社會(huì)組織參與政策參與的現(xiàn)狀與問題

社會(huì)組織參與政策參與的現(xiàn)狀與問題

經(jīng)過30多年的改革開放，中國社會(huì)已經(jīng)從統(tǒng)一的個(gè)體社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌亩嘣鐣?huì)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中,整個(gè)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了分化與重組,原有一體化的社會(huì)利益格局被打破,新的利益群體和利益階層逐步形成。同時(shí),隨著公民利益意識(shí)的覺醒和維權(quán)意識(shí)的加強(qiáng),其政策參與意識(shí)也在逐步增強(qiáng)。在現(xiàn)代民主政治社會(huì),相對(duì)于公民個(gè)人的直接參與,以社會(huì)組織為載體的組織參與是一種更為合理、有效的政策參與方式。社會(huì)組織作為政府和社會(huì)公眾之間的中介機(jī)構(gòu),其目的在于向政府轉(zhuǎn)達(dá)民眾利益和要求,或者提出各種政策訴求和建議,協(xié)助政府改進(jìn)公共政策,以維護(hù)本集團(tuán)或社會(huì)的公共利益,實(shí)現(xiàn)國家、集體和個(gè)人利益的整合。但是,由于我國社會(huì)組織自身的能力還比較弱以及目前制度空間的原因,迄今為止,社會(huì)組織對(duì)于政策的影響只起有限的作用。在此,我們有必要對(duì)社會(huì)組織的政策參與現(xiàn)狀進(jìn)行研究,以期使得社會(huì)組織在我國未來的政治生活中發(fā)揮更大的作用,進(jìn)一步推進(jìn)我國政治民主化進(jìn)程。一、社會(huì)組織政策參與的現(xiàn)狀社會(huì)組織政策參與是指社會(huì)組織試圖影響政府政策過程的活動(dòng)。根據(jù)目前我國社會(huì)組織的政策參與現(xiàn)狀,隨著我國社會(huì)組織的發(fā)展壯大,它們的政策參與意識(shí)與影響力有了一定提高。但也應(yīng)該看到目前我國社會(huì)組織的政策影響總體上還較弱,具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:1.社會(huì)組織政策參與的現(xiàn)狀。在社會(huì)倡導(dǎo)功能是社會(huì)組織的一種重要職能,它是通過各種政策工具積極介入和推動(dòng)公共政策過程的一種政策性職能。社會(huì)組織的倡導(dǎo)功能在很大程度上是依靠思想庫和倡導(dǎo)型社會(huì)組織所開展的政策研究、政策建議。在我國,總的來說屬于思想庫和倡導(dǎo)型社會(huì)組織等機(jī)構(gòu),無論其數(shù)量還是作用都明顯不足。這就使得我國社會(huì)組織的政策參與長(zhǎng)期以來處于參與率較低的狀況。據(jù)對(duì)南京市市級(jí)社團(tuán)進(jìn)行的調(diào)查,在全市486個(gè)市級(jí)社團(tuán)組織中隨機(jī)抽取210了個(gè)樣本,調(diào)查回收有效問卷126個(gè),其中學(xué)術(shù)性社團(tuán)47家,行業(yè)性社團(tuán)33家,專業(yè)性社團(tuán)27家,聯(lián)合性社團(tuán)19家。調(diào)查結(jié)果顯示,社團(tuán)在為會(huì)員提供服務(wù)、促進(jìn)信息交流與會(huì)員聯(lián)誼,以及收集資料、提供信息等方面,較好地發(fā)揮了自己的職能;但在為政府決策提供建議與提案方面,卻明顯不足。在“近年來社團(tuán)開展活動(dòng)的主要方式”中,僅有24.8%的社團(tuán)選擇了向政府提供“政策建議、提案”。另據(jù)馬長(zhǎng)山對(duì)黑龍江省民間社會(huì)組織的調(diào)研發(fā)現(xiàn),本民間社會(huì)組織的會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、理事等,能夠代表本會(huì)會(huì)員向黨和政府“經(jīng)常提出”意見、建議、批評(píng)或議案、提案的比例較低,多數(shù)是在50%以下。2.社會(huì)組織的構(gòu)成當(dāng)前我國社會(huì)組織在政策參與的內(nèi)容方面,一般僅僅限于該組織狹窄的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi),就某些技術(shù)性、專業(yè)性的問題提出自己的政策建議,而很少在專業(yè)領(lǐng)域以外行使對(duì)政府的監(jiān)督制約功能。