高校內(nèi)部財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化的提升路徑

引言教育治理是國(guó)家治理的重要組成部分，教育治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的生動(dòng)實(shí)踐。教育是強(qiáng)國(guó)之道，高等教育水平更被視為衡量一個(gè)國(guó)家發(fā)達(dá)程度重要要素之一。我國(guó)在國(guó)際社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，需要切實(shí)抓住抓好高校這個(gè)高地。為了充分發(fā)揮高等教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，高校必須實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。高校治理能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，關(guān)鍵之舉在于高校內(nèi)部財(cái)務(wù)治理之路。財(cái)務(wù)內(nèi)部治理是指參與高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類利益主體，通過(guò)制度安排，解決財(cái)權(quán)運(yùn)用過(guò)程中產(chǎn)生的各種問(wèn)題，形成有效的財(cái)務(wù)相互約束機(jī)制和相互制衡機(jī)制，確保財(cái)務(wù)活動(dòng)有效開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的利益最大化，推動(dòng)高校實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。隨著“全面提高高等教育質(zhì)量，建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)”國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，高校探討如何構(gòu)建起完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部治理體系，提升財(cái)務(wù)內(nèi)部治理能力水平，在當(dāng)下顯得尤為迫切。一、深化高校內(nèi)部財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化建立現(xiàn)代大學(xué)制度，是高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須具備的基本條件之一，現(xiàn)代化的高校治理結(jié)構(gòu)則是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心要素，而建立現(xiàn)代化高校治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵舉措是完善“財(cái)務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)”三權(quán)制衡的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)。推動(dòng)財(cái)務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)分配和制度設(shè)計(jì)科學(xué)化是深化高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。中國(guó)特色社會(huì)主義高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，必須在堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督”的原則基礎(chǔ)上，架構(gòu)起財(cái)務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互約束的組織結(jié)構(gòu)體系，從而促進(jìn)財(cái)務(wù)治理決策科學(xué)化、執(zhí)行高效化、監(jiān)督多元化格局的形成。[1]高校內(nèi)部財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)如圖1所示。圖1高校內(nèi)部財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)圖（一）構(gòu)建科學(xué)化的財(cái)務(wù)治理決策結(jié)構(gòu)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是高校財(cái)務(wù)治理決策結(jié)構(gòu)的根本。高校要明確“三重一大”事項(xiàng)議事規(guī)則和決策程序，審議決定重要事項(xiàng)前應(yīng)組織相關(guān)專業(yè)委員會(huì)進(jìn)行科學(xué)論證，充分聽(tīng)取高校相關(guān)利益群體的相關(guān)意見(jiàn)。如學(xué)校的重要經(jīng)濟(jì)政策、資源分配以及重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)在提交黨委會(huì)決策前須由學(xué)校財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行充分論證；學(xué)校年度預(yù)算的方案可以由預(yù)算委員會(huì)負(fù)責(zé)論證；學(xué)校對(duì)外投資等重大資產(chǎn)運(yùn)作事項(xiàng)由國(guó)有資產(chǎn)管理委會(huì)員進(jìn)行論證；學(xué)校內(nèi)部控制的建設(shè)和完善由內(nèi)部控制管理委員會(huì)進(jìn)行負(fù)責(zé)。（二）打造高效化的財(cái)務(wù)治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)高?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中（分級(jí)）管理”的財(cái)務(wù)管理體制，是打造高效化財(cái)務(wù)治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)的基石。高校財(cái)經(jīng)工作應(yīng)逐步構(gòu)建一套多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系，層次分別由學(xué)校校長(zhǎng)、分管財(cái)務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)（總會(huì)計(jì)師）、各分管工作校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)、各二級(jí)單位負(fù)責(zé)人以及會(huì)計(jì)人員構(gòu)成。