民族地區(qū)公共文化服務(wù)均等化供給路徑分析

促進(jìn)民族地區(qū)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，是全面貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告精神和實(shí)施“十四五”規(guī)劃綱要的重要舉措，也是鑄牢中華民族共同體意識(shí)、實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的重要實(shí)踐路徑。然而，在實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中，民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)受到供給主體和供給方式碎片化的影響，制約了公共文化服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。整體性治理范式與當(dāng)前民族地區(qū)治理現(xiàn)狀具有極強(qiáng)的契合性，協(xié)調(diào)與整合的治理核心又與建設(shè)民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給體系的追求不謀而合。公共文化服務(wù)均等化是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容?；谕晟乒参幕?wù)體系的戰(zhàn)略考量，“十四五”規(guī)劃綱要中再次強(qiáng)調(diào)要保證基本公共文化服務(wù)的均等性和可及性。[1]黨的二十大報(bào)告中指出，公共文化服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，不僅是奠定文化自信、推進(jìn)文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的理念基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，也是體現(xiàn)了共同富裕的本質(zhì)要求。政府如何引導(dǎo)文化資源逐步向農(nóng)村基層下沉，確保公共文化服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提升公共文化服務(wù)供給的效率和水平、切實(shí)保障和維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)廣大人民群眾的基本文化權(quán)益。既是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的應(yīng)有之意，也是實(shí)現(xiàn)“文化自信”“中華民族偉大復(fù)興”和“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”戰(zhàn)略目標(biāo)所要深刻認(rèn)識(shí)和把握的重要理論問(wèn)題。當(dāng)前在我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，仍然存在著供需錯(cuò)位、群眾滿意度不高、公共文化服務(wù)效能低下、社會(huì)參與程度較低、文化服務(wù)“內(nèi)卷化”“懸浮化”等發(fā)展困境。趙迎芳指出在公共文化服務(wù)均等化發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政投入以及文化管理運(yùn)作機(jī)制仍存在著城鄉(xiāng)、地區(qū)、階級(jí)等不同程度的差異和供給效率低下等問(wèn)題。[2]陳波從“互聯(lián)網(wǎng)+”的視角出發(fā)，基于互聯(lián)網(wǎng)的思維、渠道、技術(shù)三方面為我國(guó)公共文化服務(wù)供給側(cè)改革提供了新的改革思路。[3]李少慧以治理角度出發(fā)對(duì)公共文化服務(wù)的理念、主體、機(jī)制和內(nèi)容進(jìn)行深入探討，闡釋了文化治理中的核心要素的變化，為公共文化服務(wù)供給效率低下等痼疾提供了新的解決思路。[4]陳賡認(rèn)為要突破目前公共文化服務(wù)“內(nèi)卷化”的制約，就必須依靠搭建數(shù)字化信息技術(shù)平臺(tái)、健全政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、推進(jìn)消費(fèi)側(cè)牽引供給改革的動(dòng)力機(jī)制等方式為主要抓手。[5]上述學(xué)者分別從不同的理論視角和維度，闡述了我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)當(dāng)前所面臨的困境，并提出相應(yīng)對(duì)策，但有關(guān)民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的理論解釋力仍需加強(qiáng)。本文嘗試從整體性治理的角度出發(fā)，對(duì)民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給存在的“碎片化”和“不均等”問(wèn)題進(jìn)行深入分析，嘗試探索出一條適合民族地區(qū)，具有協(xié)調(diào)整合功能的公共文化服務(wù)體系，希望為增強(qiáng)民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給能力、完善公共文化服務(wù)供給體系提供一些新思路。民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給現(xiàn)狀分析（一）民族地區(qū)公共文化服務(wù)的碎片化供給1、供給主體的碎片化民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給主體碎片化主要呈現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不同的供給主體間，缺少有效的合作與交流。由于民族地區(qū)一直處于“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的大環(huán)境之下，市場(chǎng)及社會(huì)組織發(fā)展趨于較低水平，導(dǎo)致政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在供給過(guò)程中難以形成協(xié)同高效的行為共同體，使得各供給主體在公共文化服務(wù)供給體系中所處的職能定位以及組織結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出碎片化的特征。