學法 守法 用法 推進依法治理

云南省干部在線學習系列課件PAGE2PAGE13學法、守法、用法、推進依法治理我們這一講的題目是學法守法用法，推進依法治理。我們打算講四個問題。第一個問題，依法治理是進行法治的必然要求。第二個問題，當代中國法制的基礎與法治發(fā)展。第三個問題，依法治理的核心對象是治人。第四個問題，依法治理應該注意的幾個問題。一、依法治理是進行法治的必然要求（一）法治的含義及其發(fā)展1、法治的含義和標志所謂的法治，是相對于人治來講的，法治意味著法律的統(tǒng)治，不是人的統(tǒng)治，法治和人治是兩種不同的治理國家的方式。從歷史上來看，治理國家的方式分法治和人治。從法治的角度來講，最主要的標志是兩個。（1）要有良好的法律。法律體系都齊了，未必是良法，因為內(nèi)容不一定是良法。舉個例子，刑法里面規(guī)定，“故意殺人的處死刑、無期徒刑、十年以上的有期徒刑?！睆姆蓷l文來講，好像意思很清楚，但是仔細琢磨，司法機關對一個罪犯執(zhí)行槍決也好，注射死刑也好，也是一種故意殺人，這個法律好像從兩法的角度來講，就有一定的問題。正確的表述應該是“故意非法剝奪他人生命的處死刑、無期徒刑、十年以上有期徒刑”。所以，類似這樣的問題，在法律里面非常多，一個法律，一個條文的表述，可能不是良法。法律條文和條文之間，司法和筆法之間可能都不是那么協(xié)調，這些也就構不成一個良法。（2）這個良好的法律得到社會所有人的普遍遵守。從古代講，王子犯法與庶民同罪，一直到今天的法律面前人人平等，反復的講法律面前人人平等。如果大家有興趣，不妨翻一翻若干個實體法和訴訟法。憲法的原則是法律面前一律平等，每一個法都依據(jù)憲法制訂本法，但是每一個法里面又重復這個原則。這個問題要反復講是因為不平等的問題在現(xiàn)實生活中非常嚴重。普遍遵守，講起來容易，實踐太難。2、法治與人治區(qū)別不在于有法沒法，說有法這個國家就是法治，沒法這個國家就不是法治，也不在于是不是承認法律運作中間發(fā)揮人的作用，這兩個都不是。這兩個區(qū)別主要在哪兒（1）治國的主體而言，法治是在形式上，是一種眾人之治，人治是一人或者是少數(shù)幾個人之治。（2）在依據(jù)上，法治是依據(jù)普遍的規(guī)則來對社會，對國家進行治理。人治則是把個人的任性置于首位。3、法治與法制法治意味著法律之治。法律之治絕非把法律作為一種治理的手段，如果認為法治就是統(tǒng)治者拿法律作為工具來管理國家，來管理社會，實際上它的結果就是把統(tǒng)治者已經(jīng)放在了法律之外，實質仍然是一種人治，因為不是所有的人都遵守法，是統(tǒng)治者可以不守法。法治還需要明確的是以前講法制是刀制，現(xiàn)在的提法是水治。刀制和水治這兩種法治有什么不同：簡單的說，刀制的法制是國家法律及相關制度的總稱，國家第一代領導人董必武同志在50年代的時候曾經(jīng)講“什么是法制，我們姑且望文生義就理解成法律制度”，這個表述非常通俗，非常簡單，也非常容易理解。法制是一種相對于國家的政治制度、經(jīng)濟制度以及其他一系列相關制度而言的，它通常表現(xiàn)為一種靜止的法律和制度。水治的法治，是一種治國方略，相對于人治而言，強調的是（4）切實加強和改進黨對政法工作的領導?，F(xiàn)在講的主要是方針路線、政策以及組織方面的領導，而不是說領導就是具體辦案，不是說跟司法機關提個要求，你按我的意思辦。領導和具體運作是兩個概念。在依法執(zhí)政里面要注意一個問題，由于中國共產(chǎn)黨是從革命黨逐漸過渡成為今天的執(zhí)政黨，這里面有一個觀念的轉變。作為革命黨，革命就依靠政策，依靠命令。作為執(zhí)政黨，要依法治國，依法治理，首先要考慮的就是法。