據(jù)有關(guān)學(xué)者對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、政府對(duì)民間組織規(guī)制環(huán)境寬松的浙江省民間商會(huì)的研究中發(fā)現(xiàn),民間商會(huì)在政策參與中對(duì)政府采取了實(shí)用主義的、就事論事的合作姿態(tài)。社會(huì)組織參與內(nèi)容的這種特點(diǎn)有學(xué)者稱之為非政治化。所謂“非政治化,是指社會(huì)組織在進(jìn)行政策參與時(shí),其主觀意圖不在于實(shí)現(xiàn)某個(gè)政治目的,而是直接服務(wù)于會(huì)員利益,并且在政府的眼里,其參與活動(dòng)基本上沒有政策影響?！倍壳拔覈鐣?huì)組織的構(gòu)成與這一特點(diǎn)也是相契合的。我國社會(huì)組織的構(gòu)成成分中絕大部分是學(xué)會(huì)和協(xié)會(huì),其活動(dòng)以學(xué)術(shù)性專業(yè)性社團(tuán)為主流,真正公益性的社會(huì)團(tuán)體卻很少;同時(shí)經(jīng)濟(jì)類社會(huì)團(tuán)體所占比重高,政治類、社會(huì)類社會(huì)團(tuán)體比重過低。3.政策參與機(jī)制不健全目前我國社會(huì)組織在政策參與的途徑或方式上呈現(xiàn)出低制度化的特點(diǎn)。制度化參與是指通過合法程序參與政策過程或影響政策的參與方式。在制定或?qū)嵤┠稠?xiàng)公共政策時(shí),盡管我國一些黨政機(jī)關(guān)也會(huì)向相關(guān)的民間組織進(jìn)行政策咨詢,聽取其意見,以對(duì)政策作出修改或調(diào)整,但是很多情況下社會(huì)組織的這種政策參與并沒有一套制度化的程序保證其可操作性和有效性。目前我國社會(huì)組織的政策參與更多地是通過合法性集會(huì)或研討會(huì)等非制度化方式,代表所在的組織或行業(yè)向決策部門反映問題、提出要求,以促使相關(guān)政府部門制定相應(yīng)的政策或措施。同時(shí),其政策參與的成效主要取決于政府領(lǐng)導(dǎo)人和部門的態(tài)度、意愿以及社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人聲望和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素,這使得我國社會(huì)組織的政策參與表現(xiàn)出較大的不確定性。二、生存中的制度環(huán)境造成社會(huì)組織政策影響力弱的原因既有其自身的因素,但更重要的是與其生存其中的制度環(huán)境有著更密切的關(guān)系,因?yàn)楹笳咴谝欢ǔ潭壬蠈?duì)前者起著決定性的作用。為此,有必要對(duì)其進(jìn)行制度因素的分析。1.社會(huì)組織參與制度化的路徑改革開放以前,我國形成了以單位制為細(xì)胞、以縱向組織為中介、高度中央集權(quán)的社會(huì)組織體制,以及以此為基礎(chǔ)形成的政府全面控制社會(huì)的“總體性社會(huì)”體制。改革開放以后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,出現(xiàn)了自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間,我國由全能主義國家向國家與社會(huì)分立的現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型,這在一定程度上為社會(huì)組織的出現(xiàn)與發(fā)展提供了一定的制度空間。但是,也應(yīng)該看到相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革,我國的政治體制改革相對(duì)滯后,社會(huì)組織政治參與的空間還不夠暢通,社會(huì)組織與政府職能部門之間缺乏直接溝通的制度化途徑和組織保障。目前我國社會(huì)組織參與公共政策的過程,主要是一些社會(huì)組織精英以個(gè)人名義通過下列三條渠道進(jìn)行參與:通過參選人大代表和推選政協(xié)委員參與政策過程;通過信訪、申訴和舉報(bào)等合法途徑參與公共政策;和人大代表、政府官員進(jìn)行私人接觸,向他們表達(dá)自己的政策愿望或主張。這三條途徑可以被作為目前在我國社會(huì)組織政策參與制度化程度還比較低的條件下,為增強(qiáng)其政策影響所采取的一種策略,實(shí)際上其所起到的政策影響力是很有限的。按照美國政治學(xué)家亨廷頓的觀點(diǎn),現(xiàn)代化進(jìn)程中隨著社會(huì)公眾政治參與意識(shí)的增強(qiáng),必須相應(yīng)地加強(qiáng)政治制度化建設(shè),否則就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的政治動(dòng)蕩。但是從目前我國公民參與的制度環(huán)境來看,公民參與的制度化程度比較低,尚缺乏配套的、可操作性的制度體系滿足公民參與的制度需求。2.