2010-2012年財(cái)政支出進(jìn)度管理研究關(guān)于建立財(cái)政支出進(jìn)度分類管理體系的研究

2010-2012年財(cái)政支出進(jìn)度管理研究關(guān)于建立財(cái)政支出進(jìn)度分類管理體系的研究

隨著預(yù)算規(guī)模的不斷擴(kuò)大，不同財(cái)務(wù)措施的改革不斷深化，預(yù)算執(zhí)行問題引起了社會各界的關(guān)注。一方面是財(cái)政收支矛盾十分突出,隨著改革與發(fā)展步伐的不斷加快,各方支出需求都在加速攀升,財(cái)政在很多時(shí)候顯得力不從心,收支矛盾尖銳;另一方面是支出進(jìn)度緩慢和不均衡,大量財(cái)政資金結(jié)余,制約了財(cái)政資金使用效率的提高。為解決財(cái)政支出緩慢和不均衡問題,應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政支出進(jìn)度分類管理體系。一、預(yù)算支出的漸進(jìn)性從2010-2012年預(yù)算執(zhí)行情況來看,無錫市公共財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)度總體上呈“前低后高”走勢。(一)年度進(jìn)度的重要性2010年6月、9月和12月高于序時(shí)進(jìn)度,其中12月份進(jìn)度達(dá)到35.3%,為近3年最高值;2011年6月、11月和12月高于序時(shí)進(jìn)度,其中6月份進(jìn)度達(dá)到18.6%,為近三年最高值;2012年只有6月和12月高于序時(shí)進(jìn)度,相較于前二年,其它月份進(jìn)度大多較高,這其中有當(dāng)年省、市兩級財(cái)政加強(qiáng)支出進(jìn)度管理的因素。(二)度和粗糙度高于序時(shí)進(jìn)度2010年只有四季度高于序時(shí)進(jìn)度,進(jìn)度達(dá)到46.8%,為近三年最高值;2011年二季度和四季度高于序時(shí)進(jìn)度,其中二季度進(jìn)度達(dá)到29.4%,為近三年最高值;2012年二季度和四季度也高于序時(shí)進(jìn)度,相較于前二年,四季度進(jìn)度下降到了近三年最低,為39.8%?？傮w上,呈現(xiàn)一季度明顯偏慢,二季度逐步上升,三季度趨于平衡,到四季度明顯加快的走勢。(三)不同年度支出進(jìn)度變化情況比較2010年上半年支出進(jìn)度最低,由于加強(qiáng)了支出進(jìn)度管理,2011年和2012年上半年支出進(jìn)度逐年提高,2012年上半年支出進(jìn)度達(dá)到43.3%。下半年支出進(jìn)度也逐年下降,從2010年的66.5%回歸到2012年的56.7%。雖仍與50%的序時(shí)進(jìn)度有所差距,但差距已經(jīng)逐年縮小。從對2010-2012年預(yù)算執(zhí)行情況分類來看,部門預(yù)算支出和專項(xiàng)資金預(yù)算支出進(jìn)度執(zhí)行情況又呈現(xiàn)不同特點(diǎn):2010-2012年部門預(yù)算支出進(jìn)度是比較均衡的,總體上與序時(shí)進(jìn)度吻合。由于增人增資經(jīng)費(fèi)和部門預(yù)算預(yù)留資金的分配主要集中在下半年,因此,下半年部門預(yù)算支出進(jìn)度相較于上半年稍高一些。2010-2012年專項(xiàng)資金預(yù)算支出進(jìn)度呈現(xiàn)“平時(shí)低、半年度和年度高”的特點(diǎn),平時(shí)進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于序時(shí)進(jìn)度,但到了半年度、年度的關(guān)鍵月份,如5、6和10、11、12等月份,支出進(jìn)度又遠(yuǎn)高于序時(shí)進(jìn)度。財(cái)政支出前少后多、進(jìn)度相差懸殊的趨勢已經(jīng)逐漸固化,成為年度預(yù)算執(zhí)行的一種常態(tài)。這已不是某一時(shí)段、某一區(qū)域的臨時(shí)性、突發(fā)性或一次性的偶發(fā)癥狀。普遍發(fā)生的問題就要從機(jī)制上找原因。二、時(shí)進(jìn)度管理模式長期以來,各級財(cái)政部門對支出進(jìn)度都采取傳統(tǒng)的序時(shí)進(jìn)度管理模式,強(qiáng)調(diào)要按時(shí)間進(jìn)度安排支出。具體到無錫市,這種序時(shí)進(jìn)度管理模式可以概括為“總量安排,細(xì)化預(yù)算,序時(shí)管理和分類結(jié)轉(zhuǎn)”的管理方式。(一)年度總預(yù)算的控制一般在上年的四季度確定下年的預(yù)算安排總量。部門預(yù)算按照定員定額定標(biāo)的方式確定總量,專項(xiàng)資金預(yù)算一般按照切塊方式確定總量。(二)細(xì)化工況及細(xì)化部門預(yù)算,一般在上年的12月份即可編制完成并下達(dá)到部門單位。