水污染的環(huán)境管理及經(jīng)濟(jì)控制

水污染的環(huán)境管理及經(jīng)濟(jì)控制

隨著人口的增加和人們對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的無限追求，人類將大量工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活垃圾排放到水中，改變了水體的化學(xué)、物理、生物或陰性特征，從而影響和影響水體的有效利用，危害人類健康，損害生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致水污染。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,水污染是一種典型的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,其實(shí)質(zhì)是私人成本的社會(huì)化。要控制污染、改善水質(zhì),除了必需的技術(shù)條件外,更重要的是制定各種政策措施引導(dǎo)和限制人們的行為,消除外部不經(jīng)濟(jì)性。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行水質(zhì)管理已在各國(guó)普遍推廣,對(duì)這些經(jīng)濟(jì)政策的應(yīng)用條件和效果進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究,有助于我國(guó)水質(zhì)管理政策的健全和完善。1廢棄物的處置“外部不經(jīng)濟(jì)性”理論是1910年由著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾(A.Marshall)提出的,他的學(xué)生庇古(A.C.Pigou)豐富和發(fā)展了這一理論。庇古在其《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出:“經(jīng)濟(jì)外部性的存在,是因?yàn)楫?dāng)A對(duì)B提供勞務(wù)時(shí),往往使他人獲得利益或受到損害,可是A并未從受益人那里取得報(bào)酬,也不必向受害人支付任何補(bǔ)償?！奔丛趥€(gè)體受益與社會(huì)受益、個(gè)體成本與社會(huì)成本之間出現(xiàn)差異的時(shí)候,便產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)的外部性(包括外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象)。外部不經(jīng)濟(jì)性是指某活動(dòng)對(duì)周圍環(huán)境造成不良影響,使社會(huì)成本高于個(gè)體成本,而行為人并未因此付出任何補(bǔ)償?shù)那樾?。生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中不可避免地會(huì)產(chǎn)生廢棄物,廢棄物有兩種處置方法:一是處理后排入環(huán)境,一是直接排入環(huán)境。由于處理廢物需要花費(fèi)人力、財(cái)力和物力,會(huì)增加私人的生產(chǎn)成本,必然減少盈利,生產(chǎn)者受利潤(rùn)動(dòng)機(jī)的支配,為獲得最大利益,便直接把污物排入環(huán)境,這樣可節(jié)省私人成本,但卻使他人受到損害,這種損害可折算為經(jīng)濟(jì)損失。由于環(huán)境容量資源沒有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬而不能進(jìn)入市場(chǎng),市場(chǎng)不能自行解決環(huán)境污染帶來的損失(即市場(chǎng)失靈),因此這些損失使私人成本轉(zhuǎn)化成了社會(huì)成本,而且事實(shí)證明,這種社會(huì)成本的增加要遠(yuǎn)大于私人成本的減少,致使社會(huì)的總福利下降,外部不經(jīng)濟(jì)便由此產(chǎn)生。水污染是一種典型的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,其表現(xiàn)是:水體周圍居民的生活質(zhì)量下降、疾病發(fā)生率上升、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量及質(zhì)量下降、水生物死亡影響漁業(yè)收入、增加處理污水的費(fèi)用、設(shè)備折舊加快以及旅游收入減少等。2使排污之外部成本內(nèi)部化水質(zhì)惡化及其外部不經(jīng)濟(jì)性的實(shí)質(zhì)是私人成本的社會(huì)化,根源是經(jīng)濟(jì)問題,所以要從根本上解決水污染外部不經(jīng)濟(jì)性問題,必須采取經(jīng)濟(jì)手段使其外部成本內(nèi)部化,即將排污者產(chǎn)生污染的外部費(fèi)用納入自己的生產(chǎn)或消費(fèi)決策,由排污者自身承擔(dān)或“內(nèi)部消化”,這樣,可降低甚至不產(chǎn)生社會(huì)成本,就全社會(huì)而言,可用較少的投入彌補(bǔ)較大的損失。