制訂高校章程應當把握的幾個問題

制訂高校章程應當把握的幾個重要問題

胡學軍

2014年12月一、基本要求

章程是高校內部的“憲法”，是現代大學制度的頂層設計，是建設現代大學制度構架的根本舉措，也是實現高校治理體系和治理能力現代化的根本保障。制訂高校章程時，在指導思想和總體要求上，必須符合下列要求：

（一）合法

章程內容必須符合國家有關法律、法規(guī)、規(guī)章、條例及上級領導機關有關文件的要求。通過制訂章程，使高校各種管理行為都具有法理依據，具有可信度。設計章程時，對上位法及上級有關文件有明確要求或規(guī)定的內容，應予尊重并采納；特別對一些基本職權，原則上可采用上級有關文件的文本表述。例如，關于學校黨委與校長職權的表述，原則上可采用中央辦公廳今年55號文件的相關表述；關于教代會職權的表述，原則上可采用國家教育部《高等學校教職工代表大會暫行辦法》中的相關表述。又如，學校內部二級學院領導體制的表述，國家教育部有關文件規(guī)定，二級學院重要事項決策采用黨政聯(lián)席會議制度，會議主持人按會議內容分別由院長或書記擔任。對此，應當予以尊重。另有些問題，上位法及上級有關文件未作強制性規(guī)定或統(tǒng)一規(guī)范的，在設計章程時，可自主做出規(guī)定。

(二)合理

合理，亦即適用。根據國家要求與學校實際，制訂章程時，要合理把握內容與相關問題表述的“度”。章程內容不必面面俱到，但必須包括國家教育部《章程制定暫行辦法》提出的10項基本內容。在有關組織權力運行的表述上，也有個“度”的合理把握問題。例如，關于學術組織的定性、組成與運行規(guī)則，均應適度合理地把握，符合學術權力范疇的要求，不能把行政權力寫進學術組織的職責中；也不能把學術權力變成行政指揮系統(tǒng)的行政行為。例如，關于“教學指導委員會”與“教學工作委員會”，就是在性質上不相同的兩種組織，前者是學術組織，應當寫在章程的“學術組織”條款中；后者是“工作組織”，是分管教學的校領導在決策教學工作有關問題時的一種工作機構，就不能寫在章程的“學術組織”條款中。有的學校還成立了一些其他行使行政權力的工作委員會（如學生工作委員會等），這些工作委員會并不是學術組織，都不能寫在學術組織中。

(三)規(guī)范

章程的框架設計、章節(jié)條款的邏輯聯(lián)系、章程語言的表述，均應當規(guī)范、準確、科學、合理。其中，章節(jié)名稱的內涵與外延，應具有邏輯相包含關系，只能以大包小，不能以小包大。例如，在設計“內部治理結構”這一章時，如果冠以“領導體制”一詞，那就只能表述黨委和校長的相關內容，而不能將其他機構統(tǒng)統(tǒng)包含其中，因為其他機構并不是領導機構，不屬于“領導體制”范疇。這一章標題如果改用“管理與機構”，則可包含學校層面的各種機構。此外，章程語言的表述應當符合漢語語法，使用嚴謹、準確、精練、樸實的文本語言，不要使用文學語言、口頭語言或論述性語言，也不要使用簡稱。例如，不要使用“三重一大”、“三自”“四有”之類的提法。

(四)具有可操作性

制訂章程的目的是為了規(guī)范學校辦學行為，必須具有可操作性。一部好的高校章程，既要符合國家有關法律法規(guī)規(guī)章與條例的要求，又要緊密結合本校實際，通過制訂章程，使高校各種管理行為都具法理依據，具有可信度，能在實際工作中得到貫徹實施。

(五)具有個性和特色

高校章程既要滿足法定的普遍性要求，又要突出學校的個性特色；既要參考兄弟院校經驗，又不能照抄照搬?？傊?，既要有共性，又要有個性，不能千篇一律、千校一面。高校章程的個性和特色主要體現在以下幾個方面：一是學校精神、學校文化、辦學理念的表述；二是學校定位、學校使命、學校發(fā)展目標及學科專業(yè)特點的表述；三是人才培養(yǎng)模式和規(guī)格以及學校服務面向的表述；四是學校內部治理結構和管理制度的設計；五是辦學模式的選擇與學校功能的表述；六是教師隊伍建設與管理的探索和表述；七是章程結構的設計。例如，在內部治理結構中，關于黨委會、校長、教代會職權的表述，具有共性，可采用中央或國家教育部有關規(guī)章條例的相關表述；而在具體運行規(guī)則上，則應有學校的個性，顯示學校的特色。(六)體現改革成果

