【集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式探究：以S市為例11000字（論文）】

[6]吳一葦在分析土地使用權(quán)出讓模式下，重點(diǎn)對(duì)該模式的交易方式進(jìn)行了闡述，并對(duì)該模式在入市方面的要點(diǎn)進(jìn)行分析。完善了在入市交易過程，減少了交易過程中潛在的問題。1.3.2國(guó)外研究綜述西方資本主義國(guó)家，在上世紀(jì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘯r(shí)期，他們的土地私有化使得產(chǎn)權(quán)界清晰，在流轉(zhuǎn)過程中相當(dāng)順利。由于我國(guó)特殊的土地制度，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面的研究較少，但西方在土地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)方面我們有很多的借鑒空間。土地流轉(zhuǎn)及產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，只有產(chǎn)權(quán)界限清晰，才能使土地資源得以高效利用。REF_Ref8177\r\h[7]有學(xué)者認(rèn)為“土地產(chǎn)權(quán)與土地市場(chǎng)之間有著直接聯(lián)系”，并從市場(chǎng)形成的本質(zhì)出發(fā)，揭示了土地市場(chǎng)形成的前置條件。1.4集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市概念及相關(guān)政策1.4.1集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市概念文中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是指集體建設(shè)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及入市三個(gè)方面。所謂集體建設(shè)用地，就是除國(guó)有建設(shè)用地以及被征收的集體土地外都屬于集體土地。集體建設(shè)用地主要分為:宅基地、公益性設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是集體建設(shè)用地的一個(gè)方面，又叫鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地或農(nóng)村集體建設(shè)用地，是集體經(jīng)濟(jì)組織用來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村建設(shè)、具有盈利性質(zhì)的土地。其中，宅基地作為房屋建設(shè)用地，主要存在現(xiàn)在、過去、未來已經(jīng)建造的房屋。公益性設(shè)施用地是指有集體經(jīng)濟(jì)組織，依據(jù)公共需要所修建的養(yǎng)老院、學(xué)校等。結(jié)合實(shí)際情況分析，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地則是指當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、村集體為了發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，從而進(jìn)行盈利活動(dòng)的土地。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，指進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易。根據(jù)2013年《決定》，在符合法律規(guī)定前提下，通過出讓、租賃等方式從集體經(jīng)濟(jì)組織手中獲得土地使用權(quán)，并按照規(guī)定向指定用地方向開發(fā)利用。同時(shí)擁有與國(guó)有建設(shè)用地同等入式權(quán)力。因此集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以在不被征收的情況下進(jìn)入土地市場(chǎng)。“入市”是在土地所有權(quán)不變的前提下，除集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人可以通過出讓、租賃等方式直接獲得土地使用權(quán)。1.4.2土地改革為了自身利益土地自發(fā)流轉(zhuǎn)在改革開放以后越來越嚴(yán)重，自發(fā)流轉(zhuǎn)嚴(yán)重影響了土地市場(chǎng)的秩序，從而引起了政府部門的重視。我國(guó)在2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》以及2020年新《土地管理法》不斷對(duì)土地進(jìn)行深化改革。目前已經(jīng)基本建立起了規(guī)范的土地市場(chǎng)。2008年對(duì)集體建設(shè)用地提出了與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)力的改革目標(biāo)。統(tǒng)籌規(guī)劃了未來集體土地改革的基本方向。