二是在政府機(jī)構(gòu)中，各部門(mén)職能交叉，缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在供給過(guò)程中，政府作為首要的供給核心，仍然存在著“條條”式的供給觀念，未能擺脫“行政邏輯”的束縛，導(dǎo)致了不同部門(mén)和不同級(jí)別的政府之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與交流，存在著各種各樣的信息壁壘，造成了跨區(qū)域、跨部門(mén)的公共文化服務(wù)供給的碎片化特征。2、供給方式的碎片化地方政府作為民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給的核心主體，其在供給過(guò)程中往往依據(jù)“政府為中心，硬件設(shè)施為重點(diǎn)，項(xiàng)目建設(shè)為突破口”[6]的行動(dòng)邏輯來(lái)進(jìn)行公共文化產(chǎn)品的供應(yīng)。出于“政績(jī)觀”的影響，地方政府在投資提供公共文化產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)往往傾向于一些“短平快”的硬件設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目建設(shè)，卻忽視了廣大人民群眾的真正需求。這種政府包攬式的供給方式不僅導(dǎo)致產(chǎn)品供應(yīng)不足、供給效率低下，更造成了供需矛盾進(jìn)一步加強(qiáng)的不利局面。其次，結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展熱潮，各地政府紛紛選擇以數(shù)字化虛擬技術(shù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建低成本、高效率、高品質(zhì)、實(shí)時(shí)交互為特點(diǎn)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化公共文化服務(wù)平臺(tái)。但民族地區(qū)，由于受到網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)等方面的制約，這種“線上服務(wù)”的供給方式還難以惠及到廣大群眾。目前，民族地區(qū)的公共文化服務(wù)存在著過(guò)分依靠硬件，缺乏針對(duì)性和持續(xù)性服務(wù)，迫切需要形成多層次、立體式的服務(wù)供給模式。（二）民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給非均等化1、城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)公共文化服務(wù)供給能力不均等民族地區(qū)由于受到地理位置、資源以及戰(zhàn)略定位的限制，使得區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的差異，這就造成了民族地區(qū)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度和政府自身財(cái)力的不同，從而導(dǎo)致了區(qū)域間公共文化服務(wù)供給能力的非均等。其次，受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村地區(qū)由于于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，基礎(chǔ)設(shè)施不健全，使得城鄉(xiāng)之間的公共文化服務(wù)供給存在著很大的差距。即以城鎮(zhèn)為中心向外擴(kuò)散，距城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村則缺乏了相應(yīng)的公共文化服務(wù)。2、不同群體間公共文化服務(wù)供給與需求不均等民族地區(qū)，特別是鄉(xiāng)村，有著更復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)正處于一個(gè)老齡化與幼齡化相結(jié)合的新時(shí)期。隨著中青年勞動(dòng)力逐步走上了城市發(fā)展、工作的道路，目前我國(guó)農(nóng)村居民主要是由老人和留守子女構(gòu)成的。雖然一些地方政府已經(jīng)意識(shí)到要努力保障和滿足弱勢(shì)群體的公共文化服務(wù)需求，但是在具體的供給過(guò)程中，卻很難形成常態(tài)化、制度化、持續(xù)化的有效供給。民族地區(qū)的公共文化服務(wù)由于長(zhǎng)期受到供給碎片化和供給不均等的影響，阻礙了該地區(qū)公共文化服務(wù)有效性、文化認(rèn)同和人民群眾對(duì)公共文化服務(wù)成果共享的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。民族地區(qū)公共文化服務(wù)非均等化供給原因分析（一）民族地區(qū)自然環(huán)境的特殊性民族地區(qū)公共文化服務(wù)的總體環(huán)境具有獨(dú)特的特征，表現(xiàn)為自然環(huán)境的特殊性制約了公共文化服務(wù)供給。大多數(shù)民族地區(qū)由于其獨(dú)特的地理位置和自然地形，使得少數(shù)民族的生存環(huán)境和生活條件相對(duì)較差。且少數(shù)民族的分布在區(qū)域上呈現(xiàn)分散性的特點(diǎn)，導(dǎo)致民族地區(qū)基本公共設(shè)施建設(shè)難以集中，其信息化建設(shè)水平也遠(yuǎn)落后于中東部地區(qū)，且伴隨著公共服務(wù)的服務(wù)半徑持續(xù)擴(kuò)大，政府的財(cái)力難以支撐起更多的項(xiàng)目建設(shè)，這就造成偏遠(yuǎn)地區(qū)公共服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)上門(mén)”。因此，民族地區(qū)基于自然地理環(huán)境的限制，導(dǎo)致供給主體和供給方式兩方面呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)狀。（二）民族地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的不均衡隨著少數(shù)民族地區(qū)城市化的快速發(fā)展，一些有勞動(dòng)能力的年輕人選擇在城市生活，而失去工作和生活自理能力的老年人以及留守兒童成為了農(nóng)村居民的主要構(gòu)成主體。