shè)定了180歐元/兆瓦時（即0.18歐元/千瓦時）的價格上限，涵蓋了批發(fā)價格與零售價格上限之間的差額。②英國在2022年10月能源危機達到高峰時首次引入價格上限政策，即“能源賬單救濟計劃”（EBRS）。這項政策一直持續(xù)到2023年3月后，被“能源賬單折扣計劃”（EBDS）取代，能源賬單折扣計劃將持續(xù)到2024年3月。這兩個價格上限政策都適用于整個商業(yè)部門的大小公司、公共部門（如學校和醫(yī)院）和志愿組織（如慈善機構(gòu)）。與法國的減震器政策一樣，EBRS適用于電費和天然氣費中隨能源批發(fā)價格變化的部分。與預測的2022/2023年冬季能源價格（即電費600英鎊/兆瓦時，天然氣費180英鎊/千瓦時）相比，電費上限為211英鎊/兆瓦時（即21.1便士/千瓦時天然氣費上限為75英鎊/兆瓦時（即7.5便士/千瓦時相當于幫助適用主體在電力和天然氣合同的可變部分分別節(jié)省了65%和58%的費用。根據(jù)英國政府的模擬，在執(zhí)行該政策時，每月耗電200兆瓦時和耗氣1600兆瓦時的中型制造公司每月支付的能源賬單由560,000英鎊降為345,000英鎊，相當于節(jié)省35%的能源支出。根據(jù)ConsultancyCornwallInsight公司的估算，這項政策的成本為250億英鎊（占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.5%高于法國的價格盾牌政英鎊。根據(jù)規(guī)定，EBDS僅在電力和天然氣批發(fā)價格高于給定價格閾值（即302英鎊/兆瓦時和107英鎊/兆瓦）時啟動。在這種情況下，公司可獲得的最高電力單價折扣為19.61英鎊/兆瓦時，最高天然氣單價折扣為6.97英鎊/兆瓦時。③德國的天然氣和電力價格剎車機制（即GasW?rmeundStrompreisbremse）于2022年10月首次公布，初始預算撥款為1,060億歐元，相當于德國GDP的2.7%（38,670億歐元）。該政策的主要受益者為中型企業(yè)。根據(jù)用電量的不同，有兩種不同的電價剎車機制。一是年耗電量低于30,000千瓦時（30兆瓦時）的小型公司，可享受0.4歐元/千瓦時的價格上限（包括稅費適用范圍為以前耗電量80%的能源消耗量。二是年耗電量超過30,000千瓦時（30兆瓦時）的大中型公司，價格上限為0.13歐元/千瓦時，其中不包括稅費，適用范圍為以前耗電量70%的能源消耗量。在扣除稅費后，價格上限的差異部分趨于平穩(wěn)。在這兩種情況下，超過各自閾值的用電量都要支付正常的市場價格。盡管價格上限不同，但天然氣價格剎車機制遵循相同的邏輯，即對于年耗氣量低于150萬千瓦時的中小企業(yè)，包括稅費在內(nèi)的價格上限為0.12歐元/千瓦時；對于年耗氣量高于150萬千瓦時的大型企業(yè)，不包括稅費在內(nèi)的價格上限為0.07歐元/千瓦時，收益的企業(yè)主要集中在德國處于世界領(lǐng)先地位的化工和制藥等天然氣密集型企業(yè)。2.能源稅減免能源稅減免包括暫時壓低或退還能源稅政策和能源稅抵免政實施壓低/減少稅款政策時能源價格仍然會上漲，且退稅一般是電費/天然氣費總成本的一部分，因此，與價格上限政策相比，壓低/減少稅款政策對價格信號的隱藏作用較小。常見的壓低/減少稅款政策的稅種是電力和天然氣增值稅（VAT）。能源稅收抵免是按照能源成本（即稅收抵免的基數(shù)）比例來計算的，可在個人或企業(yè)所得稅中抵扣，因此它們通常被視為一種收入補助，企業(yè)（和個人）需要在全額支付能源費用后申請稅收抵免。由此可見，與價格上限和壓低/減少稅款相比，能源稅收抵免更容易幫助特定目標群體，即規(guī)模較小的企業(yè)或更容易受到能源危機影響的企業(yè)。①2022年5月至9月間，意大利批準了三項名為“援助法令”的一攬子援助措施。其中，第一項“援助法令”主要針對能源密 集型企業(yè)，隨后的兩個法令則擴大了救助范圍，涵蓋了更多的中小企業(yè)。第一項援助法令加強了對能源密集型企業(yè)購買電力和天然氣的稅收抵免（即所謂的能源紅利將2022年最后兩個季度能源成本的總體稅率從20%提高到25%。屬于非能源密集型企業(yè)但然氣從15%提高到25%。