2013年就全面深化改革提出在法律允許范圍內(nèi)，可以通過出讓、入股、租賃等方式進(jìn)行集體建設(shè)用地的入市。獲得土地后需要在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)行開發(fā)利用。2020年新修改的土地管理法明確了集體建設(shè)用地入市的必要性。對(duì)于入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，需要通過法律程序獲得審批，集體經(jīng)濟(jì)組織才可以將土地通過出讓、租賃等方式將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人。在獲得土地后，集體建設(shè)用地?fù)碛信c國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)力。新法的實(shí)施促進(jìn)了城鄉(xiāng)建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化奠定了法律基礎(chǔ)。2集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要入市模式2.1各地入市模式的形成為打開我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解土地矛盾，我國(guó)入市試點(diǎn)工作在2015年后相繼展開。各地結(jié)合自身情況因地制宜，摸索推出了符合自身發(fā)展現(xiàn)狀、土地分布現(xiàn)狀的入市模式。例浙江德清在其完善的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)的支撐下推出了“招拍掛”就地入市模式；REF_Ref10300\r\h[8]上海松江在入市試點(diǎn)以來摸索除一條符合上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)土地集約利用，入市主體只當(dāng)為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的松江模式；REF_Ref10346\r\h[9]北京大興區(qū)為了緩解北京市人口、資源等壓力，通過政策實(shí)踐，推出了減量高效的入市模式——鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌模式；REF_Ref10385\r\h[10]廣東南海早在試點(diǎn)前就已經(jīng)通過流轉(zhuǎn)形成了一定的入市體系，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新性的探索出了南海模式即土地整備模式。REF_Ref10490\r\h[11]2.2對(duì)與各地入市模式對(duì)比總結(jié)雖然各地推出了屬于自己的入市模式，但相較于入市主體、入市方式等方面擁有較多的相同點(diǎn)。比如浙江、上海兩地均采取了以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體，以招牌掛的方式進(jìn)行入市。雖然在政策制定、流程方面存在差異，但就入市方式而言其性質(zhì)相同。北京、以及廣東采取了成立股份公司對(duì)土地進(jìn)行入市。在這之中雖然入市方式大致相同，但就其細(xì)節(jié)而言，北京大興區(qū)成立的股份公司是由鎮(zhèn)級(jí)主導(dǎo)的，對(duì)于土地的分配、開發(fā)可以是股份公司，也可以是土地使用者進(jìn)行出資入股參與土地的開發(fā)建設(shè)；而廣東南海是由村集體自發(fā)形成的股份制公司，擁有對(duì)土地的決策權(quán)與支配權(quán)。表2-1各地入市模式對(duì)比入市模式相同點(diǎn)主體不同點(diǎn)招拍掛就地入市模式松江模式兩種模式的入市主體相同都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，采取招拍掛的方式進(jìn)行入市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織浙江招拍掛就地入市模式是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體進(jìn)行入市，成立服務(wù)平臺(tái)，為村集體提供土地估價(jià)、價(jià)格出示、聯(lián)系賣家，從而保障農(nóng)民基本利益。上海松江模式入市方式多樣，但都經(jīng)過委托政府進(jìn)行土地股價(jià)、測(cè)算、編輯出讓書。鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌模式土地整備模式兩種模式均是通過成立股份公司通過出讓進(jìn)行入市入股成立的資產(chǎn)聯(lián)營(yíng)公司鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌模式是由鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，由鎮(zhèn)政府組織成立的股份公司進(jìn)行入市操作，對(duì)于土地的經(jīng)營(yíng)與管理均由鎮(zhèn)政府進(jìn)行分配與規(guī)劃?；蛘咄恋厥褂脵?quán)人進(jìn)行入股，以股東身份參與土地開發(fā)。