對增人增資等預(yù)留經(jīng)費(fèi),根據(jù)具體情況予以細(xì)化;專項(xiàng)資金預(yù)算,自2009年無錫市實(shí)施專項(xiàng)資金績效管理改革,引入績效論證程序以后,允許專項(xiàng)資金分次分批編制明細(xì)項(xiàng)目預(yù)算,某些專項(xiàng)資金的明細(xì)項(xiàng)目預(yù)算到當(dāng)年年底還在績效論證。2011年出臺相應(yīng)辦法后,一般在5月底前,專項(xiàng)資金可以經(jīng)過績效論證程序完成明細(xì)項(xiàng)目預(yù)算的細(xì)化編制。(三)序時(shí)進(jìn)度管理由于財(cái)政年度與公歷年度一致,財(cái)政部門在每年1月份即開始實(shí)施支出進(jìn)度管理。傳統(tǒng)的支出進(jìn)度管理方式稱之為序時(shí)進(jìn)度管理,強(qiáng)調(diào)支出的均衡性,即支出要按照大體接近每月1/12的比例列支。這種方式考慮了稅收收入的均衡性,便于國庫資金的安排和調(diào)度使用。部門預(yù)算是部門單位的運(yùn)轉(zhuǎn)性支出,具有支出的均衡性,一般單位均能達(dá)到序時(shí)進(jìn)度要求。專項(xiàng)資金預(yù)算的執(zhí)行與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度具有相關(guān)性,視項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度有快有慢,不具有均衡性。(四)上的項(xiàng)目不能締結(jié)按照中央和省兩級財(cái)政部門對預(yù)算指標(biāo)和資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的規(guī)定,兩年以下的項(xiàng)目一般可以結(jié)轉(zhuǎn),兩年以上的項(xiàng)目不能結(jié)轉(zhuǎn)。2011年前,無錫市按照上級財(cái)政部門的規(guī)定操作,項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)越來越大,受到人大和審計(jì)等相關(guān)部門的關(guān)注。2011年后,無錫市出臺新規(guī)定,對當(dāng)年預(yù)算安排的項(xiàng)目,除政府采購項(xiàng)目、兩年以下的省補(bǔ)助資金項(xiàng)目可以結(jié)轉(zhuǎn)外,其他一律不得結(jié)轉(zhuǎn),結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模得到了有效控制。三、現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理成本管理存在三個(gè)問題現(xiàn)有財(cái)政支出進(jìn)度管理模式存在問題的原因,可以分為兩種類型:(一)一般原因分析1.均衡支出,減少財(cái)政支出財(cái)政預(yù)算能否細(xì)化到具體項(xiàng)目并下達(dá)預(yù)算指標(biāo),將會對支出預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度產(chǎn)生影響。由于基本支出都是按標(biāo)準(zhǔn)按定額的,一般按序時(shí)進(jìn)度撥付,并形成均衡支出,對財(cái)政支出進(jìn)度影響不大,影響財(cái)政支出進(jìn)度慢的主要原因在于項(xiàng)目支出。分析可以發(fā)現(xiàn),預(yù)算批復(fù)后即可安排支出的僅有部門預(yù)算與細(xì)化到位的專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算,而未細(xì)化到位的專項(xiàng)資金預(yù)算、省補(bǔ)助資金、預(yù)算預(yù)留等資金,都要在二季度后開始逐步分配細(xì)化到具體項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行,并最終體現(xiàn)支出。可見,年初預(yù)算的細(xì)化程度偏低,是支出進(jìn)度慢的根本原因,同時(shí)也導(dǎo)致支出集中在第四季度,影響均衡支出。2.每一個(gè)項(xiàng)目是“爭盤、年中找項(xiàng)目”政府各部門項(xiàng)目推進(jìn)快,支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度就快,反之則慢。部門在專項(xiàng)資金預(yù)算編制上,往往是“年初爭盤子、年中找項(xiàng)目”;在專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行上,又往往是“單位層層報(bào)、部門慢慢審”。