此外，暫時停止征收環(huán)保稅且暫停對天然氣消費征收增值稅（VAT并將每升汽油的消費稅降低30第二和第三項援助法令擴大了上述措施的范圍，且將享受稅收抵免所需的電表功率數(shù)額下調(diào)，即功率要求從16.5千瓦時降至4.5千瓦時，以便幫助更多中小企業(yè)獲得稅收抵免。法令規(guī)定非能源密集型企業(yè)的稅收抵免提高到30%，能源密集型企業(yè)的稅收抵免從25%提高到40%。但所有這些措施都是臨時性的，每兩個月或每季度審查一次，以反映能源價格的變化并控制其對政府預算的影響。②奧地利將適用于天然氣和電力銷售的聯(lián)邦稅降低了90%。該項政策將持續(xù)至2023年6月底，政府的總成本估計約為9億瓦時、天然氣耗電量為190,000千瓦時的面包店預計每年可節(jié)?、燮咸蜒勒ㄟ^《2023年預算法》引入了與能源相關(guān)的稅收抵免政策，即葡萄牙企業(yè)可以從企業(yè)所得稅中扣除上一年能源相關(guān)成本的120%。這項措施預計可覆蓋50萬家公司，其中大部分是中小企業(yè)，耗資約6,000萬歐元。此外，政府將電動汽車的稅率降低至2.5%-15%之間，措施預計將覆蓋12,500家公司，耗收入補助措施包括與能源有關(guān)的能源轉(zhuǎn)移、補貼貸款和信用擔保等。從優(yōu)勢上來看，與價格支持政策相比，能源轉(zhuǎn)移可以更容易幫助特定群體，政府也更容易將能源轉(zhuǎn)移政策的預算控制在較低水平。從劣勢方面看，由于能源轉(zhuǎn)移政策對企業(yè)要求較為嚴格，且申請程序復雜，需要企業(yè)花費較高的行政成本。但需要注意的是，能源轉(zhuǎn)移計劃有時要求公司提交能效計劃，雖然增加了計劃申請的復雜性，但從長遠來看，有助于企業(yè)為綠色轉(zhuǎn)型做好準備。①奧地利于2022年9月推出了一項專門針對能源密集型企業(yè)（Unternehmens-Energiekosten-Zuschuss-Gesetz）。該政策主要是針對電力、天然氣和其他燃料所產(chǎn)生的額外費用提出的，要求向2021年能源采購成本超過營業(yè)額3%的企業(yè)提供補貼，每年最高限額為40萬歐元，最初預算為4.5億歐元。2023年初，奧地利政府對這一政策進行了改革，出臺了五種不同類型的能源轉(zhuǎn)移政策，其中前兩種不再需要能源強度證明，因此適用于更廣泛的部門和公司。不符合該計劃條件的極小公司將一次性獲得每家公司2000歐元的補助。②法國通過一項名為“天然氣和電力服務(wù)臺”（guichetd’aidegazetélectricité)的措施，為能源密集型企業(yè)提供能源價格轉(zhuǎn)移。該措施最初被認為資格要求過于嚴格，導致在該干預措施實年9月至11月間，法國政府進行了一系列調(diào)整，最終使其能夠惠及包括非能源密集型小型企業(yè)在內(nèi)的更多企業(yè)。③德國政府在2022年6月推出“能源成本補貼計劃”（Energiekostend?mpfungsprogramm，EKDP該計劃只針對能源密集型企業(yè)，即能源采購成本至少占營業(yè)額3%的企業(yè)，每家公司能源轉(zhuǎn)移價格的上限為5000萬歐元。2.補貼貸款和信貸擔保在能源危機期間，補貼貸款和信用擔保是最常見的收入補助政策，這些政策通常是通過實施利率補貼進而促使任何額外貸款利率低于商業(yè)銀行利率的辦法實現(xiàn)的。雖然對政府而言，這些政策（尤其是信用擔保）的成本通常低于能源轉(zhuǎn)移、稅收相關(guān)措施和價格上限所需的成本，但可能會加劇中小企業(yè)的負債。在政府信用擔保方面，各國之間存在差異。首先，有些方案（如西班牙和智利）允許現(xiàn)有債務(wù)的再融資，而其他方案只對與能源危機關(guān)系密切的新貸款提供擔保（如拉脫維亞和愛沙尼亞）。其次，盡管擔保額度根據(jù)貸款類型的不同而有所變化，大多數(shù)信用擔保計劃都為商業(yè)貸款和信貸額度同時提供資金。同樣，擔保水平有時也因行業(yè)而異。例如，在愛沙尼亞，制造業(yè)公司獲得的擔保高于建筑業(yè)公司。第三，某些方案的資格條件嚴格，進而可能會導致這些方案的利用率降低。