土地整備模式雖然由鎮(zhèn)級(jí)土地整備中心集中在一起，各個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)成立股份公司進(jìn)行入市。3禹城市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式分析3.1禹城市區(qū)域概況山東省禹城市位于山東省西北部，分別與齊河、臨邑、茌平、高唐、平原五縣接壤，全域面積990平方公里。3.1.1自然地理禹城市位于黃河中下游的沖擊平原，南高北低，海拔最高27.27米最低19.2米，全域水網(wǎng)密布過境流量豐富，地下水可利用資源達(dá)1.5億方。對(duì)于成片經(jīng)營(yíng)有一定的優(yōu)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年禹城市全域集體建設(shè)用地面積1512宗3494畝，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)占67.6%、交易市場(chǎng)沿街房占20.2%、廢棄建筑物占12.4%。（圖3-1）圖3-1各類集體建設(shè)用地所占比截至2018年，全市入市總面積達(dá)63宗1584.44畝，其中整備入市與調(diào)整入市占入市總面積78.6%，其他模式僅占31.4%。（圖3-2）圖3-2禹城入市模式所占比例3.2禹城土地整備入市模式案例分析位于禹城市南18公里處的倫鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)借鑒了廣東探索出來的模式，在不改變所有權(quán)的情況下，以鎮(zhèn)為單位各個(gè)村集體入股，成立服務(wù)中心。打破了各村為戰(zhàn)的局面，可以將分散的地塊集中達(dá)到入市指標(biāo)。從而加快我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的步伐。但在統(tǒng)籌各村土地的過程中，村集體經(jīng)濟(jì)組織無法明確掌握入市土地范圍，為入市過程帶來了困擾。截至2018年底，倫鎮(zhèn)通過土地整合復(fù)墾獲得4.85萬畝集體建設(shè)用地，其中對(duì)廢棄宅基地、公益性建設(shè)用地的復(fù)墾與置換新增建設(shè)用地7830畝，占整合土地面積的16.1%；拆舊村36個(gè)新建農(nóng)村社區(qū)7處，騰空土地3000畝占整合土地的38.3%。大規(guī)模的整備為土地入市創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。但其中也出現(xiàn)了亂開發(fā)、規(guī)劃、整合的情況，不利于土地入市市場(chǎng)的穩(wěn)定；同時(shí)過度拆遷引來的是農(nóng)民的不滿，對(duì)于高度集中的社區(qū)樓房，農(nóng)民住習(xí)慣了生火做飯，入住樓房后會(huì)產(chǎn)生排斥感；拆遷過程中也存在宅基地難以收回等情況。（圖3-3）圖3-3土地整備各項(xiàng)用地占比2019年底倫鎮(zhèn)規(guī)劃用地2400畝，完成規(guī)劃1300畝，總投資29億元打造倫鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，借助土地入市，以及優(yōu)質(zhì)的入市環(huán)境。通過整備的閑置土地成功引進(jìn)了28家以利濟(jì)南瑩浩機(jī)械為首的數(shù)控企業(yè)，有利于打造數(shù)控產(chǎn)業(yè)園。濟(jì)南瑩浩機(jī)械在所獲得的300余畝土地中總投資達(dá)到10億元，規(guī)劃建筑面積300畝，生產(chǎn)達(dá)標(biāo)后可以實(shí)現(xiàn)畝均收稅14萬以上，總產(chǎn)值6億元。同時(shí)入園企業(yè)可以為周圍居民提供2000多個(gè)就業(yè)崗位。利用有限的土地做到了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展人民生活水平的提高。但過于大量的引進(jìn)企業(yè)，容易導(dǎo)致企業(yè)在獲得土地后不按照規(guī)劃用，甚至引進(jìn)低產(chǎn)能高消耗的落后企業(yè)等問題的出現(xiàn)。3.2.1土地整備模式適用性面對(duì)禹城市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分散的情況，在不改變土地所有權(quán)的前提下，創(chuàng)建服務(wù)中心。很好的解決了建設(shè)用地分散的局面，有效的防止了土地收益被相關(guān)干部非法挪用，極大的保障了農(nóng)民利益。采用直接協(xié)議出讓的方式進(jìn)行入市引進(jìn)了許多外地公司的加入。拉動(dòng)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力、大大解決了農(nóng)民收入問題。進(jìn)而延伸出了集體建設(shè)用地向工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、商服用地方向交易的現(xiàn)象。該模式適用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地過于分散，各村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模不大的情況。