一部好的章程應當適度地體現學校的改革成果和訴求，體現學校長期辦學以來形成的管用的制度，反映學校教職工的呼聲和要求，體現學校文化、學校傳統(tǒng)、辦學特色，建設目標。例如，在教授治校、民主管理，二級學院（系部）決策機制等方面，各校都作了不少探索和改革，其中的成功經驗可在章程中適度地予以體現。

(七)具有開放性

高校章程應在較長一段時期內發(fā)揮作用。因此，制訂章程時，要考慮內容的開放性。例如，《高教法》明確學校擁有的自主權在目前實施中尚有政策障礙的，可在章程中提出訴求，作出有前置條件的表述；按照“法無禁止即可為”的原則，學校對應當擁有的自主權而目前又一時難以做到的，可作宣言性表述；高校目前尚未實行、但國家有要求、改革有需求的制度（如理事會、基金會等組），可作原則性表述。這些表述，可為下一步發(fā)展留出必要的空間。此外，原有制度設計形成的結果、現在已經取消的，可在章程中適度表述。如高校原來可設置正副校級督導員，2012年1月1日后規(guī)定不再設置，目前多數高校暫未消化這一設置。在此情況下，章程可保留校級督導員提法；如不保留，則相關同志任職的合法性會易受質疑。

(八)履行民主程序

制訂章程必須遵循民主、科學、公開的原則，采取開門“立法”的方法。要把章程制訂過程作為凝聚共識、促進管理、增進和諧的過程。因此，在制訂章程的過程中，一定要廣泛征求校內外意見，一定要經由教職工代表大會討論、校長辦公會審議、黨委會審定這三道必要程序，最后由法定代表人簽發(fā)，上報省教育廳核準。

二、關于章程框架

章程框架設計是撰寫章程前應當首先考慮的一個重要問題。主要從三方面考慮：

一是法理依據要認真學習并把握國家《教育法》、《高等教育法》和國家教育部《高等學校章程制訂暫行辦法》的基本精神和要求。例如，《高等學校章程制訂暫行辦法》規(guī)定的10項基本內容和學校的9條基本辦學自主權，都是設計章程時的重要考慮。后來國家教育部又提出了制度章程的56條具體內容，也要作為重要參考。

二是實踐經驗國家教育部部屬高校在制訂章程中已有不少成功范例，我省也有九所高校章程通過教育廳核準。這些高校的章程設計都值得借鑒，都是我們設計章程框架時的重要參考。

三是學校辦學的實際需要設計章程框架及表述相關內容時，要充分考慮學校自身發(fā)展的需要，提出自己的發(fā)展訴求，體現自身辦學特色。

按照以上基本考慮，在一般情況下，高校章程基本框架可設計為一個序言、10章。這10章分別是：第一章“總則”，第二章“職責和任務”(或稱“職能”、“學校功能與教育形式”)，第三章“管理與機構”(或稱“管理體制與組織機構”、“組織機構”)，第四章“教學科研單位”，第五章“教職工”，第六章“學生”，第七章“學校與社會”，第八章“財務、資產、后勤”，第九章“?；?、校旗、校歌、校慶日”(或總稱“學校標識”)，第十章“附則”。以上框架是高校章程中必不可少的基本框架。在一般情況下，設置以上十章比較可行。

在上述基本框架的基礎上，各校在具體設計時，可各有特色。例如，有的學校在第一章“總則”和第二章“職責與任務”間，增設一章“舉辦者與學?！?，專門表述舉辦者與學校的權力與義務；“管理與機構”這一章則有多種表現形式，有的學校在這一章中設節(jié)，如武漢理工大學在此章中設有領導體制、決策機制、組織結構、二級單位管理體制與機制、學術組織、民主管理等六節(jié)；也有的學校在這一章中設黨委、校長、學術組織、民主管理、職能機構、教學科研機構等節(jié)。在各章排列的先后順序上，不少高校為突出“以人為本”的治學理念，把“教職工”和“學生”這兩章放在“管理與機構”章前面，如清華大學、北京大學、中國人民大學均如此；有的學校甚至把“學生”章放在“教職工”章前面，以突出學生在教育教學活動中的主體地位，如中國人民大學和我省的中醫(yī)藥大學即如此；有的學校則把“學生與教職工”合列為一章，清華大學、北京大學和湖南文理學院、邵陽學院即是如此；多數學校將“教職工”和“學生”章放在“管理與機構”章后面?？傊?，各校章程框架的設計應有自身特色。