例如，在智利與能源有關(guān)的政府擔保只提供給那些從未獲得政府擔保的中小企業(yè)；如果曾經(jīng)獲得政府擔保，即使以前的貸款已經(jīng)全部償還，也沒有資格獲得政府擔保。最后，在某些國家（如愛沙尼亞和智利政府擔保只適用于利率不超過一定閾值的銀行貸款。利率上限可以降低中小企業(yè)的債務(wù)成本，但也帶來風險，需要警惕利率上限導致商業(yè)銀行對信貸市場的其他部分收取更高的利率，借以彌補小企業(yè)貸款帶來的盈利損失。①在能源危機剛開始時，德國公共開發(fā)銀行推出了一項專門針對符合歐盟TCF標準（即2021年能源成本至少占營業(yè)額3%的企業(yè)）的能源密集型企業(yè)的短期流動資金措施，即每家公司最高可獲得1億歐元的流動資金支持，由國家擔保覆蓋80%的貸款風險。聯(lián)邦政府還允許地區(qū)擔保銀行將直接受俄烏沖突影響的企業(yè)的擔保上限從125萬歐元提高到250萬歐元。②意大利政府鼓勵銀行提供利率與10年期政府債券利率相同、不收取額外費用的貸款，從而幫助企業(yè)支付能源賬單。按照這些條件發(fā)放的貸款由政府擔保，企業(yè)無需支付額外費用。③除了向能源密集型企業(yè)進行能源轉(zhuǎn)移外，西班牙政府還推出了由國家公共開發(fā)銀行負責的100億歐元新信用擔保，且延長了與新冠肺炎疫情貸款相關(guān)的未償擔保。此外，政府最近批準了由ICO提供的5億歐元，以滿足陶瓷行業(yè)的特殊需求。1.政策重點許多國家認為能源危機時可促進對節(jié)能、能效、可再生能源和循環(huán)經(jīng)濟（即回收和在生產(chǎn)過程中使用回收部件）的投資，推動企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，此時，政府會實施稅收激勵、直接能源轉(zhuǎn)移、優(yōu)惠貸款、指導和培訓等手段，以幫助企業(yè)減少能源浪費。咨詢和培訓是政府支持中小企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的常見政策。所有中小企業(yè)通常都能免費獲得基本的咨詢和培訓支持，對于針對性較強的咨詢和培訓服務(wù)，政府一般要求參與的公司共同支付少量費用。在要求企業(yè)共同支付咨詢服務(wù)費用時，政府應(yīng)結(jié)合企業(yè)規(guī)模等因素考慮采用多層次的收費結(jié)構(gòu)。2.典型案例①為促進企業(yè)抓住能源危機機遇實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，美國聯(lián)邦政綠色制造商實施的稅收抵免、能源轉(zhuǎn)移、補貼貸款和貸款擔保等措施，針對消費者（購買更環(huán)保產(chǎn)品）實施的稅收激勵措施，以支持范圍。此外，聯(lián)邦政府將實施聯(lián)邦基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，該計劃將加快可再生能源的生產(chǎn)和分配。根據(jù)法案要求，美國聯(lián)邦政府將安排3500億美元實施維持10年的IRA，其中部分費用來自對利潤超過10億美元的大公司征收最低15%的企業(yè)所得稅。②2022年3月，英國政府批準了中小企業(yè)能效計劃，為希望改善其建筑和工業(yè)流程能源績效的企業(yè)提供指導和資助。根據(jù)計100,000英鎊之間的資助金額。2022年9月，英國政府宣布啟動工業(yè)能源轉(zhuǎn)型基金（IETF）的第二階段，適用于包括鋼鐵、陶瓷、制藥和食品生產(chǎn)在內(nèi)的多個行業(yè)，其主要目標是幫助能源密集型部門實現(xiàn)脫碳。IETF第二階段將為投資于能效和低碳技術(shù)（如碳捕集技術(shù)、燃料轉(zhuǎn)換和利用余熱發(fā)電）的能源密集型企業(yè)提供2.2億英鎊的直接能源轉(zhuǎn)移由私營部門的金融機構(gòu)（包括銀行和信用社）發(fā)放貸款，其目的是為中小企業(yè)提供流動資金貸款或中期投資貸款。貸款基金總額為12億歐元，貸款額度在1萬歐元至100萬歐