2.1段的經(jīng)濟(jì)分析在環(huán)境管理中,當(dāng)某手段的應(yīng)用足以影響到經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人對(duì)可選擇行為的費(fèi)用和效益進(jìn)行評(píng)估時(shí),該手段便可冠之以“經(jīng)濟(jì)”之名。水質(zhì)管理的經(jīng)濟(jì)手段是國(guó)家根據(jù)生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律,運(yùn)用價(jià)格、成本、利潤(rùn)、信貸、利息稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿,以及環(huán)境責(zé)任制等經(jīng)濟(jì)方法,向污染者提供的一種非強(qiáng)迫的、具有靈活選擇性以及直接影響污染控制被選方案費(fèi)用與效益權(quán)衡的手段,其作用在于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的決策和行為,以限制破壞水環(huán)境的經(jīng)濟(jì)行為,激勵(lì)利于水環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。與直接管制不同的是,當(dāng)事人能以自身認(rèn)為更有利的方式對(duì)特定的刺激做出靈活反應(yīng),而且政府還可明顯節(jié)約管理成本。2.2水質(zhì)管理中的經(jīng)濟(jì)手段2.2.1關(guān)于最優(yōu)排污率1972年,國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)環(huán)境委員會(huì)提出了著名的PPP原則(污染者付費(fèi)原則),即污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理污染源、消除污染、賠償受害人損失的費(fèi)用。排污收費(fèi)是PPP原則的具體運(yùn)用,是針對(duì)向水體排污者,按其排污的質(zhì)和量及對(duì)水環(huán)境造成的危害程度征收的一種稅或費(fèi),其目的是用稅費(fèi)來彌補(bǔ)私人成本與社會(huì)成本之間的差距,體現(xiàn)了水環(huán)境容量資源的價(jià)值,因?yàn)樽钤缬杀庸盘岢?所以也被稱為“庇古稅”。征收排污費(fèi)的前提條件是,要明確收費(fèi)的指標(biāo)污染物,科學(xué)地制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)污染物應(yīng)是水質(zhì)的重要反映者,且易于測(cè)量;排污標(biāo)準(zhǔn)基本上是依照環(huán)境容量和微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論制定的,兼顧環(huán)境目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益;政府制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是以污染產(chǎn)生的外部費(fèi)用高低及污染者收益大小為依據(jù)的,最優(yōu)排污費(fèi)率是污染者邊際私人純收益(或邊際治理成本)與邊際外部成本(或邊際損害)相等時(shí)的價(jià)格,此時(shí),污染物排放量為最優(yōu)污染排放水平,社會(huì)總收益最大。若按最優(yōu)排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向企業(yè)征收稅費(fèi),可以使企業(yè)自動(dòng)調(diào)整生產(chǎn)規(guī)?；虬惭b污染處理設(shè)備,將排污控制在最優(yōu)污染排放水平,從而實(shí)現(xiàn)私人最優(yōu)與社會(huì)最優(yōu)的統(tǒng)一,如果費(fèi)率過低或過高,都不能達(dá)到最優(yōu)污染水平。征收排污費(fèi)有兩個(gè)層次:a.超標(biāo)收費(fèi),即對(duì)超過國(guó)家或地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)排放的污染物征收一定的費(fèi)用,這是考慮:①水體對(duì)污染物有一定的凈化能力,可以合理利用水環(huán)境容量以減少治理成本;②根據(jù)水環(huán)境和技術(shù)條件,企業(yè)在生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)過程中,總要排放一定的污染物,難以達(dá)到“零排放”,有時(shí)雖能達(dá)到,但代價(jià)昂貴,不能增加全社會(huì)的福利水平。b.