還有一個問題需要注意：不少學校在設計章程框架時，只涉及到資產、財務、后勤管理，而在實踐工作中，學校管理還包括招生、人事、教學、科研、機構編制、學生工作等多方面內容。因此，在章程有關內容中，對學校各方面管理要適度予以反映。高校章程程框例舉清華大學章程設有一個序言、七章：序言第一章總則第二章職責和任務第三章學生和教職工第四章管理和機構第五章學校和社會第六章標識和校慶日第七則附則

北京大學章程設有一個序言、共八章：

序言第一章總則第二章職責第三章人員第四章組織機構第五章教學科研單位第六章資產、財務第七章校友及社會第八章標識與校慶日湘潭大學章程設有一個序言、共12章：序言第一章總則第二章學校功能和教育形式第三章管理體制和組織機構第四章教學科研機構第五章教職員工第六章學生與學員第七章校友第八章舉辦者和學校第九章外部關系和社會合作第十章投入和保障第十一章?；招Ｆ煨Ｓ栃８栊c日第十二章附則

湖南農業(yè)大學章程設有一個序言、共10章：序言第一章總則第二章學校與舉辦者第三章學校功能第四章組織與結構第五章教職工第六章學生與學員第七章校友第八章財務、資產和后勤第九章校徽校旗校訓校歌校慶日第十章附則

湖南中醫(yī)藥大學章程設有一個序言、共11章：

序言第一章總則第二章舉辦者與學校第三章學生第四章教職工第五章組織機構第六章教學科研單位第七章附屬醫(yī)院第八章校友與社會第九章經費和資產管理第十章?；招Ｆ煨８栊c日第十一章附則吉首大學章程設設有一個序言、共10章：

序言第一章總則第二章學校功能第三章學校主體第四章學校管理體制與組織機構第五章學院和研究院所第六章

投入與保障第七章

外部關系第八章學校標識第九章章程實施第十章附則邵陽學院章程設有一個序言、共11章：

序言第一章總則第二章舉辦者與學校第三章學校功能與教育形式第四章治理結構第五章教學科研機構第六章教職工第七章學生第八章校友及社會第九章財務、資產與后勤保障第十章?；?/p>

校旗校歌

校慶日第十一章附則湖南文理學院章程設有一個序言、共7章：

序言第一章總則第二章學校成員第三章組織與機構第四章學校與社會第五章資產、經費和后勤第六章?；招Ｆ煨８栊c日第七章附則三、關于序言

序言的基本要求是塑造學校形象（所謂“自我畫像”），反映學校的辦學特色、學校文化、人才培養(yǎng)規(guī)格和建設目標。一般情況下，序言可分作三段，撰寫三層意思：

第一段，描述學校沿革，使人一目了然地知道學校的發(fā)展歷程。在表述學校沿革時，要處理好詳略關系，不必太詳，也不要太略。目前存在的主要傾向是過于詳細，當然，也有過于簡約的。要注意適度掌握。

第二段，概述學校辦學成就，使人清楚地理解學校的社會地位及其為國家和社會做出的貢獻。例如，清華大學這樣表述：“建校以來，本校始終與國家民族共命運，走在社會進步前列，全力培植人才，發(fā)展學術，服務社會，形成了優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和光榮革命傳統(tǒng)，在實現中華民族偉大復興的奮斗中寫下了雋永篇章?！?/p>