它有利于集中土地資源，由鎮(zhèn)（區(qū)）政府統(tǒng)一分配更好的進(jìn)行入市。3.3禹城調(diào)整出讓入市模式案例分析調(diào)整出讓模式是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村鎮(zhèn)展開的以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體進(jìn)行協(xié)議出讓方式入市的模式，這些地方企業(yè)眾多，企業(yè)想要擴(kuò)大廠區(qū)規(guī)模卻沒有充足的集體建設(shè)用地，這時(shí)當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織就可以借助調(diào)整出讓，向國(guó)土部門提出申請(qǐng)。通過協(xié)商對(duì)偏遠(yuǎn)地方建設(shè)用地的置換、購(gòu)買等方式獲得其土地所有權(quán)。然后將所獲得的土地進(jìn)行整理達(dá)到指標(biāo)后通過出讓進(jìn)行入市，擴(kuò)大了入市規(guī)模，為土地正常入市打下了基礎(chǔ)。禹城房市倫鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園，現(xiàn)擁有58家企業(yè)，全部正常產(chǎn)。給產(chǎn)業(yè)園總投資10億元，伴隨著入市的進(jìn)行預(yù)計(jì)每畝土地可達(dá)到稅收5萬元。房市鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃用地1330余畝，通過整治入市將分散、廢棄的宅基地等建設(shè)用地集中起來進(jìn)行復(fù)墾，完成指標(biāo)后進(jìn)行土地入市。為以往生產(chǎn)力低的企業(yè)注入了新鮮血液，激發(fā)了企業(yè)發(fā)展積極性，勞動(dòng)水平大大提升，提高了生產(chǎn)力水平，加快了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)加快了土地的分配效率，提高了入市的進(jìn)度,促進(jìn)了節(jié)約集約用地，改善了農(nóng)村土地錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，保障了產(chǎn)業(yè)園規(guī)模擴(kuò)大所需的建設(shè)用地。通過調(diào)整出讓入市，讓多企業(yè)獲得了不同年限的土地使用權(quán)。如倫鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園、張莊鎮(zhèn)孟莊村、辛店鎮(zhèn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓期限為50年，梁家鎮(zhèn)的商服集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓期限為40年。為企業(yè)吃了“定心丸”促使企業(yè)放心發(fā)展，在獲得了土地出讓年限的同時(shí)，企業(yè)可以依據(jù)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書依法取得抵押貸款，從而達(dá)到“同權(quán)”的改革目標(biāo)。（圖3-4）實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多企業(yè)擁有投資建設(shè)的資金，過去主要靠租地發(fā)展，但租地過程中容易發(fā)生變故，所以許多企業(yè)并不敢大力發(fā)展，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。禹城熊市食品有限公司在過去20年中先后換了6個(gè)地方。2017年熊市食品有限公司在獲得了土地使用權(quán)之后，對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)多變的擔(dān)心也隨之而去。在禹城農(nóng)商銀行成功獲得了抵押貸款190萬元。加大了投資力度，對(duì)場(chǎng)內(nèi)的機(jī)械、建筑進(jìn)行了更新?lián)Q代，保障了食品生產(chǎn)效率，穩(wěn)定了公司的運(yùn)營(yíng)。圖3-4出讓土地用途占比3.3.1調(diào)整出讓模式適用性調(diào)整出讓適用于入市前就有許多企業(yè)已經(jīng)扎根在入市土地范圍區(qū)內(nèi)，所出讓的土地被企業(yè)租用，并且入市土地較為分散零碎。通過調(diào)整出讓的方式將廢棄的宅基地，閑置地以及無人居住的村落復(fù)墾形成指標(biāo)加快入市節(jié)奏，有效盤活土地資源。既滿足了扎根企業(yè)的利益又滿足了政府試點(diǎn)新政策的迫切需要。4禹城市入市模式可能存在的問題4.1入地整備入市模式可能存在的問題4.1.1土地范圍、權(quán)屬關(guān)系不明確在頒布新土地管理法之前，農(nóng)村集體建設(shè)用地存在隨意流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。隨意流轉(zhuǎn)嚴(yán)重破壞了土地市場(chǎng)的平衡，擾亂了市場(chǎng)秩序。