怎么樣依靠政策過渡到依靠法律，這有一個觀念的轉變。這個轉變以前講是一個過程，今天所要強調的是要盡快的縮短這個過程，這個恐怕是依法執(zhí)政要注意的一個問題。也就是說黨確實既要堅持依法行政，又不要因為自己是執(zhí)政黨，雖然講了這些問題，但是在實踐中有意無意，有一些違法。比如說建國初期50年代，憲法規(guī)定人民法院獨立行使審判權，只服從法律。到了幾年以后，這就又提了出來，說法院獨立行使審判權，只服從法律，黨的話他也不聽，這不是跟黨鬧獨立嗎？所以當時提了出來，凡是法院只服從法律的，打成右派。這樣的教訓，所以會出現(xiàn)，是因為在有一些時候，我們理念上自覺或者是不自覺的就錯了，錯在哪兒呢？實際上1954年的憲法做的規(guī)定，就是中國共產(chǎn)黨的意志的體制，同時又是全國人民意志的統(tǒng)治，是黨領導人民群眾制訂的憲法，所以對憲法完全更好的遵守，就是最好的堅持黨的領導。但是，有的時候他覺得我講的話他沒有聽，光強調按法辦，就是跟我鬧獨立。錯的東西出來了，從此以后幾十年，沒有人再敢提法律獨立行使審判權只完全服從法律。4、依法行政依法行政通常講有以下幾點：（1）依法行政要合法。依法行政，一定要合法，這是依法行政的根本要求。依法行政，必須要有法律依據(jù)。某一個人闖了紅燈，你要處罰他，究竟闖了沒有，罰的錢對不對，至少是這兩個問題。你給他單據(jù)沒有，處罰決定書給他沒有。應該罰一百，但是你拿了100塊錢，卻沒有處罰依據(jù)，這個程序上就有問題了。這里強調的就是一定要合法。（2）依法行政要合理。依法行政不僅要合法，而且要合理。合理是合法的補充。很多問題，法律規(guī)定不可能具體，有些問題法和理是通的，所以在法律規(guī)定不明確原則的情況下，一定要考慮理和法的關系。（3）依法行政一定要講究高效。某一個問題，老百姓給行政機關提了出來，三、五年以后，終于解決了，解決了沒有實際價值了，時過境遷，已經(jīng)失去了解決問題的現(xiàn)實意義，所以這個期間沒有效率了，沒有效率，依法行政的價值就體現(xiàn)不出來。（4）權責統(tǒng)一是依法行政的必然要求。權和責，一定是相對應的，不能說行政機關依法行政只有權力，不承擔責任，反過來也是一樣的。這個問題講的是權力義務法律上講一定是對應的，不能因為是行政機關，就只行使權力，只管理別人，同時還要承擔一定的責任，這個責任意味著你有義務，某些東西必須要按照你的義務去做。（5）依法行政要講政務要公開目前的社會正在極力的透明，盡可能讓大家知道，但是有一些問題，因為涉及行政的問題在我們國家是非常廣的范疇，所以現(xiàn)在都要一步做到政務公開有一定的難度，但是只有在透明的情況下行政，人們才能監(jiān)督，如果不透明，暗箱操作，老百姓不知道，就沒有辦法監(jiān)督，也就沒有辦法公正。（6）不斷提高依法行政的能力和職業(yè)道德的水平，這個主要是對行政執(zhí)法的工作人員和機關，這些主體來講的。補充一點，依法行政一定要記住行政執(zhí)法和司法最大的不一樣，是行政機關既是運動員又是裁判員，司法最大的特點，他不是運動員，就是裁判員。行政機關既要當運動員，又要當裁判員，這樣就往往把自己推到了風口浪尖。所以這樣就要求行政機關在依法行政的時候，更要注重依法，要注意上面這些問題。否則的話，有些問題更不好辦了。另一個方面，行政涉及的領域，涉及社會的范圍，涉及對民眾的利益，比司法要廣得多，司法充其量就是法院，如果按照上面的說法，再加一個檢察院。但是行政機關太多了，包括授權的就更多了。這樣大的一個面，對上面這些問題的重視，就更必要了，否則后患比較大了。（三）司法公正及其問題1、司法作為實現(xiàn)社會公平正義的最后一道防線在依法治理過程中，之所以要治理，是因為有問題，有糾紛，有矛盾，所有解決這些問題，不管是通過什么途徑，最終解決不了國家有一個最后的救濟方案，就是司法。