首先，隨著年齡的增加，由于沒(méi)有相應(yīng)的勞動(dòng)和生活自理能力，再加上長(zhǎng)期居住在農(nóng)村地區(qū)，使他們對(duì)現(xiàn)代都市生活的適應(yīng)變得越來(lái)越困難。其次，有些居民為了傳承民族文化遺產(chǎn)和民族的特定生活方式從而選擇居住在農(nóng)村。此外，由于父母在外地工作、戶口登記等原因，一些農(nóng)村地區(qū)的孩子也被認(rèn)為是“留守兒童”。這一類(lèi)型的群體，對(duì)公共文化服務(wù)有著與之相對(duì)應(yīng)的差異性需求，反向推動(dòng)了公共文化服務(wù)的廣度和深度的提升。這就要求政府等公共文化服務(wù)的供給主體，在供給過(guò)程中要充分考慮到不同群體的公共文化服務(wù)需求。但在具體操作過(guò)程中增加了在不同群體和城鄉(xiāng)之間的公共文化服務(wù)均等化供給的難度，造成了供給結(jié)果的碎片化和供需之間的不均等。（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)不合理以及市場(chǎng)轉(zhuǎn)型困難等原因造成了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后。現(xiàn)階段，民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍未完成轉(zhuǎn)型，居民大多數(shù)仍然從事種地務(wù)農(nóng)或放牧等第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，以計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，其產(chǎn)生的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和工業(yè)，且由于信息化建設(shè)滯后，導(dǎo)致部分公共文化服務(wù)無(wú)法以線上的形式開(kāi)展。但礙于部分民族地區(qū)缺乏相應(yīng)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)資源、社會(huì)整體科技發(fā)展水平較落后，難以支撐其在短時(shí)間內(nèi)完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制約，部分民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政稅收能力也會(huì)受到一定程度的影響，削弱了政府在公共文化服務(wù)方面的投資資金，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)區(qū)域間的公共文化服務(wù)供給水平存在一定的差距。整體性治理理論與民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給的契合性分析整體性治理理論從主旨上講的是協(xié)調(diào)與整合，強(qiáng)調(diào)各治理主體以及政府各部門(mén)之間的協(xié)作，基于公民需求和功能的組織再造，建立一種靈活、可持續(xù)的供給過(guò)程，以此實(shí)現(xiàn)從結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)。根據(jù)?？怂顾⒌恼w性治理的分析框架可以看出，整體性治理的適用條件主要包括以下三點(diǎn)：[7]一、政府必須對(duì)民眾所需的問(wèn)題做出回應(yīng)，并從整體的角度來(lái)思考解決問(wèn)題。二、政府解決問(wèn)題需要以人民的需求為導(dǎo)向，且問(wèn)題是橫跨數(shù)個(gè)部門(mén)的。三、要使政府整體性運(yùn)作，就必須使其內(nèi)部各部門(mén)、各專業(yè)之間相互協(xié)調(diào)、相互配合。[8]受特殊的自然環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等因素的影響，民族地區(qū)的公共文化服務(wù)供給主體單一，供給方式相對(duì)落后，供給內(nèi)容很難滿足居民群體個(gè)性化、分層需求，造成了民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給碎片化、非均衡現(xiàn)象的產(chǎn)生。民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給碎片化問(wèn)題，嚴(yán)重影響到了供給產(chǎn)品的效率和質(zhì)量，并且對(duì)該地區(qū)社會(huì)和諧發(fā)展、中華民族共同體建設(shè)和社會(huì)主義優(yōu)秀文化的傳播造成了嚴(yán)重阻礙。整體性治理的理念正好契合當(dāng)前民族地區(qū)公共文化服務(wù)供給碎片化、不均等的發(fā)展現(xiàn)狀，同時(shí)也滿足了人民群眾對(duì)政府公共文化服務(wù)供給的治理要求。與此同時(shí)，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)的是，通過(guò)對(duì)各供給主體之間的職能配置進(jìn)行協(xié)調(diào)，整合公共文化服務(wù)供給資本投入，強(qiáng)化公民參與到公共文化服務(wù)體系建設(shè)之中，為民族地區(qū)提供均等化、可及性、高質(zhì)量的公共文化服務(wù)。因此，我們可以通過(guò)該理論實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的整體供應(yīng)來(lái)解決供給碎片化、非均等化的困境，為民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)提供一些參考。民族地區(qū)公共文化服務(wù)均等化發(fā)展的整體性治理路徑選擇以整體性治理角度出發(fā)，從轉(zhuǎn)變治理理念、強(qiáng)化政府供給的主導(dǎo)作用、創(chuàng)新財(cái)政投入方式、拓寬公共文化服務(wù)供給渠道和強(qiáng)化電子政府建設(shè)等五個(gè)角度出發(fā)，提出切實(shí)可行的公共文化服務(wù)均等化供給治理路徑。