土地使用人依據(jù)流轉(zhuǎn)所得的土地肆意開發(fā)，從而導(dǎo)致在入市過程中土地性質(zhì)難以辨別，對(duì)于所規(guī)劃的劃片發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。另一方面集體組織之間、個(gè)人之間由于歷史問題的遺留，所擁有的土地范圍不明確導(dǎo)致在土地整備過程中容易發(fā)生土地權(quán)屬問題的爭(zhēng)議。在入市過程中無法解決土地范圍的權(quán)屬問題，進(jìn)而導(dǎo)致入市過程緩慢、入市土地面積狹小，嚴(yán)重影響著入市工作的開展與進(jìn)一步工作。4.1.2不規(guī)范開發(fā)利用新土地管理法的頒布允許了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，打開了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的門戶，促進(jìn)了國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地同地同價(jià)同權(quán)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)了城鄉(xiāng)發(fā)展。由于我國(guó)對(duì)于農(nóng)村地區(qū)沒有明確的法律條文規(guī)定，導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于本集體土地的規(guī)劃具有一定的引領(lǐng)作用。在政策紅利的背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織在沒搞清楚入市范圍以及什么是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的情況下，由于利益的驅(qū)使，肆意的擴(kuò)展集體土地進(jìn)行入股，通過鎮(zhèn)級(jí)政府進(jìn)行入市，造成農(nóng)村集體土地劃分混亂，規(guī)劃不合理。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前期，還未形成較為完善的法律程序，對(duì)于入市尚處于探索階段。禹城在入市初期，過于追求入市效率，忽略了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用效率。在已經(jīng)入市的企業(yè)中，各個(gè)企業(yè)各自為政，建立自己場(chǎng)內(nèi)所屬公路以及用途相似的建筑，嚴(yán)重缺乏公共性，導(dǎo)致企業(yè)布局過于松散、閑置土地的浪費(fèi)。有些低產(chǎn)能企業(yè)，由于相關(guān)規(guī)定，只有半年的生產(chǎn)期間，土地閑置時(shí)間過長(zhǎng)，例如德龍助劑有限公司占地面積16.85畝，總投資700多萬元，但是一年所達(dá)到的產(chǎn)值只有300萬元左右，嚴(yán)重造成了土地資源的浪費(fèi)。4.2調(diào)整出讓入市模式可能存在的問題4.2.1調(diào)整過程中閑置宅基地難以回收雖然入市提高了農(nóng)村土地的利用率，增加了農(nóng)民收入。但通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，禹城市集體建設(shè)用地土地存量有限，有的甚至沒有。因此要考慮通過增量土地來達(dá)到入市指標(biāo)，因此閑置已久的宅基地以及公益性用地被選為所要調(diào)整的土地。但在調(diào)整過程中，閑置的宅基地都擁有所有權(quán)人，由于鄉(xiāng)村人民的念舊、對(duì)老一輩人的思念以及對(duì)剛剛頒發(fā)政策的不了解，導(dǎo)致了廢棄宅基地難以收回的情況。4.2.2調(diào)整過程緩慢在調(diào)整入市過程中，權(quán)屬關(guān)系的協(xié)調(diào)、基本農(nóng)田的保留以及調(diào)整過程的成本延緩了入市的效率。首先土地所具備的權(quán)屬關(guān)系十分復(fù)雜，不但要針對(duì)相關(guān)地塊所屬的區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，還需要對(duì)相關(guān)地塊調(diào)入的區(qū)域開展協(xié)調(diào)工作，因此在面對(duì)諸多農(nóng)村集體組織的過程中，怎樣對(duì)各個(gè)組織的利益進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)是一大難題。除此之外，還需要針對(duì)相關(guān)農(nóng)耕用地進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，而上述工作所涉及的處理流程均較為繁瑣。另外一個(gè)難點(diǎn)便是，相關(guān)地塊的調(diào)整入市操作成本相對(duì)較高，無論是拆舊還是建新都會(huì)產(chǎn)生成本，如果入市用途是效益較低的工業(yè)用地，其競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)大打折扣。4.2.3收益難以平衡調(diào)整入市中政府、集體經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)人作為收益分配的三大主體，在收益分配過程中三者所占比例無法達(dá)到平衡。