校長(zhǎng)是學(xué)校財(cái)經(jīng)工作的總負(fù)責(zé)人，在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)學(xué)校的財(cái)經(jīng)工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；分管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)（總會(huì)計(jì)師）是校長(zhǎng)管理學(xué)校財(cái)經(jīng)工作的助手，對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)處理學(xué)校與校內(nèi)外有關(guān)部門、單位之間的財(cái)務(wù)關(guān)系；分管業(yè)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)協(xié)助校長(zhǎng)完成其分管的各項(xiàng)工作，在其分管的工作職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)分管部門（單位）的財(cái)經(jīng)事項(xiàng)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在校長(zhǎng)和分管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)（總會(huì)計(jì)師）的領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)實(shí)施全校的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理工作；學(xué)院（部、處）和職能部門負(fù)責(zé)人是本單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任人，在認(rèn)真貫徹國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)和校內(nèi)規(guī)章制度的情況下，對(duì)本單位的資金實(shí)行審批，對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一。（三）探索多元化的財(cái)務(wù)治理監(jiān)督結(jié)構(gòu)任何組織都有機(jī)會(huì)主義者，此類群體往往無(wú)視組織的規(guī)章制度，抓住一切為自身謀取私利的機(jī)會(huì)。如果沒(méi)有制約，一切擁有權(quán)力的人就容易濫用手中權(quán)力。只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。因此任何組織都必須建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工合作的監(jiān)督體系，以保證公權(quán)力正確行使。高校財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)由教代會(huì)、紀(jì)委和審計(jì)處組成，以維護(hù)不同主體的利益訴求，并確保高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)。教職工代表大會(huì)是普通教職工能夠?yàn)樽约旱睦姘l(fā)聲的地方，在財(cái)務(wù)工作中只有充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)的民主監(jiān)督作用，高校的財(cái)務(wù)監(jiān)督工作才能更加獨(dú)立、有效。紀(jì)委積極協(xié)助學(xué)校黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作；負(fù)責(zé)日常監(jiān)督以及對(duì)學(xué)?！叭匾淮蟆钡仁马?xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)處接受校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校及所屬單位的財(cái)務(wù)收支、預(yù)決算情況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)；負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校及所屬單位的預(yù)決算情況進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)；負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校及所屬單位內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)；負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。二、推動(dòng)高校財(cái)務(wù)領(lǐng)域制度現(xiàn)代化制度與治理有什么關(guān)系？我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。[2]可見(jiàn)，良法是善治的前提，又是治理的依據(jù)，起根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的作用，制度的性質(zhì)決定了治理的方式，治理依據(jù)制度展開(kāi)。制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)，不同的制度安排也將會(huì)使高校產(chǎn)生巨大的競(jìng)爭(zhēng)力差異，高校財(cái)務(wù)領(lǐng)域的制度當(dāng)然也不例外。（一）構(gòu)建層次分明、內(nèi)容完整的制度體系國(guó)家制度有法律、法規(guī)和規(guī)章之分，高校財(cái)務(wù)內(nèi)部治理制度也分為基本制度、業(yè)務(wù)管理制度和實(shí)施細(xì)則?；局贫仁墙y(tǒng)籌全局性、綜合性工作的規(guī)章，在一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)制度管理權(quán)責(zé)、制度體系框架及基本內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)定，如高校的財(cái)務(wù)管理制度。業(yè)務(wù)管理制度是在基本制度之下，進(jìn)一步落實(shí)基本制度的要求，細(xì)化業(yè)務(wù)內(nèi)容、明晰職責(zé)權(quán)限、規(guī)范管理流程與程序的具體制度，確保學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有章可循、有據(jù)可依。包括預(yù)決算管理制度、財(cái)務(wù)收支管理制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督等相關(guān)業(yè)務(wù)管理制度。[3]實(shí)施細(xì)則是高校結(jié)合本單位財(cái)務(wù)管理實(shí)際工作和業(yè)務(wù)的需要，對(duì)業(yè)務(wù)管理制度的細(xì)化和補(bǔ)充。包括財(cái)務(wù)人員崗位職責(zé)、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范、會(huì)計(jì)檔案管理等實(shí)施細(xì)則。（二）建設(shè)理念清晰、規(guī)則合理的規(guī)章制度理念和規(guī)則是管理制度的基本要素，理念是指蘊(yùn)含在制度之中的價(jià)值追求，[4]財(cái)務(wù)制度的理念是要產(chǎn)生效能，高校財(cái)務(wù)制度的效能提升應(yīng)圍繞高校的五大職能。規(guī)則為制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，高校財(cái)務(wù)制度必須明確規(guī)定，保障什么，反對(duì)什么，懲罰什么，通過(guò)規(guī)定責(zé)任、權(quán)益、過(guò)程和方法使師生的行為在制度框架內(nèi)進(jìn)行。（三）建立流程規(guī)范、執(zhí)行到位的制度程序制度程序指制度制定和執(zhí)行的過(guò)程環(huán)節(jié)及其順序，程序?qū)χ贫冉ㄔO(shè)來(lái)說(shuō)不容忽視，程序決定制度建設(shè)的成敗，《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)了學(xué)校制度生成程序的重要性。在財(cái)務(wù)治理領(lǐng)域內(nèi)，凡制定重要的財(cái)務(wù)規(guī)章制度，都要遵循民主公開(kāi)的程序，健全不同利益主體參與、溝通的渠道，征求利益相關(guān)方意見(jiàn)。