所有的救濟問題解決不了，都到法院去解決，所以從這個意義上，老百姓通常講，司法是實現(xiàn)社會公平正義的最后一道防線，就是這個意思。所有的問題最后一定到法院裁決，法院裁決了就公正了，原因在于法院是代表國家的。換句話說，對司法的問題，如果司法介入了，一旦作出決定，后面再沒有救濟途徑了，在法院作出裁決以前，始終有司法，這個救濟途徑在最后做保障。在這個意義上，司法公正在依法治理中的重要作用是不容低估的。但是現(xiàn)在不容忽視的是司法中間現(xiàn)在的問題比較多，而且引起了民眾的關注，比如說老百姓對司法不公，司法腐敗的問題反應比較強烈。所以從這個意義上來講，如何盡快解決司法這些問題，使司法盡快的回到全社會都認為應該是最后一道社會公正的防線這樣一個程度，這個問題的解決對整個依法治理至關重要。2、司法問題嚴峻（1）現(xiàn)行的司法難以回應轉型社會的內(nèi)在需求。從現(xiàn)在實際的情況來看，1979年改革開放之初，全國法院每年受理的各類案件52萬件。到了2012年，大概每年受理的案件是1200萬件以上，當然這個里面可能有200萬案件是屬于民事執(zhí)行的案件，就是通常聽到的執(zhí)行難，就是這200萬，還有100萬刑事、民事、經(jīng)濟、行政各類訴訟的案件。這種情況和整個社會發(fā)展的狀況，和司法機關人員的情況，案件實際的情況，都不成比例。所以從這個角度來說，司法難以回應轉型社會的內(nèi)在需求。（2）公民對訴訟的處理結果不滿，司法機關面臨尷尬。大家都知道，現(xiàn)在的上訪申訴，實際上很大一塊是涉法、涉訴的，就講到這個地方的問題。在2007年的時候，法院每年判決的案件大概是是600萬件，這600萬件不包括執(zhí)行的200萬件。當時每年僅向法院申訴的來信來訪就有400多萬件人次，也就是說60%甚至是70%不服?，F(xiàn)在這個情況，經(jīng)過這幾年，可能是好轉一些，但是并沒有從根本上解決問題。（3）我們國家已經(jīng)進入了訴訟社會。通常說，如果一個社會每年大概有10%的人涉訴，這個社會就可以定義為訴訟社會。進入這個世紀以來，我們國家每年大約有一億人次涉及各類訴訟，或者是總訴訟、類訴訟的程序。這里的總訴訟、類訴訟是指有一些不是到法院，可能就是在行政機關，在仲裁機關。這個問題對司法來講，就需要很好的解決，否則涉及的面太大，解決不好，問題就很大。（4）司法機關和司法人員，這些司法的主體違法違紀的情況非常嚴重。3、司法機關在依法治理中的引導作用至關重要。一講到引導，大家都會想起彭宇的案件。南京有一個彭宇，因為下公交車，老太太摔倒，扶了起來，送到醫(yī)院，這個案件一審判了罰款五萬多塊錢。根據(jù)常人邏輯推斷，既然不是你撞的她，你沒有碰她，為什么把她送進醫(yī)院。因為今天沒有雷鋒。所以根據(jù)常人邏輯，就是你碰的她，一審判了。引起社會，尤其是網(wǎng)民的不服，最終二審經(jīng)過一年多和解，拿了一萬塊錢。所以大家都知道，以后再也不能扶老人，現(xiàn)在已經(jīng)形成了一個全社會都知道的問題，都知道的一個潛規(guī)則，見到老人摔倒了一定不能扶，因為扶了就要判決你，罰錢。法院這樣判決引導的作用最終帶來的社會負面的結果就是這樣的，所以從這個角度來講，法院的司法機關在依法治理中的引導作用至關重要。他做出一個判決就讓人們知道哪些事該做，哪些事不該做。這個問題一定要引起我們的關注，美國的首席大法官講過一句話，他說“我們的判決不是因為正確而權威，而是因為權威而正確”，這句話很有哲理。如果我們真正的司法能達到這樣的權威，法制的威信，司法的威望就都有了。法制進程也就必然加快了，現(xiàn)在這兩個方面都很難。