作為個(gè)人，如果在參與土地入市過程中無法取得相對(duì)應(yīng)的收益，那么打開農(nóng)村土地市場(chǎng)提高農(nóng)民收入的初衷就無法實(shí)現(xiàn)；對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織，它作為入市的主體有權(quán)享有收益分配的權(quán)力。如果收益分配過程中所占比例較少，則會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)入市的積極性以及對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的渴望；政府方面，如果分配不理想，則會(huì)大大消減政府對(duì)入市的引導(dǎo)，以及在調(diào)整土地過程中的積極性，減緩辦事效率，嚴(yán)重影響入市進(jìn)程與經(jīng)驗(yàn)積累。4.3總結(jié)上述兩種模式均為禹城試點(diǎn)過程中的入市模式，經(jīng)過對(duì)禹城入市模式概念的介紹、入市存在問題的總結(jié)可以看到，雖然禹城在入市過程中取長(zhǎng)補(bǔ)短，可以為其他入市地區(qū)提供有效借鑒。但在入市過程中依然有許多問題需要解決，如在參與入市的集體經(jīng)濟(jì)組織在不清楚入市土地范圍、權(quán)屬關(guān)系不明確的情況下對(duì)土地進(jìn)行不合理的規(guī)劃從而達(dá)到入市效果，破壞土地市場(chǎng)的秩序；在調(diào)整入市過程中廢棄宅基地難以收回、收益分配主體在收益過程中所分配的比例不合理等。5集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式優(yōu)化對(duì)策5.1完善制度，辦理確權(quán)登記雖然禹城頒布了相關(guān)的入市政策，但缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)政策并不完善。就明確土地入市范圍來講還相對(duì)欠缺。應(yīng)該深入解釋什么是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，明確哪種土地可以進(jìn)行入市，例如存量建設(shè)用地、增量建設(shè)用地。其中增量建設(shè)用地包括通過調(diào)整復(fù)墾的閑置宅基地以及公益性用地等。在流轉(zhuǎn)過程中土地性質(zhì)發(fā)生改變的歷史問題，應(yīng)該恢復(fù)其土地性質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。對(duì)于性質(zhì)不可逆的土地，順勢(shì)規(guī)劃為集體建設(shè)用地。統(tǒng)一辦理確權(quán)登記，明確個(gè)人、集體所屬范圍并頒發(fā)土地產(chǎn)權(quán)證。避免在入市過程中出現(xiàn)土地范圍、土地權(quán)屬不明確而產(chǎn)生的糾紛。5.2成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在農(nóng)村分別成立土地監(jiān)管機(jī)構(gòu)和宣傳組。宣傳負(fù)責(zé)對(duì)所轄農(nóng)村入市政策的宣傳，以及強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍。土地監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督，避免個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)組織亂用職權(quán)，在法律機(jī)制不完善的情況下為利益驅(qū)使將規(guī)劃外的土地整理入市，破壞土地市場(chǎng)秩序。同時(shí)將強(qiáng)對(duì)企業(yè)用地規(guī)劃的監(jiān)管與抽查，定時(shí)檢查企業(yè)土地利用情況。對(duì)不按規(guī)劃開發(fā)利用土地的企業(yè)實(shí)施相應(yīng)的懲罰。充分保障入市工作的有序進(jìn)行。5.3制定合理的分配制度首先集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市的主體，有權(quán)享有土地的收益。由于我國(guó)大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，在土地集體所有權(quán)不變的情況下，在對(duì)農(nóng)民個(gè)體進(jìn)行收益分配的過程中，不應(yīng)該將土地收益全部分配給個(gè)體。集體應(yīng)留夠資金用以發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及發(fā)展經(jīng)濟(jì)。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員應(yīng)該通過協(xié)商制定合理的分配比例，并經(jīng)過2/3村民代表同意后進(jìn)行公示。在集體內(nèi)部收益分配上可采取同樣的方式進(jìn)行商討由內(nèi)部成員投票表決，避免權(quán)力較大的人員在集體內(nèi)部收益分配上謀取利益。其次政府在入市過程中起領(lǐng)導(dǎo)作用，理應(yīng)得到土地的部分收益。