排污即收費(fèi),凡是向水體排放污染物的都要繳納排污費(fèi),這是考慮:①污染物排放到水體中,即使量很少,也消耗了水環(huán)境容量資源,總會(huì)對(duì)水質(zhì)造成影響,根據(jù)資源有償使用原則,必然征收一定的費(fèi)用;②可使排污者盡量減少污染排放量,利于節(jié)約水環(huán)境容量資源。點(diǎn)源污染排放易于進(jìn)行質(zhì)和量的監(jiān)測(cè),排污費(fèi)可通過排污監(jiān)測(cè)和制定統(tǒng)一費(fèi)率進(jìn)行征收,因此,實(shí)施排污收費(fèi)制度在治理點(diǎn)源污染方面成效顯著。然而對(duì)于非點(diǎn)源污染來說,污染源的確定、個(gè)體排放量的監(jiān)測(cè)及二者隨時(shí)間的變化、自然因素影響等問題在技術(shù)上較難解決,因而,排污收費(fèi)不能簡(jiǎn)單照搬到非點(diǎn)源污染上。對(duì)于非點(diǎn)源污染可采取估測(cè)污染輸入或流失進(jìn)行收費(fèi),如一些歐洲國(guó)家通過調(diào)查農(nóng)民投入農(nóng)田的養(yǎng)分、測(cè)定分析不同農(nóng)田中營(yíng)養(yǎng)物(N和P)的流失情況及對(duì)水體的危害程度,規(guī)定農(nóng)田允許的最大施肥量,超量施肥者和養(yǎng)分流失超標(biāo)者需付費(fèi),并且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨著養(yǎng)分流失量的增加而增加。2.2.2建設(shè)排污許可證市場(chǎng)水環(huán)境容量資源是一種稀缺的經(jīng)濟(jì)資源,應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)資源的共性,其中最主要的是明晰的產(chǎn)權(quán)歸屬和可流通性。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯(J.H.Dales)于1968年在科斯定理的基礎(chǔ)上提出排污權(quán)交易理論,其主要思想是:政府部門確定污染總量標(biāo)準(zhǔn)后,建立合法的污染物排放權(quán)即排污權(quán)(通常以排污許可證的形式出現(xiàn)),通過將許可排污量資源化和產(chǎn)權(quán)化,使排污成為一種生產(chǎn)要素進(jìn)入企業(yè)的生產(chǎn)過程,并和勞動(dòng)力、資本等要素一起,在利益最大化導(dǎo)向下進(jìn)行優(yōu)化配置。當(dāng)許可排污量節(jié)約剩余或不足時(shí),允許其像商品那樣被買入和賣出。例如,新企業(yè)或想擴(kuò)大再生產(chǎn)的企業(yè)可從排污指標(biāo)有剩余的生產(chǎn)者那里購(gòu)買排污權(quán),或者治污成本低的污染者出售許可證給治理成本高的污染者,這樣既可確保寶貴的水環(huán)境容量資源不會(huì)被耗盡,又不讓其閑置浪費(fèi),保證在總量控制的前提下充分地利用水資源,發(fā)展經(jīng)濟(jì),為社會(huì)創(chuàng)造最大福利。排污權(quán)交易需要功能完善的排污許可證交易市場(chǎng),該市場(chǎng)必須滿足下列重要條件:①在總量控制前提下公平分配允許的最大污染排放量;②生產(chǎn)者的邊際污染削減成本必須有很大的差異,且必須存在清潔生產(chǎn)的技術(shù)選擇;③市場(chǎng)上必須有適量的買者和賣者;④污染源和受水體的區(qū)域位置相對(duì)來說不重要;⑤要有準(zhǔn)確和足夠的有關(guān)水質(zhì)的數(shù)據(jù)資料;⑥指導(dǎo)排污許可證市場(chǎng)的原則必須簡(jiǎn)單而公開。目前,水質(zhì)管理中已出現(xiàn)了3種排污權(quán)交易方式:①點(diǎn)源之間進(jìn)行的交易;②點(diǎn)源與非點(diǎn)源之間的交易;③非點(diǎn)源之間的交易。其中點(diǎn)源之間的交易較為多見,且交易結(jié)果相對(duì)可靠。而在非點(diǎn)源污染嚴(yán)重的地區(qū),由于非點(diǎn)源污染的特殊性,后兩種在理論上可行的交易體系還沒有廣泛應(yīng)用于實(shí)踐,但國(guó)外早已開始嘗試,并取得了較好的效果。20世紀(jì)80年代末,美國(guó)環(huán)境保護(hù)局(EPA)在北卡羅萊納州和科羅拉多州等地區(qū)成功實(shí)施了點(diǎn)源與非點(diǎn)源的排污交易。在某些農(nóng)業(yè)區(qū),非點(diǎn)源污染是威脅水質(zhì)的主要因素,同時(shí),區(qū)域內(nèi)的點(diǎn)源污染排放不達(dá)標(biāo)、削減能力有限、邊際治污成本很高,此時(shí),若點(diǎn)源和非點(diǎn)源排放的污染物在對(duì)環(huán)境造成的影響上具有可替代性,且非點(diǎn)源污染有較大的削減空間和可行的削減技術(shù)(如農(nóng)民可通過實(shí)施“最佳管理實(shí)踐BMPs”,對(duì)土地利用方式、農(nóng)藥肥料使用、耕作習(xí)慣等進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn),以相對(duì)較小的成本減少污染物流失),在一定削減量范圍內(nèi),其成本低于點(diǎn)源污染治理,那么點(diǎn)源就可根據(jù)成本效益比較,選擇主動(dòng)治理還是以合適的比例與非點(diǎn)源進(jìn)行交易。