第三段，表述學校辦學特色。辦學特色主要包括辦學理念、學校文化（校訓、校風、教風、學風等）、人才培養(yǎng)規(guī)格、發(fā)展定位和建設目標等。其中，關于學校定位的表述，應以相關批復文件、明確的歷史記載等為依據，分別使用研究型、教學研究型、教學型等提法。列入“985工程”的高?？杀硎鰹椤把芯啃痛髮W”；列入“211工程”的高校原則上可表述為“教學研究型”；其他院校一般表述為“教學型”；還可根據高校設立批復時的相關文件精神，表述為綜合性、多科性、師范類等；對“高水平”、“世界一流”等表述，可以提及，但僅作為建設目標，不作為現狀表述。高職院校中，列為國家示范性高職院校與國家骨干高職院校的，一般不要求在表述中出現，因為這種稱呼還有階段性性質。

四、關于總則

“總則”主要表述章程的制訂依據、學校名稱、學校住所、學校舉辦者和管理機構、舉辦者權利與義務、學校辦學方向教育方針與根本任務、學?；韭氊?、學校領導體制、學校治理原則(依法治校、教授治學、民主管理等)、學?；局贫龋▽嵭鞋F代大學制度、校務公開制度、信息公開制度等）等重要問題，約10條左右。

首先，關于學校舉辦者及學校組織屬性的表述，需要準確把握。高校組織屬性的表述應包含以下要素：舉辦者、管理者、類別、層次定位、組織性質、法人類別等，并基本按上述次序予以表述。如國家教育部直屬高校的舉辦者、管理者、組織屬性和法人類別是一致的，可以表述為：某某學校是國家舉辦的，由國務院確定由教育部管理的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學校，屬非營利性事業(yè)單位法人。省屬高校的組織屬性可表述為：由湖南省人民政府舉辦，主要為全國特別是為湖南培養(yǎng)人才的全日制普通高等學校；主管部門為湖南省教育廳，屬非營利性事業(yè)單位法人。此外，有些學校實行省部共建，實際上是一種新的舉辦機制，在章程中，可對合作共建協(xié)議內容適當予以表述，以賦予共建協(xié)議以法律上的意義。按照上述規(guī)則，高?？蛇x擇在“總則”章的一個條款中，集中表述學校的組織屬性。其次，關于舉辦者與學校的關系，是高校十分重視的一個問題。目前對這一問題的表述主要有兩種形式：一種是專列“學校與舉辦者”章，分條具體列述舉辦者和學校的權力與義務；另一種則是原則性地概要表述舉辦者的權力與義務，而學校的辦學自主權則放在其他各章尤其是“職責與任務”章中，與學校管理活動緊密結合在一起進行表述?？紤]到高校舉辦者實際上是各級人民政府，在章程制訂中，由學校具體列述各級人民政府的權力與義務，在法律效力層面上不很合適。而且，集中列述學校的辦學自主權，往往與其他各章有關內容重復。因此，建議不單列“舉辦者與學?！闭?，對舉辦者的權力與義務，可采用原則性、概括性表述方法，放在第一章“總則”中；而學校辦學自主權的有關內容，則可同學校管理活動結合在一起，在“職責與任務”章及其他各章中進行表述。

五、關于學校內部治理結構

（一）學校內部治理結構一般要處理好以四個關系

一是黨委和校長的關系高等教育法對黨委和校長的職權分別作了規(guī)定，尤其是中央辦公廳今年第55號文件，對黨委和校長職權及其相互關系的表述更為全面和準確，不少提法具有時代感，而且對黨委書記與校長的基本工作規(guī)則作了概括性表述，在制度層面解決了黨委與校長的關系問題。對此，各?？稍瓌t采用。在具體操作層面，各校則應有自身特色，可參照高等教育法、黨的組織條例和中央辦公廳55號文件要求，進一步細化黨委會、校長辦公會組成人員、開會程序、議事規(guī)則等，明確各自分工，以在符合基本原則要求的前提下，做出有自身特色的規(guī)定。但同時要注意，對運行規(guī)則不必寫得太細，不要將黨委會與校長辦公會議的議事細則都搬到章程中來。

二是行政權力與學術權力的關系

所謂行政權力是指以校長為首的行政指揮系統(tǒng)行使教學、科研與行政管理的職權；所謂學術權力是指專家教授通過學術組織行使學術決策、審議、評定和咨詢等職權。

關于校長行政權力，中央辦公廳今年第55號文件做出了明確規(guī)定，共10個方面；關于學術組織的學術權力，國家教育部《高等學校學術委員會規(guī)程》，也提出了規(guī)范要求和指導意見。這是高校在設計和處理行政權力和學術權力關系時的基本依據。