（一）轉(zhuǎn)變治理理念要提高公共文化服務(wù)均等化的供給效率，實(shí)現(xiàn)公平的目標(biāo)，就必須具有一個(gè)公共性、參與性、回應(yīng)性、透明性的政府體制為其提供制度化的平臺(tái)。[9]在從全能型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府既不可能也不需要完全統(tǒng)攬公共文化事務(wù)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)共同治理公共事務(wù)已成為一種新的治理趨勢(shì)。堅(jiān)持以人為本，是建設(shè)現(xiàn)代化公共文化制度的根本遵循。[10]建設(shè)服務(wù)型政府的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是以人民為中心，以群眾需要為中心，解決群眾的急難憂盼，這也是整體性治理理論的核心內(nèi)容與價(jià)值起點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，提出以“服務(wù)”為核心的各級(jí)政府的價(jià)值取向與精神內(nèi)核，以滿足民眾的需要，從而達(dá)到內(nèi)外協(xié)同的由上到下的變革與轉(zhuǎn)型。（二）強(qiáng)化政府供給的主導(dǎo)作用民族地區(qū)地方政府應(yīng)擺脫復(fù)雜的地方供應(yīng)關(guān)系的零散化，認(rèn)清主體責(zé)任，整合區(qū)域資源，從整體的角度出發(fā)，協(xié)調(diào)各部門(mén)在專業(yè)化、市場(chǎng)化方面的差距和不足。一方面，政府是公共文化服務(wù)供給的主體，必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，根據(jù)地域、人口分布特點(diǎn)、地理位置等多方面的因素，對(duì)公共文化服務(wù)供給的總體規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)。通過(guò)協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的文化資源配置，對(duì)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)的供給狀況進(jìn)行調(diào)整，保證不同區(qū)域和不同人群能夠平等地享有公共文化服務(wù)。另一方面，政府要?jiǎng)澐謪f(xié)調(diào)好各供給主體之間的權(quán)責(zé)分配與主要任務(wù)。在供給過(guò)程中，地方政府要調(diào)整相關(guān)文化部門(mén)或文化機(jī)構(gòu)的相應(yīng)職能和管轄權(quán)，并通過(guò)抽調(diào)的方式組成公共文化服務(wù)供給工作小組，以便于開(kāi)展橫向的協(xié)調(diào)和管理工作，從而促使各部門(mén)之間達(dá)成統(tǒng)一的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的多樣化供給。（三）創(chuàng)新財(cái)政投入方式在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，要想在公共文化服務(wù)供給中有效地發(fā)揮財(cái)政作用，就必須進(jìn)行創(chuàng)新財(cái)政投入方式和管理模式。在歐美等國(guó)家，文化資助的方式已經(jīng)呈現(xiàn)出社會(huì)化、多元化的趨勢(shì)。[11]例如，英國(guó)采取“一臂之距”原則，大力倡導(dǎo)社會(huì)組織和藝術(shù)機(jī)構(gòu)吸引企業(yè)資金進(jìn)行資助，政府對(duì)這些企業(yè)采取一定的稅收優(yōu)惠政策，并對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)進(jìn)行有限的撥款，以此來(lái)激發(fā)各個(gè)藝術(shù)團(tuán)體的積極性，避免過(guò)分依靠政府。我國(guó)應(yīng)該充分借鑒西方在公共文化服務(wù)供給領(lǐng)域的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在民族地區(qū)積極主動(dòng)探索并構(gòu)建以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的財(cái)政資助模式，將上級(jí)政府直接撥款轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目投資、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、采取財(cái)政補(bǔ)貼或減免稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)上各種文化機(jī)構(gòu)參與公共文化服務(wù)的供給過(guò)程。這樣不僅可以減少政府在公共文化服務(wù)供給方面的無(wú)效投入，還可以為民族地區(qū)的群眾提供更貼合實(shí)際需求、物美價(jià)廉的公共文化服務(wù)。（四）拓寬公共文化服務(wù)供給渠道在公共文化服務(wù)供給過(guò)程中，地方政府作為供給的主要核心，需要承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)，構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、社會(huì)的整體性治理機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的加持下，公共文化服務(wù)的供給方式與供給內(nèi)容發(fā)生了極大的變化?，F(xiàn)階段的公共文化服務(wù)供給，在激活與協(xié)調(diào)傳統(tǒng)實(shí)體性的公共文化資源同時(shí)，也不斷地融合擴(kuò)展線上公共文化資源。地方政府要充分整合線上線下公共文化資源，不斷深入創(chuàng)新公共文化服務(wù)的供給形式，打破傳統(tǒng)公共文化服務(wù)供給的地域性和時(shí)空性限制，讓文化資源為全體社會(huì)群眾所共享，以實(shí)現(xiàn)其利益最大化。[12]（五）強(qiáng)化電子政府建設(shè)“整體性治理”理論同樣重視信息系統(tǒng)建設(shè)問(wèn)題，學(xué)者們普遍認(rèn)為整體性治理很大程度上依賴于信息技術(shù)的發(fā)展。[13]如果沒(méi)有一個(gè)高度發(fā)展的電子政府，就無(wú)法跨