以占公共財(cái)政預(yù)算支出比重較大(6%)的某專項(xiàng)資金為例,2010-2012這三年中,一季度支出進(jìn)度均為零,二季度有少量支出進(jìn)度,對公共財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)度的影響主要體現(xiàn)在三季度以后,特別是四季度較為明顯。3.達(dá)標(biāo)率對支出預(yù)算執(zhí)行均衡度影響2010-2012三年來,上級各種補(bǔ)助資金逐年增加,占無錫市支出預(yù)算比重較大,2010年為12.4%,2011年為11.8%,2012年為12.4%。下達(dá)是否及時(shí),對支出預(yù)算執(zhí)行均衡度影響很大。2010年,超過32%以上的省下指標(biāo)集中在12月份下達(dá),2011年12月份下達(dá)的省下指標(biāo)比例更是接近全年的一半(46.3%),2012年雖然省財(cái)政廳采取了各種措施,這個(gè)比例仍有28.6%。上級補(bǔ)助集中在年底下達(dá),不僅導(dǎo)致年底支出數(shù)過大,影響支出均衡;同時(shí),由于年底項(xiàng)目無法及時(shí)開展,無法實(shí)現(xiàn)支出的則改為結(jié)轉(zhuǎn),又造成結(jié)轉(zhuǎn)金額增大,影響財(cái)政資金使用效益。(二)基礎(chǔ)原因分析1.運(yùn)轉(zhuǎn)類資金,限制期客觀上,部門預(yù)算安排的運(yùn)轉(zhuǎn)類資金(包括部門預(yù)算安排的小專項(xiàng))和專項(xiàng)資金預(yù)算安排的專項(xiàng)類資金,是兩種不同性質(zhì)的資金。運(yùn)轉(zhuǎn)類資金由于按人頭、標(biāo)準(zhǔn)安排,且每月要按時(shí)撥付兌現(xiàn),因此,可以達(dá)到序時(shí)進(jìn)度要求;專項(xiàng)類資金與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度掛鉤,而項(xiàng)目的實(shí)施流程,從立項(xiàng)、政府采購到組織實(shí)施,再竣工結(jié)算和驗(yàn)收合格,需要一個(gè)較長的過程,且沒有序時(shí)性。2.從年度發(fā)生的時(shí)間來看,部門項(xiàng)目的實(shí)施必須是3月開始《預(yù)算法》規(guī)定,我國財(cái)政年度的起止時(shí)間為每年的1月1日至12月31日,而各部門單位的工作年度一般要從每年年初的人代會和部門工作會議后才展開。人代會一般是每年的1月中旬召開,部門工作會議一般是在春節(jié)前后召開,因此,部門項(xiàng)目的實(shí)施一般是從每年的3月份才開始。從3月份開始項(xiàng)目立項(xiàng)和政府采購,到具體實(shí)施時(shí)一般要到年中,項(xiàng)目資金的實(shí)際支付高峰又要到下半年,甚至部分款項(xiàng)要到第二年上半年還在支付。3.單位財(cái)政支出管理中存在的問題由于年初預(yù)算到位率太低,再加上部門利益格局固化,“二次分配”資金規(guī)模過大。單位年初從財(cái)政爭取到資金盤子后,并不著急分盤子,甚至分盤子的方向都沒有,在很大程度上導(dǎo)致了財(cái)政資金滯留在單位。同時(shí),單位仍然延續(xù)了以往年度的預(yù)算編制思路,一個(gè)項(xiàng)目報(bào)一個(gè)預(yù)算,如果項(xiàng)目的實(shí)施期要跨年度,則預(yù)算執(zhí)行也要跨年度,客觀上造成了支出進(jìn)度不可能在一年內(nèi)完成。以上兩類原因,導(dǎo)致財(cái)政支出管理中積弊很深的矛盾現(xiàn)象:一方面財(cái)政收支矛盾尖銳,財(cái)政資金緊缺;另一方面預(yù)算安排后部門單位平時(shí)資金使用緩慢,到年終卻“突擊花錢”。在每年人大審議和同級審計(jì)時(shí),財(cái)政總是受到諸如要提高預(yù)算安排科學(xué)性、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督檢查、提高財(cái)政資金使用效率的質(zhì)詢。四、現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行模式現(xiàn)行的財(cái)政支出進(jìn)度管理模式,不能完全適應(yīng)現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行模式。近年來,財(cái)政管理精細(xì)化和財(cái)政改革縱深化的推進(jìn),正在倒逼財(cái)政支出進(jìn)度管理模式的改革創(chuàng)新。(一)實(shí)行審批貸款,加強(qiáng)財(cái)政資金管理就單位而言,有的“重預(yù)算,輕執(zhí)行”,總是千方百計(jì)多爭取資金,但對財(cái)政資金使用的方向、進(jìn)度和效益等關(guān)注較少。有的長期形成“日常掛賬、年底結(jié)算”的習(xí)慣,年底突擊花錢,使外界對財(cái)政有所詬病。