市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與依法治稅

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與依法治稅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與依法治稅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與依法治稅 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與依法治稅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與依法治稅

依法治稅，是我們追求了許多年亦為之做出了不懈努力的目標(biāo)。每年的稅法宣傳月，都要圍繞依法治稅確定相應(yīng)的主題。不過(guò)，一般說(shuō)來(lái)，以往的主題，多是從規(guī)范征稅人和納稅人行為的角度并以減少稅收的流失為主要著眼點(diǎn)的。今年的稅法宣傳月，則確定了一個(gè)頗有新意的主題：稅收管理與依法治國(guó)。之所以說(shuō)它有新意，是因?yàn)?，它將“治稅”同“治?guó)”聯(lián)系起來(lái)，把“依法治稅”作為“依法治國(guó)”的一項(xiàng)重要內(nèi)容而至于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下，使人們站在宏觀的高度，思考并籌劃中國(guó)稅收的治理方略。

我的意思是說(shuō)，隨若觀察問(wèn)題的視野的拓寬．對(duì)于依法治稅，不能僅僅從稅收征納或稅制運(yùn)行的角度加以理解，而須在此基礎(chǔ)上上升一步。將稅收和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架出發(fā)，作全面而系統(tǒng)的宏觀思考。一方面，要著眼于稅收在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用，讓稅收扮演起它應(yīng)當(dāng)扮演的角色；另一方面，要立足于稅制本身的運(yùn)行規(guī)律，把該征的稅盡可能如數(shù)征上來(lái)。具體而言，在當(dāng)前的形勢(shì)下，我國(guó)的依法治稅應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容。這就是：拓展稅收的作為空間，消除稅收“缺位”’；抓好稅制的完善，減少稅收流失。兩個(gè)方面互為聯(lián)系，彼此依存，可以說(shuō)是“一體兩翼”，共同構(gòu)成依法治稅這項(xiàng)系統(tǒng)工程的不可或缺的組成部分。本文關(guān)于依法治稅問(wèn)題的討論，即要圍繞著這樣兩個(gè)線索而展開。

“費(fèi)大于稅”集中揭示了中國(guó)稅收的“缺位”現(xiàn)狀

朱镕基總理在當(dāng)選之后舉行的首次記者招待會(huì)上，把新一屆政府的施政綱領(lǐng)歸納為“一個(gè)確保、三個(gè)到位、五項(xiàng)改革”。其中，列居五項(xiàng)改革內(nèi)容第五位的是財(cái)政稅收制度改革的進(jìn)一步完善。按照朱镕基總理的說(shuō)法，目前我國(guó)財(cái)政稅收制度所存在的一個(gè)亟待解決的問(wèn)題是“費(fèi)大于稅”。

現(xiàn)在，我們終于有了上面所說(shuō)的兩個(gè)困惑問(wèn)題的答案了：財(cái)政收入占GDP比重的持續(xù)下降與政府機(jī)構(gòu)的迅速膨脹和政府支出的高速增長(zhǎng)之所以能夠同時(shí)并存，原因就在于，我們所說(shuō)的財(cái)政收入只是政府收入的一部分。政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)及其支出，除了規(guī)范性的財(cái)政收入之外，還有其他非規(guī)范性的資企來(lái)源的支撐；企業(yè)負(fù)擔(dān)重和宏觀稅負(fù)水平低之所以能夠同時(shí)并存，原因就在于，規(guī)范性的稅收只是企業(yè)負(fù)擔(dān)的一部分。除此之外，各種非規(guī)范性的政府收入同樣來(lái)自于企業(yè)。稅收方面的負(fù)擔(dān)和其他非規(guī)范性政府收入方面的負(fù)擔(dān)相加、才是企業(yè)所須承受的來(lái)自政府部門的總體負(fù)擔(dān)。

問(wèn)題在于，如果以全部的政府收入作為百分之百，那么，在其中，只有40%多一點(diǎn)兒屬于規(guī)范性的預(yù)算內(nèi)收入。其余的近60%則由游離于預(yù)算之外的各種非規(guī)范性的政府收入所構(gòu)成。預(yù)算內(nèi)的收入，基本上是稅收收入。游離于預(yù)算之外的非規(guī)范性政府收入，主要來(lái)自于各種各樣的、形形色色的政府收費(fèi)。如行政事業(yè)性收費(fèi)、基金性收費(fèi)、對(duì)農(nóng)民收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各級(jí)政府的集資攤派，等等。由于政府從收費(fèi)渠道取得的收入規(guī)模和份額上均多于通過(guò)稅收征得的收入，所以說(shuō)，日前我國(guó)的政府收入格局是“費(fèi)大于稅”。