民間組織的登記部分存在不足,先注冊(cè)后注冊(cè)時(shí)間短規(guī)范我國社會(huì)組織的現(xiàn)行制度架構(gòu),主要由憲法、普通法律、行政法規(guī)、黨的政策和其他非正式規(guī)則等五個(gè)部分組成,它們互為補(bǔ)充,形成一個(gè)相對(duì)完整的制度網(wǎng)絡(luò),決定性地影響著我國公民社會(huì)的成長(zhǎng)?，F(xiàn)行的制度框架既為社會(huì)組織的發(fā)展提供了有利的條件,但在很多方面也帶來了約束和限制的消極影響。我國現(xiàn)行的社團(tuán)管理體制于1988年確立,從其基本框架和制度設(shè)計(jì)來看,存在一些不足和弊端。一方面,民間組織成立所需的政治條件為民間組織的登記注冊(cè)設(shè)置了過高的門檻,堵塞了很多民間組織進(jìn)行登記注冊(cè)的合法通道,結(jié)果是越來越多的草根民間組織,由于現(xiàn)行制度的限制,不能通過合法通道進(jìn)行登記注冊(cè)而選擇其他的途徑,不利于真正的民間組織發(fā)育;另一方面,我國這種以“入口管理”為主的雙重管理體制,盡管在一定時(shí)期內(nèi)有效分解了行政管理系統(tǒng)的壓力和風(fēng)險(xiǎn),但也使得我國社會(huì)組織表現(xiàn)出明顯的官辦性,限制了社會(huì)組織的獨(dú)立、自主發(fā)展,也影響了其社會(huì)公信力的建立。不僅如此,我國目前的社會(huì)組織法規(guī)已不適應(yīng)我國民間組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。在我國現(xiàn)行的法規(guī)中,有不少規(guī)定在很大程度上不利于民間組織的發(fā)展。如現(xiàn)行法規(guī)對(duì)社團(tuán)組織的限制過于嚴(yán)格;還規(guī)定了政府機(jī)關(guān)對(duì)社團(tuán)組織經(jīng)常進(jìn)行清理整頓的合法性。同時(shí),現(xiàn)行法規(guī)對(duì)社團(tuán)組織的一些規(guī)定過于籠統(tǒng),操作性不強(qiáng),而民政部以及其他部委的規(guī)定則成了各級(jí)民間組織管理機(jī)關(guān)工作的直接依據(jù),它們實(shí)際發(fā)揮的作用比行政法規(guī)要大得多。這些規(guī)定大多數(shù)都是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件,是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的工作指示。另外,我國現(xiàn)行的關(guān)于社會(huì)組織的法規(guī)都屬于行政立法或者部門規(guī)定而非國家立法,其權(quán)威性不足。3.社會(huì)組織政策參與的法律支持缺位世界上許多國家和地區(qū),在其立法和公共政策制定的過程中,都不同程度規(guī)定有社會(huì)組織參與和表達(dá)的機(jī)制,同時(shí)為社會(huì)組織的參與提供合法的途徑。政治學(xué)中,進(jìn)入政策參與過程的社會(huì)組織一般被稱作利益集團(tuán),在當(dāng)今民主政治發(fā)達(dá)的西方國家,公共政策過程往往是國家與利益集團(tuán)之間的博弈過程,社會(huì)組織在政策過程中起著至關(guān)重要的作用。當(dāng)然,利益集團(tuán)與國家之間的關(guān)系在實(shí)行多元主義和法團(tuán)主義的國家是不同的,“多元主義認(rèn)為社會(huì)中的權(quán)力是多元的、分散的,不同的社會(huì)群體通過組織社團(tuán)參與選舉競(jìng)爭(zhēng)來表達(dá)自己的利益訴求,影響國家的政治決策”。法團(tuán)主義則把利益團(tuán)體看作為行業(yè)組織化的利益代表———功能團(tuán)體,強(qiáng)調(diào)利益團(tuán)體與國家進(jìn)行制度化合作。因此,在歐美國家,政府逐步建立了一整套聯(lián)結(jié)公民團(tuán)體與國家政權(quán)之間的制度紐帶,各種社會(huì)力量之間具有較強(qiáng)的相互依賴性。但是就我國國情而論,目前社會(huì)組織政策參與的法律支持尚屬缺位,并且缺乏可以使社會(huì)組織有效地把本群體的利益和要求通過國家政治過程和民主決策機(jī)制反映出來的法律保障。根據(jù)國家與社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn),法團(tuán)主義模式似乎更切合我國實(shí)際。這就要求政府不斷加強(qiáng)政策參與的法律建設(shè),使社會(huì)的不同利益通過社會(huì)組織得到有序的集中、傳輸和協(xié)調(diào),并用各方同意的方式進(jìn)入體制,以使決策過程常規(guī)性地吸收社會(huì)需求。