為了保障財(cái)務(wù)制度科學(xué)合理，高校財(cái)務(wù)部門在起草制度時(shí)，首先吸引文字功底以及業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的人員加入起草團(tuán)隊(duì)，組織起草人員認(rèn)真學(xué)習(xí)最新的財(cái)務(wù)政策；其次，制度的擬定在結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際情況下，也需要參考其他高校相關(guān)制度；最后，還要在校內(nèi)通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)等形式，廣泛深入地征集了廣大教職工的意見(jiàn)建議，必要的情況下，也可以向相關(guān)的專家學(xué)者進(jìn)行財(cái)務(wù)政策上的咨詢。完善的制度執(zhí)行程序應(yīng)包括宣傳、執(zhí)行、問(wèn)責(zé)等環(huán)節(jié)。制度的生命力在于執(zhí)行，如果缺少執(zhí)行力，制度就會(huì)流于形式，成為擺式，甚至產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”。為了充分發(fā)揮制度的執(zhí)行力，一是要強(qiáng)化制度的教育宣傳，增強(qiáng)執(zhí)行主體對(duì)制度的認(rèn)同感；二是要強(qiáng)化制度的執(zhí)行問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)執(zhí)行主體的責(zé)任意識(shí)，從而有利于制度得到落地生威。三、推進(jìn)高校內(nèi)部財(cái)務(wù)治理機(jī)制現(xiàn)代化財(cái)務(wù)治理機(jī)制是高校財(cái)權(quán)基本配置框架下，依據(jù)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，能動(dòng)地對(duì)高校財(cái)務(wù)治理活動(dòng)進(jìn)行合理調(diào)節(jié)、嚴(yán)格控制的機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理的目標(biāo)。高校作為非營(yíng)利性質(zhì)的公共組織，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部控制機(jī)制、全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制以及成本效益核算機(jī)制。（一）內(nèi)部控制機(jī)制國(guó)家和社會(huì)對(duì)高校完善自身內(nèi)部治理、有序規(guī)范開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、防范重大風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)負(fù)立德樹(shù)人使命有越來(lái)越高的要求和期盼。內(nèi)部控制機(jī)制是促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理現(xiàn)代化的必需手段和有效工具，高校應(yīng)當(dāng)以建立健全內(nèi)部控制機(jī)制為重要依托，切實(shí)推進(jìn)財(cái)務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。高校內(nèi)部控制機(jī)制是一個(gè)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的閉環(huán)機(jī)制，實(shí)質(zhì)是以制度和程序規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。在權(quán)力得到監(jiān)督的情況下，通過(guò)集體研究等方式產(chǎn)生決策，決策由各業(yè)務(wù)部門具體執(zhí)行，并在執(zhí)行過(guò)程中向決策機(jī)構(gòu)反饋建議，決策機(jī)構(gòu)根據(jù)反饋建議修正決策，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)決策機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方面監(jiān)督，并對(duì)不合規(guī)、不合法事項(xiàng)提出整改意見(jiàn)，形成相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系。[5]（二）全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政收支管理的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，也是高校實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)治理的重要內(nèi)容。全面預(yù)算績(jī)效管理是由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用構(gòu)成的動(dòng)態(tài)連貫綜合系統(tǒng)。[6]其中，績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的前提基礎(chǔ)，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控是預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程環(huán)節(jié)，績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施是預(yù)算績(jī)效管理的手段措施，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)生動(dòng)力。高校全面預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，應(yīng)全力加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理，推動(dòng)項(xiàng)目高效實(shí)施；強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，完善問(wèn)責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制；提高決策信息服務(wù)質(zhì)量，彌補(bǔ)治理規(guī)則缺陷。（三）成本效益核算機(jī)制目前，高等學(xué)校普通處于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張、內(nèi)涵建設(shè)投入嚴(yán)重不足的狀態(tài)，推行成本效益核算機(jī)制，將成為增強(qiáng)高校競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措。高校推行成本效益核算機(jī)制，一方面，能夠進(jìn)一步節(jié)約優(yōu)化高校辦學(xué)資源，降低辦學(xué)成本、提高教育資源利用率；另一方面，高校作為公共部門，健全的成本核算體系可以提高定價(jià)成本核算的準(zhǔn)確性，為高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供更科學(xué)的依據(jù)；另外，成本核算是高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)，夯實(shí)成本數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為完善績(jī)效管理體系做好數(shù)據(jù)支撐。高校管理層應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)成本效益核算工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)成本管理理念的宣傳工作，推動(dòng)校園文化與成本管理理念的融合，保障成本管理實(shí)施的效果，統(tǒng)籌推進(jìn)學(xué)校的成本效益核算管理工作。[7]高校應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立校內(nèi)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)和完善成本數(shù)據(jù)的采集、記錄、整理和傳遞工作，實(shí)現(xiàn)成