就財(cái)政而言,也陷于兩難境地,如對資金進(jìn)度要求過快,則有鼓勵(lì)單位突擊花錢的嫌疑;如對資金進(jìn)度不作要求,則單位對財(cái)政資金的慢使用,使財(cái)政資金被大量擱置,發(fā)揮不出應(yīng)有效益。2008年,無錫市開始積極推進(jìn)財(cái)政資金績效管理改革,明確對財(cái)政資金在撥付時(shí),按其性質(zhì)不同,實(shí)施不同的審批撥付管理方式,對用于人頭的經(jīng)費(fèi),包括運(yùn)轉(zhuǎn)類經(jīng)費(fèi),和按人頭、標(biāo)準(zhǔn)安排撥付的社保類經(jīng)費(fèi),加強(qiáng)績效監(jiān)督;對用于經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金,明確績效目標(biāo)要求,加強(qiáng)績效管理。通過實(shí)施財(cái)政資金績效管理改革,要求按項(xiàng)目績效撥付財(cái)政資金,資金支出進(jìn)度也要與項(xiàng)目績效掛鉤,將預(yù)算支出建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上,不僅強(qiáng)調(diào)業(yè)績導(dǎo)向,更強(qiáng)調(diào)責(zé)任和效率,有助于提高財(cái)政支出的有效性。(二)向“重效益”的轉(zhuǎn)變推進(jìn)預(yù)算信息公開,要求政府積極轉(zhuǎn)變財(cái)政管理理念,從“重分配”轉(zhuǎn)向“重管理”,從“重項(xiàng)目”轉(zhuǎn)向“重效益”,從“力爭資金”到“用好資金”。本著“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則,通過對現(xiàn)有財(cái)政支出進(jìn)度管理模式的改革,可以提高單位的責(zé)任意識,加強(qiáng)對財(cái)政資金使用效果的追蹤問責(zé),強(qiáng)化對項(xiàng)目執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)的責(zé)任追究,促進(jìn)財(cái)政資金的規(guī)范高效使用,為預(yù)算信息公開打下良好的工作基礎(chǔ)。五、加快財(cái)政支出進(jìn)度的建議要實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的均衡化,促進(jìn)財(cái)政支出進(jìn)度,從技術(shù)角度來講,必須堅(jiān)持預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩手抓,應(yīng)采取以下措施。(一)細(xì)化部門單位采購。根據(jù)部門單位對專項(xiàng)資金的預(yù)算編制,提高部門單位對專項(xiàng)資金的收入嚴(yán)格按規(guī)定壓縮預(yù)算預(yù)留,對部門預(yù)算中的增人增資等經(jīng)費(fèi)預(yù)留,按單位實(shí)際情況及時(shí)辦理細(xì)化手續(xù)。切實(shí)提高專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算編制細(xì)化程度,提高項(xiàng)目預(yù)算的一次編制完成率,防止部門單位對專項(xiàng)資金的二次分配。對5月底前不能完成細(xì)化的專項(xiàng)資金預(yù)算,逐月核減1/4,直至全部收回總量,徹底取消專項(xiàng)資金中的機(jī)動經(jīng)費(fèi),進(jìn)而提高預(yù)算細(xì)化到位率。(二)納入政府考核范圍,加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度政府應(yīng)建立部門專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核制度,把專項(xiàng)資金特別是重大項(xiàng)目資金執(zhí)行進(jìn)度納入政府對部門年度綜合考核范圍,通過建立硬性考核機(jī)制,加大對部門執(zhí)行預(yù)算的績效考核力度和預(yù)算執(zhí)行的約束力。(三)轉(zhuǎn)移支付資金對于第四季度期間的數(shù)據(jù)分析中央、省級對下追加的各類轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金,要加快下達(dá)速度,轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)在第四季度之前全部下達(dá)。如果可能,應(yīng)在年初預(yù)下一個(gè)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金總量額度,便于下級財(cái)政部門在年初預(yù)算編制時(shí)即可統(tǒng)盤考慮。