三、政府制度安排:社會(huì)組織健康有序發(fā)展的路徑在我國特有的制度環(huán)境和社會(huì)文化背景中,我國社會(huì)組織在其生成發(fā)育、資源獲取、政策參與等方面都與政府的制度安排有著諸多關(guān)聯(lián)。提高社會(huì)組織的政策參與和政治影響力,更重要地是必須要取得政府的重視與支持,為社會(huì)組織的發(fā)展提供足夠的法律制度支持。即要求政府為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造能促型的法律制度與政策環(huán)境,不斷推動(dòng)社會(huì)組織的健康有序的發(fā)展。具體地,其制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)體現(xiàn)在以下方面:1.從管理體制到運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變改革開放30年來,市場(chǎng)化、法制化、信息化、全球化的持續(xù)推進(jìn)對(duì)社會(huì)管理提出了許多前所未有的全新挑戰(zhàn)。面對(duì)社會(huì)管理的挑戰(zhàn),社會(huì)組織作為公民社會(huì)的主體力量,應(yīng)在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理領(lǐng)域中發(fā)揮主體性作用。事實(shí)上,近年來中央政府對(duì)社會(huì)組織的作用也表現(xiàn)出更多的關(guān)注。十六屆四中全會(huì)明確提出,在推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新過程中要“發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用,形成社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的合力”,并形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。這時(shí),國家對(duì)社會(huì)組織的功能定位已經(jīng)突破了原先的助手說和橋梁說,把社會(huì)組織的發(fā)展納入新型社會(huì)管理格局的構(gòu)筑中。但是,地方政府職能部門或者對(duì)社會(huì)組織迅速發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)有較大顧慮,或者沒有看清公民社會(huì)組織在社會(huì)治理和提供公共服務(wù)方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),因此,當(dāng)前我國社會(huì)組織的管理仍然是以行政控制為主,這顯然不利于社會(huì)組織的發(fā)展。為此,政府需要轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的管理理念,改變既有的管制型和消極型的行政控制體制,在承認(rèn)并肯定社會(huì)組織的存在及其不可替代的重要作用的基礎(chǔ)上,逐步構(gòu)建新型的社團(tuán)管理體制。對(duì)此,筆者在借鑒王名教授提出的建立“分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)、行為控制”的管理體制觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,對(duì)其修正并提出建立“分類管理、項(xiàng)目引導(dǎo)、行為監(jiān)管”的新管理模式。所謂分類管理,就是根據(jù)各類社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域、提供公共服務(wù)的性質(zhì)及其社會(huì)影響力,將其劃分為不同的類別,制定和實(shí)施相應(yīng)的政策法規(guī)及管理措施與方法;所謂項(xiàng)目引導(dǎo),就是通過政府購買社會(huì)組織提供的公益性服務(wù)項(xiàng)目的方式引導(dǎo)、帶動(dòng)、扶持社會(huì)組織,使項(xiàng)目管理成為促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的重要引擎和抓手;所謂行為監(jiān)管,就是通過建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系和有效的評(píng)估機(jī)制,密切關(guān)注民間組織所開展的各種活動(dòng),對(duì)其行為過程和結(jié)果加以監(jiān)管。這種新管理模式既可以給予社會(huì)組織相當(dāng)?shù)幕顒?dòng)自由度,又實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織由嚴(yán)格的行政控制向依法監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變,保證了社會(huì)組織規(guī)范、有序健康發(fā)展。