中心的意思是要告訴大家，最后一道防線，這個問題很嚴重，我們一定要對這個問題重視起來。二、當代中國法制的基礎與法治發(fā)展實際這個標題看的是兩個問題，第一個法制的基礎是什么，刀制。第二個法治的發(fā)展換成了水治，為什么要講這個問題，因為這個問題實際更多的講，它是一個理論性比較強的問題。雖然是講依法治國，從一定意義上帶有普法的性質，但是對中國法制的基礎不清楚，不知道來龍去脈，一味把西方的東西移植或者照搬，甚至宣傳，這個問題是要反思的。所以基于這樣的一個情況，說一些中國法制的形成。（一）中國法制已形成中國古代的法制是中華法系，大家可能沒有聽說過中華法系，只聽說過大陸法系，聽說過英美法系，問題也就很清楚了，自己有的東西不講不宣傳，漸漸的現(xiàn)在人都忘了。倒是自己沒有的東西不停的拿來講，人們的印象比較深刻。所以從這個角度上說中國封建社會統(tǒng)治的歷史非常長，兩千多年。中國是世界上四大文明古國之一，它有很多治理國家的方法是值得我們今天認真總結、借鑒的，遺憾的是這塊工作我們現(xiàn)在沒有認真的挖掘，沒有認真的總結。這是一個非?？杀氖?，自己的東西不研究，幾千年的東西不研究，去研究國外的，去研究幾百年的東西。所以說一個民族要學會對自己歷史進行反思，這個反思包括成績的反思，包括失敗教訓的反思，實際我們的法制這兩方面都有，今天卻都不反思。所以要反思是因為不反思就不可避免的會重蹈覆轍。非常簡單的一個問題，今天如果要考一個研究生，說還有一個專業(yè)是中國法制史你愿意不愿意考，大家一定說要考國際經(jīng)濟法，因為那個掙錢快。中國法制是寫的書都沒人給出版，還得給出版社倒貼錢，肯定是這樣，為什么形成這樣的狀況？社會有沒有責任？國家有沒有責任？我的意思是，不能一味的怪考生，恐怕這個問題是值得全社會反思的，所以正是基于這樣我想講這個問題。1、古代中國：中國法系之原本從奴隸社會的末期商來講，商當時因為重刑，重視刑罰，而且刑罰也非常嚴酷，最終導致商朝滅亡。西周總結了商朝的教訓，提出要明德慎行，同時又提出禮，要講禮。中國傳統(tǒng)的東西是禮，這個地方引用一段話，禮就是“經(jīng)國家，定社稷，序民人，利后后嗣者也”。這么大的作用，管這些的一個東西叫禮。今天知道的人不多，講美國的沉默權恐怕都知道，講禮就不清楚。禮的基本原則是“忠忠親親”，“忠忠”講的是要忠，“親親”是講的要孝。要孝父母，要忠國家。當然古代國家它的尊嚴是皇帝，所以后來這些東西在今天被顛倒了，他們說這些東西都是封建的，它強調的是絕對的服從上級，應該是錯的。今天要回歸這些被顛倒了的東西，忠孝是中華民族的美德，實際不簡單是美德，整個國家是靠忠孝來維系的封建社會，就是靠忠孝，對父母不孝，他能對國家忠嗎？但是今天奇怪的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)了，不孝父母，忠國家。這個現(xiàn)象現(xiàn)在很普遍，今天農(nóng)村的出去打工，他們父母在家給他們帶小孩，誰孝敬他們？沒人孝敬。這樣的問題值得反思，作為人，孝是第一位的，只有懂得孝父母才知道忠國家。我們今天甚至把這些東西都顛倒了，說古代就講忠孝不可雙全，我現(xiàn)在工作忙，所以沒辦法來孝父母，只能忠國家。他把那個反著解釋今天這種現(xiàn)象，都是一種無知，忠孝這是一個基本的東西。春秋戰(zhàn)國和秦朝的時候又開始重法輕禮，秦朝的就是因為法太重，砍的街上賣鞋都是賣一只鞋的，最終導致秦朝滅亡。西漢休養(yǎng)生息，德主刑輔，德是主要的，刑是次要的。引禮入法，禮和法相配合，違法就是違禮，違禮就是違法。魏晉的時候法律儒家化，這個對后世影響非常大。到了北魏的時候甚至禮、法并用。北魏的時候甚至提出“三千之罪莫大于不孝”，不孝是最大的罪惡。之所以要在這里講這段歷史，主要是要讓大家知道中國是個什么樣的國家，它的精神支柱是什么。