(四)基金“基金”結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)比重大,對當(dāng)年和次年財(cái)政支出進(jìn)度和均衡性都有較大的負(fù)面影響。按照中央財(cái)政模式,建立“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”,將結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)劃入該基金,可以調(diào)節(jié)預(yù)算平穩(wěn)運(yùn)行,減少年底虛列預(yù)算。由于可以調(diào)用該項(xiàng)基金來填補(bǔ)未來可能出現(xiàn)的收入缺口,因而在編制收入預(yù)算時(shí),可以減少顧慮,適當(dāng)提高收入增長幅度,逐步減少財(cái)政超收規(guī)模,提高預(yù)算準(zhǔn)確性,形成良性循環(huán)。同時(shí),通過建立基金將結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)和超收收入暫時(shí)“儲備”起來,可以防止產(chǎn)生年底突擊花錢等行為。六、對財(cái)政支出的管理要有新的度管理體系要實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的均衡化,關(guān)鍵在于以改革的思路推進(jìn)財(cái)政支出管理的科學(xué)化,要對財(cái)政支出的理念、制度、考核等作根本性的轉(zhuǎn)變,對財(cái)政支出進(jìn)度管理體系作全新的頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)運(yùn)轉(zhuǎn)類資金和專項(xiàng)類資金在財(cái)政支出進(jìn)度方面呈現(xiàn)的不同特點(diǎn),建議建立財(cái)政支出進(jìn)度的分類管理體系和與其相配套的分類結(jié)轉(zhuǎn)管理模式。(一)建立財(cái)政支出進(jìn)度分類管理體系在財(cái)政支出進(jìn)度管理上,要分運(yùn)轉(zhuǎn)類和專項(xiàng)類兩種資金,建立分類管理體系。1.運(yùn)轉(zhuǎn)類資金的管理序時(shí)進(jìn)度管理體系,在預(yù)算編制環(huán)節(jié)上,要堅(jiān)持零基預(yù)算和序時(shí)進(jìn)度。按照部門預(yù)算基本支出預(yù)算的編制方法,人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算沒有基數(shù),按照當(dāng)年實(shí)際情況據(jù)實(shí)測算安排。當(dāng)年的運(yùn)轉(zhuǎn)類資金,按當(dāng)年的人頭、車輛等編制內(nèi)實(shí)有數(shù),及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)定額核定安排;下一年度的運(yùn)轉(zhuǎn)類資金,按下一年度的人頭、車輛等編制內(nèi)實(shí)有數(shù),及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)定額核定安排。由于運(yùn)轉(zhuǎn)類資金用于人員和公用的特性,每月支出呈現(xiàn)序時(shí)性。年初各單位當(dāng)年部門預(yù)算運(yùn)轉(zhuǎn)類支出預(yù)算數(shù)填列表中“年度預(yù)算”,根據(jù)單位每月的累計(jì)“實(shí)際執(zhí)行數(shù)”,得出“實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度”,財(cái)政部門于每月月初5個(gè)工作日內(nèi)通報(bào)各單位,明確單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位,督導(dǎo)各單位做好加快財(cái)政支出進(jìn)度工作。2.建立工作進(jìn)度管理體系工作進(jìn)度管理體系,在預(yù)算編制環(huán)節(jié)上,要堅(jiān)持績效預(yù)算和工作進(jìn)度。按照專項(xiàng)資金績效管理的要求,對專項(xiàng)類資金,年初編制明細(xì)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)要堅(jiān)持績效論證;年中撥付時(shí),要逐步探索與績效掛鉤,對適合事中或事后撥款的專項(xiàng)類資金,要建立按績效撥款的制度;年末,要對實(shí)施完畢的項(xiàng)目及時(shí)開展績效評價(jià),對尚未實(shí)施完畢或尚未開始實(shí)施的項(xiàng)目開展績效監(jiān)督。對不同的專項(xiàng)類資金,建立不同的工作進(jìn)度管理體系。由于每個(gè)專項(xiàng)都有不同的工作進(jìn)度安排,則工作進(jìn)度管理體系呈現(xiàn)個(gè)性化、非序時(shí)性的特點(diǎn)。對每