在交易中,通常市場(chǎng)上削減量的買方都是點(diǎn)源,賣方都是非點(diǎn)源。截至1999年,美國(guó)已經(jīng)和正在計(jì)劃實(shí)施的水體排污交易接近40項(xiàng)。20世紀(jì)90年代初,英格蘭西部的劍橋郡某流域嘗試了基于土地利用方式的土地營(yíng)養(yǎng)物流失許可證的非點(diǎn)源之間的交易。在交易中,從同等營(yíng)養(yǎng)物流失量中獲得高回報(bào)(邊際純收益高)的農(nóng)民從獲得低回報(bào)的農(nóng)民手里購(gòu)買營(yíng)養(yǎng)物流失許可證,最終在控制營(yíng)養(yǎng)物流失總量的前提下,二者都能獲得較多的利益。排污收費(fèi)和排污權(quán)交易是水質(zhì)管理中應(yīng)用廣泛的經(jīng)濟(jì)手段,前者側(cè)重控制污染的邊際成本,后者側(cè)重確定污染的總水平。實(shí)踐證明,后者更加靈活有效,對(duì)污染者來說更為公平,并可降低機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用,更利于控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水環(huán)境的影響。2.2.3關(guān)于轉(zhuǎn)的制度控污銀行是專門發(fā)行、經(jīng)營(yíng)排污指標(biāo),充當(dāng)排污權(quán)交易中間調(diào)節(jié)者的經(jīng)濟(jì)組織,排污指標(biāo)的流轉(zhuǎn)是其一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主題和基礎(chǔ)。這一制度使企業(yè)能夠以法律保護(hù)的形式,將多余的、可實(shí)施的、永久的以及可定量的排放減少量作為排放削減存款存入銀行或在排放交易中使用。中間銀行的建立有利于企業(yè)開發(fā)新型的生產(chǎn)工藝及低費(fèi)用污染控制技術(shù),從中獲得經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。2.2.4化肥和藥劑征管凡是使用在生產(chǎn)或使用過程中對(duì)水環(huán)境有害的產(chǎn)品者,都必須支付一定數(shù)額的費(fèi)用。該收費(fèi)主要依據(jù)產(chǎn)品中有害物質(zhì)含量及其危害程度進(jìn)行收費(fèi)或?qū)Ξa(chǎn)品本身收費(fèi)。為控制農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的許多成員國(guó)已經(jīng)或正在考慮對(duì)農(nóng)用化肥和殺蟲劑征稅。奧地利從1986年開始征收化肥稅,盡管稅收水平很低,但對(duì)化肥使用量有明顯的影響;丹麥對(duì)殺蟲劑征收20%的稅率;芬蘭1990年、1992年分別引入磷肥稅和氮肥稅,并實(shí)行殺蟲劑登記和收費(fèi)制度;瑞典對(duì)氮肥的稅率是18瑞典克朗/kg,對(duì)Cd含量超過5g/t的磷肥收取30瑞典克朗/g的稅。原料稅也正被一些國(guó)家考慮,這種稅用于在生產(chǎn)過程中或其產(chǎn)品會(huì)引起水污染的原料和能源材料上(如磷酸鹽),目的是減少其用量及隨后造成的污染。增加產(chǎn)品收費(fèi)還可以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,如在常規(guī)化肥農(nóng)藥與一些少污染、無污染的生物農(nóng)藥和微生物化肥之間的稅率差可激勵(lì)生產(chǎn)和使用無污染產(chǎn)品,從而提高許多高科技無污染產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力,最終減少水污染。2.2.5解決運(yùn)行費(fèi)使用者收費(fèi)或成本分?jǐn)傊概盼壅邽榧刑幚砦鬯蚬餐卫砦廴径Ц兜馁M(fèi)用,其收費(fèi)依據(jù)主要是污染物處理量和單位污水處理成本,收費(fèi)一般用于解決污水處理廠和泵站管網(wǎng)等的運(yùn)行費(fèi)。這種收費(fèi)一般出現(xiàn)在居民區(qū)相對(duì)集中或企業(yè)相對(duì)集中的城市,生活和生產(chǎn)污水通過管網(wǎng)統(tǒng)一納入污水處理廠,由污水處理廠統(tǒng)一處理,而污水處理廠由“公共事業(yè)型”逐步轉(zhuǎn)為“企業(yè)型”,對(duì)產(chǎn)污的單位和個(gè)人征收一定的費(fèi)用。如新加坡生活污水收費(fèi)0.1新加坡元/m3,工業(yè)污水收取0.22新加坡元/m3。由于污水處理廠的專業(yè)化生產(chǎn),可使其污染治理成本低于單個(gè)企業(yè)或個(gè)人的污染治理成本。