其實(shí)，“費(fèi)大于稅”并非只是對(duì)目前我國(guó)政府收入格局的形象性描述，它還隱含著另一層意思：“費(fèi)大于稅”的政府收入格局不正常。

必須解釋這樣一個(gè)理論問(wèn)題：為什么稅收收入要在政府收入中占絕大比重？

無(wú)論那一種形式的政府收入，從根本上說(shuō)來(lái)，都是用于滿足政府支出的需要的。政府支出的性質(zhì)，自然決定和制約著與其對(duì)應(yīng)的政府收入的性質(zhì)。改革以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出的格局發(fā)生了翻天覆地的變化。其中，最為顯著的是，基本建設(shè)支出的占比，由1979年的40.4%一路下滑到1996年9.6%，而且，1998年，中央一級(jí)基本建設(shè)支出還要在1997年執(zhí)行數(shù)的基礎(chǔ)上再下調(diào)6.8%。這說(shuō)明，我國(guó)的財(cái)政支出格局已經(jīng)越來(lái)越帶有“公共財(cái)政”的特征。那么，怎樣看待這個(gè)問(wèn)題？就大的方面說(shuō)，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的一個(gè)變化。因?yàn)?，市?chǎng)經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的根本區(qū)別就在于，資源的配置主要依賴于市場(chǎng)，政府的任務(wù)則是拾遺補(bǔ)缺。凡是可以通過(guò)市場(chǎng)解決或通過(guò)市場(chǎng)可以解決得更好的事項(xiàng)，政府就不去介入。凡是不能通過(guò)市場(chǎng)或通過(guò)市場(chǎng)解決得不能令人滿意的事項(xiàng)，政府才必須涉足。具體而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能事項(xiàng)大體有三個(gè)方面：提供公共物品或服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。只要稍加分析，便不難發(fā)現(xiàn)，政府用于履行這三個(gè)方面職能而花費(fèi)的財(cái)政支出，具有一個(gè)共同的性質(zhì)。這就是，它都是處于“滿足社會(huì)的公共需要”這一層次的。它通常只有投入，沒有產(chǎn)出（或幾乎沒有產(chǎn)出）。換句話講，用于彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政支出的資金，基本上是“有去無(wú)回”的。

政府的哪一種收入形式能夠和支出的這種性質(zhì)相對(duì)應(yīng)呢？目前中國(guó)政府的收入形式，按大類說(shuō)主要有三塊兒：一是稅收，二是收費(fèi)，三是舉債。我們不妨做一下比較分析。

——稅收的性質(zhì)通常被概括為三性。第一，強(qiáng)制性。它表明，稅收是政府依據(jù)法律強(qiáng)制征收的，納稅人只要有了應(yīng)納稅的收入，發(fā)生了應(yīng)納稅的行為，就必須依照稅法的規(guī)定如數(shù)把該繳的稅繳上來(lái)。所以，政府通過(guò)稅收所組織的收入的量，是穩(wěn)定可靠的。第二，無(wú)償性。它表明，政府通過(guò)稅收所取得的收入，既不需要償還，也不需要支付任何代價(jià)。所以，稅收收入的利用，一般不會(huì)給政府帶來(lái)“額外負(fù)擔(dān)”。第三，數(shù)額的相對(duì)固定性。它表明，政府在征稅之前，要以法律形式預(yù)先確定征稅對(duì)象與征稅數(shù)額之間的數(shù)量比例。除非變動(dòng)稅法。否則，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定的前提下，政府通過(guò)稅收組織的收入，便是一個(gè)既定不變的量?？梢钥吹剑軌蚪o政府帶來(lái)穩(wěn)定可靠的收入，并且，可無(wú)償使用、征收比例既定的稅收，同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府支出的性質(zhì)恰恰是一種對(duì)應(yīng)關(guān)系。正因?yàn)槿绱?，它可以且?yīng)當(dāng)成為政府收入的主要形式。