到了唐以后，一直到明清，講的主要就是要德禮為本，刑法為用。今天我們的做法是不是正好跟這個有點相反，是需要我們反思的。2、近代中國之法制。（1）洋務運動——向英國等的學習1840年鴉片戰(zhàn)爭，列強開始進入我們國家，17世紀西方資產(chǎn)階級革命完成了以后，資本主義奪取了政權開始了工業(yè)，這個時候他們就開始向外擴張，侵略。中國仍然是閉關自守，但是對這個問題要清楚一點。我們經(jīng)常講到我國的歷史，往往說我們閉關自守有很多弊端，我要強調的是，一個國家有一個國家的國情，有他的具體情況，有他的傳統(tǒng)，未必閉關自守在當時就是不好，中國古代是出現(xiàn)過盛世的，盛世的表述是“路不拾遺、夜不閉戶”。今天丟了東西能撿到嗎？北京103.9電臺每天在播誰的包包又落在出租車上了，失主現(xiàn)在表示里面的錢都不要了，只希望把證件給送回來，如果只是丟了證件，一定要給別人說，我愿意重謝。曾經(jīng)出現(xiàn)北京通縣一個人把手機丟了，失主給兩千元重謝，撿到手機的人覺得少，不給。夜不閉戶的問題不用多講，現(xiàn)在大家用一個個鋼窗、鋼門都把自己圈在里面，我有時候在想動物園的動物是不愿意，人硬性的要圈它，要看它。人現(xiàn)在自己把自己都關起來，大鐵門橫著三個鎖，豎著三個鎖，高興的不得了，說他們家安全。1840鴉片戰(zhàn)爭列強進來以后開始了洋務運動，魏源當時提出“師夷長技以制夷”，意思是學習西方的東西，然后用西方的技術來發(fā)展強盛了，再來制裁他們。不僅要學他們的文化、技術，還要學政治，學思想。但是政治、思想、文化的方面沒有學，主要是學了技術。這個情況大家都知道，但是洋務運動歷時30多年，最終的情況是中日甲午戰(zhàn)爭1894年慘敗，被一個小小的日本彈丸之地打的慘敗。（2）戊戌變法學英國的東西不行，英國是一個英美法系，日本它是大陸法系。轉而又有一個什么問題呢？日本不光把中國打敗，日本在中國東北的領土上把俄國還打敗，讓中國人就更不能理解，那么大的俄國怎么也讓一個小日本打敗了？問題到底出到哪了？翻來覆去想來想去明白了，日本在之前學了德國進行了變法維新，明治維新，用今天的話講政治體制改革。學的德國的，德國又是從法國學來的，所以他強盛了，中國人轉而想不能學英國，要學日本，要學德國。轉而開始學習由大英美法系向大陸法系。最開始的學法是“戊戌變法”，又叫“百日維新”，六君子。光緒皇帝接受了康有為、梁啟超的建議，打算進行今天說的君主立憲，保留君主，但是權力更多放到社會上，不直接由皇帝管了。變法在當時直接觸動了慈禧太后，當然慈禧太后對這個問題也沒有明確的反對，只是戊戌變法在具體運作的時候，他們打算先把慈禧廢了，采取一些措施。結果慈禧先政變，把六君子全給殺了，戊戌變法失敗，所以，實際是戊戌變法到底是要學大陸的還是學英美的，這個問題并不確切。但是從當時的情況來看，他總的意思是要改革，這個意思很清楚的。（3）清末新政中的變法修律和司法改革—大陸法系進入中國兩年以后八過聯(lián)軍進來，圓明園被燒，光緒皇帝、慈禧太后被迫逃竄到西安，距戊戌變法兩年以后，慈禧在西安說要變法修律，要搞新政。新政，政治體制改革。這個時候正式開始學大陸法系，大陸的東西全部進來了。一是引進西方法律理念。當時具體變法修律的是負責這一塊工作的沈家本、伍廷芳做的具體的工作，引進西方的法律理念。法律面前人人平等，民主、平等、自由、博愛，這都是那個時候進來的，被告人、辯護人、刑事訴訟、民事訴訟，以前沒這個概念，這些概念全部進來了。西方進來的嚴禁刑訊逼供，中國到今天仍然在刑訊逼供。二是打破了中國自古以來以刑為主，諸法合一的法律格局。中國從秦朝開始，一直到秦朝滅亡，秦律、漢律、唐律，大明律、大清律，就一個法律，這個法律以刑為主，所有的法都在里面了