在處理二者關系時，目前存在的主要傾向是學術權力偏弱，教授治學的作用未能得到充分發(fā)揮。因此，在設計和表述學術權力時，要著重考慮除行政化理念，促進和保障學校內部的學術自治，平衡學術權力與行政權力的關系。在具體表述中，原則上要明確學術機構、特別是學術委員會的定位、組成、職權及運行規(guī)則，確立學術委員會在學校的最高學術機構地位，明確決策、審議、評定、咨詢以及學術糾紛裁決權，健全完善學校學術體系。

學術機構的設計可以有多種模式。本科院校的學術機構一般是學術委員會、學位評定委員會、教學指導委員會并列為校級層面的三個學術機構；也有的高校將學術委員會設計為校級層面的最高學術機構，學術委員會下再設若干分委員會，分別履行科研、學位、教學指導等有關學術職責；也有的高校在學校層面設置教授委員會，下設若干分委員會，分別履行學術、學位、教學指導等有關學術職責。

高職高專同本科院校情況略有不同，設置學術組織時，可根據自身實際進行。在一般情況下，高職高專院?？煽紤]只設學術委員會（或教授委員會），下設若干分委員會，分別履行科研、教學等方面的學術事務?？傊?，各高校應按教育部《高等學校學術委員會規(guī)程》的原則要求，結合自身實際，自主設計學校內部的學術機構。在學術機構的組成、職責和運行等方面，可有一定的自由度，如校級領導是否擔任學術機構負責人，可留有一定的余地，但對學術委員會的地位和職權的表述，則應與國家文件保持一致。三是行政權力與民主管理權力的關系

目前，在行政權力與民主管理權力的關系問題上，需要著重加強的是民主管理與監(jiān)督。教職工代表大會是教職員工行使民主管理權力的基本形式。在制訂章程時，要明確規(guī)定教代會的地位、職權和基本運行規(guī)則。有的高校在表述教代會基本職權時，往往不夠全面和準確。建議對教代會定位和職權的表述，原則采用國家教育部《學校教職工代表大會規(guī)定》的相關表述。而對教代會的組成和運行規(guī)則，則可做出有自身特色的規(guī)定。四是權力運行與制約機制的關系

在章程制訂過程中，有的高校往往重視內部管理權力的設計，而忽視內部制約機制的設計，難以體現和反映學校對自主權的自我監(jiān)督機制和運行規(guī)則。在學校內部監(jiān)督機制中，章程需要明確的內容主要有：黨委會、黨內紀律檢查委員會、學術機構、教職工代表大會，有的學校還設計了監(jiān)察委員會、董事會或理事會等。對這些機構的民主監(jiān)督作用要作原則性表述。

如紀檢會屬黨內監(jiān)督機制，本來一般不屬章程范疇，但考慮到高校特殊性，應對紀檢機構的職責和權限做出概括性規(guī)定。教代會是教職工行使民主管理和監(jiān)督權力的基本形式，要著重地予以加強，切實保障教職工參與學校的民主管理與監(jiān)督，學校專業(yè)技術職務評聘辦法、收入分配方案等與教職工切身利益相關的制度、事務，均應經教代會審議通過；同時，要積極拓展學生參與學校民主管理和監(jiān)督的渠道，進一步完善高校學生代表大會制度，推進學生自主管理；要完善多元參與的校內治理體系，加強議事協(xié)商，積極探索師生代表參與學校決策的機制，充分發(fā)揮群眾團體以及社會參與的監(jiān)督機制。

（二）關于治理結構的設計有關治理結構的內容一般可以設置兩章：一是“管理與機構”章。這一章主要設計校級層面的管理機構，包括四方面內容：一是黨委領導，二是校長負責，在是教授治學，四是民主管理。每方面內容主要表述定位、職權、運行三方面內容。其中民主管理包括教代會、工會、學代人與學生會。在一般情況下，這一章可不分節(jié)。

二是“教學科研機構”章這一章主要闡述學校內部二級教學科研機構的設計。有的學校設二級學院（系、部），有的學校設系（部、中心）。對應于校級層面機構的設計，這一章對二級教學科研機構的設計，也要有黨組織、行政、學術