2.民間非營(yíng)利組織的設(shè)置關(guān)于社會(huì)組織的現(xiàn)行法規(guī)不僅法律位階低,還存在著法律缺位的問題。為此我國應(yīng)盡快制定有關(guān)社會(huì)組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法,對(duì)民間組織的性質(zhì)、地位、權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立條件、審批程序等作出一般性規(guī)定。有關(guān)學(xué)者建議這個(gè)基本法應(yīng)當(dāng)能夠涵蓋除政府、企業(yè)以外的所有的民間非營(yíng)利組織,包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體在內(nèi)在各種民間非營(yíng)利組織。這個(gè)基本法的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:重申《憲法》規(guī)定的公民結(jié)社權(quán)利;明確登記注冊(cè)是公民實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)利的法律形式;對(duì)合法的民間非營(yíng)利組織提供財(cái)政稅收上的優(yōu)惠政策;認(rèn)識(shí)與承認(rèn)那些未經(jīng)登記或按現(xiàn)行政策難以登記的民間非營(yíng)利組織的起碼生存空間,并從法律和政策上對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合現(xiàn)行的法規(guī),就基金會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、海外民間非營(yíng)利組織的登記管理盡快制定專項(xiàng)法規(guī),并在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候探討制定有關(guān)公益慈善團(tuán)體、公共籌款機(jī)構(gòu)等團(tuán)體的登記管理的專項(xiàng)法規(guī),從而形成一套以《民間組織法》為普通法,以相應(yīng)的專項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章為配套規(guī)定的多層次且有機(jī)統(tǒng)一的社會(huì)組織法律體系。3.有助于轉(zhuǎn)變政府職能,強(qiáng)化社會(huì)組織建設(shè)的核心功能當(dāng)前我國社會(huì)組織自身能力有限、政治影響力弱等,在一定程度上與他們的參與渠道較為狹窄、參與空間不夠暢通有密切關(guān)系,以致使它們難以把本群體的利益需求,真正輸入到國家政治過程和決策系統(tǒng),這就需要我們深化政治體制改革和推進(jìn)民主化進(jìn)程。政府職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)前我國政治體制改革的關(guān)鍵和核心,只有實(shí)現(xiàn)政府非國家社會(huì)職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移,社會(huì)才有自主成長(zhǎng)的空間,社會(huì)組織才能得以發(fā)展。在當(dāng)前,我國政府職能的轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)在:一方面要進(jìn)一步推進(jìn)政企分開,把市場(chǎng)能夠做到的事情交給市場(chǎng),使政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、制定產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)范市場(chǎng)、搞好基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)上來;另一方面進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政社分離,還權(quán)于民,把政府不該管、管不了也管不好的職能交給公民社會(huì)組織來承擔(dān)。而政府則通過制定公共政策、公共管理的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、原則的制定和監(jiān)督執(zhí)行,保證公共事務(wù)管理與公共服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí),政府還要不斷拓展社會(huì)組織政策參與的渠道,通過聽證