建立合理的稅收機(jī)制并予以公示，讓基層以及農(nóng)民個(gè)體做到心里有底，這樣才能更加積極的進(jìn)行入市，更好的進(jìn)行入市實(shí)踐。5.4加強(qiáng)管理，促進(jìn)調(diào)整效率從農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自身的情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)切實(shí)做到因地制宜、因人制宜，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任義務(wù)、明晰參與的方式。充分了解當(dāng)?shù)厝说念檻]與需求，發(fā)揮地區(qū)人文因素特征。禹城應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易規(guī)則進(jìn)行完善，圍繞價(jià)格等具體因素進(jìn)行細(xì)致化地規(guī)范與管理，對(duì)土地使用權(quán)的登記工作進(jìn)行明確要求。加強(qiáng)事前、事中、事后摸底調(diào)查，以最好最快的方式對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整以及后續(xù)確權(quán)工作。6結(jié)論與展望本文闡述集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)概念以及政策，從局域入市以禹城入市途徑為例，用實(shí)際入市情況進(jìn)行分析，得出了禹城市兩種入市模式在實(shí)施過程中的適用性以及存在的問題。在入市過程中禹城相繼出臺(tái)相關(guān)政策，讓入市變得程序化、規(guī)范化。文章中分析的兩種模式雖然借鑒了其他模式的長(zhǎng)處，但仍然存在許多問題，如入市面積過于狹小、土地粗放導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、入市方式單一等問題。目前禹城應(yīng)該在其他模式的基礎(chǔ)上，著重創(chuàng)新屬于自己的入市主體、增加入市地塊宗地面積、推動(dòng)入市途徑多元化、加強(qiáng)群眾參與，努力把握好入市方向，積極探索入市政策，完善我國(guó)入市系統(tǒng)，爭(zhēng)取摸索出一條適合于全國(guó)推廣的土地模式。參考文獻(xiàn)包一明.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市行政法規(guī)制研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué),2020.仙玉莉,詹王鎮(zhèn).集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市出讓主體多元化法律問題研究[J].綏化學(xué)院學(xué)報(bào),2020,40(11):29-32.喻月英,陳建華.對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的探析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2014(22):399-400.李鵬.山東省禹城市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市路徑研究[D].山東財(cái)經(jīng)大學(xué),2018.夏蓮.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建研究——基于集體建設(shè)用地入市不同模式視角[J].北京城市學(xué)院學(xué)報(bào),2019(03):7-12.謝路陽(yáng),吳一葦,薛玲.新《土地管理法》背景下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易模式研究[J].法制與經(jīng)濟(jì),2020(07):96-98.黃賢金,尼克·哈瑞柯,魯爾特·盧本,曲福田.中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)理分析[J].江海學(xué)刊,2001(02):9-15.付冬梅,龍騰.浙江德清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式研究[J].上海國(guó)土資源,2016,37(02):42-45+50.張瑜.松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式探討[D].華東理工大學(xué),2018.趙磊.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)透視——以北京市大興區(qū)為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2016,37(01):131-135.吳彩容.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整備制度的實(shí)踐效果及優(yōu)化建議——以廣東南海為例[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì),2021(17