2.2.6環(huán)境法、污染水體污染水體時(shí),受害者應(yīng)依法補(bǔ)償污染賠償和罰款屬于民事責(zé)任范疇,指當(dāng)事人違反環(huán)境法規(guī)、污染水體而造成他人財(cái)產(chǎn)損失或人身?yè)p害時(shí),即使達(dá)標(biāo)排污,也應(yīng)依法向污染受害者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。污染罰款是對(duì)違法行為給予的經(jīng)濟(jì)制裁。2.2.7收入國(guó)家補(bǔ)貼國(guó)家對(duì)采用先進(jìn)技術(shù)設(shè)備或生產(chǎn)方式的清潔生產(chǎn)者提供優(yōu)惠價(jià)格或低息、無息貸款,給予企業(yè)和農(nóng)場(chǎng)治理污染、保護(hù)水環(huán)境的外部經(jīng)濟(jì)行為資金補(bǔ)貼,補(bǔ)貼的額度應(yīng)正好等于外部收益,這種補(bǔ)貼常來源于收費(fèi)和稅收。如美國(guó)在20世紀(jì)70年代提出控制非點(diǎn)源污染的“最佳管理實(shí)踐BMPs”,政府為采納該措施的農(nóng)民提供技術(shù)和財(cái)政支持;自1990年起,美國(guó)EPA向制定農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源控制計(jì)劃的州進(jìn)行高額資助,以幫助他們實(shí)施計(jì)劃;歐洲許多國(guó)家對(duì)為減少養(yǎng)分排放而改變耕作方式和減少肥料、農(nóng)藥施用量的農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上給予補(bǔ)償,這些都有效地減少了農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源對(duì)水體的危害。補(bǔ)貼常與稅費(fèi)手段結(jié)合使用。3在水質(zhì)管理中，經(jīng)濟(jì)手段的優(yōu)勢(shì)和不足3.1其他環(huán)保事業(yè)的發(fā)展運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行水質(zhì)管理,具有下列優(yōu)勢(shì):a.允許污染者自己選擇最合適的方法來達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),可產(chǎn)生顯著的成本節(jié)約,最大限度地增加社會(huì)福利。b.可以為經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人提供持續(xù)的激勵(lì)作用,使污染減少到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之下;同時(shí),還可促進(jìn)新的水污染控制技術(shù)、低污染無污染生產(chǎn)工藝及產(chǎn)品的開發(fā)與使用。c.可為政府和污染者提供管理和政策執(zhí)行上的靈活性。對(duì)政府來說,調(diào)整一種稅費(fèi)總比修改一項(xiàng)法律或規(guī)章制度容易和快捷;對(duì)于污染者,可根據(jù)相關(guān)收費(fèi)進(jìn)行相應(yīng)預(yù)算,并進(jìn)一步做出有利的行為選擇。d.可為政府提供一定的財(cái)政收入,尤其在發(fā)展中國(guó)家,可為水環(huán)境保護(hù)積累資金。e.既讓人們擁有平等使用水資源的權(quán)利,又必須承擔(dān)保護(hù)水環(huán)境的責(zé)任和義務(wù),最大限度地獲得經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。3.2部分經(jīng)濟(jì)措施缺乏臨床應(yīng)用,和社會(huì)效經(jīng)濟(jì)分析并不總是準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí),現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)也并不完全按理論的假設(shè)運(yùn)作,某些經(jīng)濟(jì)手段的實(shí)施需要一系列前提條件,而有些條件是很難達(dá)到的,如資源產(chǎn)權(quán)及排污許可的公平分配、準(zhǔn)確充足的數(shù)據(jù)信息等。有時(shí)經(jīng)濟(jì)分析和建議常忽略或輕視現(xiàn)實(shí)社會(huì)體制,而經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施必須以社會(huì)現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)。所以,有一部分經(jīng)濟(jì)措施并未產(chǎn)生理論上期望的刺激效果,需要決策者進(jìn)一步研究和改進(jìn)。經(jīng)濟(jì)手段屬于“柔性”手段,不能獨(dú)立地解決水環(huán)境問題,需要與行政法律等“剛性