——國(guó)債顯然可以作為政府收入的一種形式，但由于受到如下兩個(gè)限制，它亦不能成為政府收入的主要財(cái)源。其一，國(guó)債的舉借，要建立在認(rèn)購(gòu)者自愿承受的基礎(chǔ)上。認(rèn)購(gòu)者買與不買或購(gòu)買多少，完全聽?wèi){其意愿，不能強(qiáng)制攤派。所以，政府通過(guò)舉債取得的收入的量，就不那么穩(wěn)定可靠。其二，國(guó)債是有償?shù)?，通過(guò)舉債取得的收入，不僅到期要還本，而且要按認(rèn)購(gòu)者持有時(shí)間長(zhǎng)短加付利息。由此而形成的還本利息支出，對(duì)于政府，很可能是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。

對(duì)三種收入形式進(jìn)行比較分析的結(jié)果，我們看到：稅收，只有稅收，才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府收入的基本來(lái)源。至于收費(fèi)和舉債，只能作為補(bǔ)充或輔助性的財(cái)源。也許正因?yàn)槿绱?，歷史上的許多人都對(duì)稅收的特殊地位和作用給予了高度的評(píng)價(jià)。馬克思曾形象地說(shuō)過(guò)，“賦稅是喂養(yǎng)政府的奶娘。”丘吉爾也曾講過(guò)：“世界上只有兩樣?xùn)|西是永恒的，一是死亡，另一就是稅收?！?/p>

相對(duì)于稅收所應(yīng)當(dāng)具有的地位和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用來(lái)說(shuō)，“費(fèi)大于稅”的政府收入格局現(xiàn)狀，是不正常的?！百M(fèi)大于稅”集中揭示了中國(guó)稅收在政府收入體系中的“缺位”現(xiàn)狀。

應(yīng)當(dāng)從宏觀層次上看待中國(guó)稅收的“缺位”現(xiàn)狀

應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)于中國(guó)稅收的“缺位”現(xiàn)狀以及由此帶來(lái)的一系列弊端，目前人們的看法并不一致。若不能實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一，為消除稅收“缺位”而采取的改革舉借的出臺(tái)，很可能要受到一定程度的阻礙。或者，即使出臺(tái)了，其效果也要打折扣。因此，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，特別是在全黨范圍內(nèi)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，是首先必須做好的一件事。

認(rèn)識(shí)上的差異，主要來(lái)源于人們觀察問(wèn)題的層次的不同。從表面上看，“費(fèi)大于稅”是所謂的“費(fèi)稅之爭(zhēng)”或財(cái)政稅務(wù)部門與其他政府部門的“權(quán)力之爭(zhēng)”。但是，如果跳出部門或微觀的局限，站在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀層次上考慮問(wèn)題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，“費(fèi)大于稅”或中國(guó)稅收“缺位”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，是政府的收入機(jī)制不規(guī)范以及由此引發(fā)的政府部門行為的不規(guī)范。政府部門行為的不規(guī)范，已經(jīng)成為我國(guó)各項(xiàng)改革事業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)的極大障礙。在此，不妨列舉幾件事情。

——政出多門的各種政府收費(fèi)具有一個(gè)共同特征：自收自支，不列預(yù)算。既能夠自收自支，收費(fèi)項(xiàng)目的多與少和收費(fèi)規(guī)模的大與小同各部門、各地區(qū)的利益掛上了鉤，特別是同有關(guān)人的個(gè)人利益搭上了橋，其收費(fèi)的積極性自然會(huì)越來(lái)越高。既能夠不列預(yù)算，來(lái)自收費(fèi)收入的支出去向又脫離了各級(jí)人民代表大會(huì)和廣大人民群眾的監(jiān)督，那些不便公開亦無(wú)法公開的開支項(xiàng)目，也就找到了資金來(lái)源，其收費(fèi)的積極性便愈加高漲。如此演化下去，各種政府收費(fèi)浪潮日益擴(kuò)展。尤其是非財(cái)政稅務(wù)部門大規(guī)模地介入財(cái)政性分配，使得整個(gè)國(guó)民收入分配渠道陷于混亂狀態(tài)。各個(gè)政府職能部門的行政、執(zhí)法與來(lái)自其管理對(duì)象的資金上繳有了直接聯(lián)系，以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢等不規(guī)范行為也就由此產(chǎn)生并蔓延開來(lái)。換一個(gè)角度說(shuō)，各類腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因，就在于政府收入機(jī)制的不規(guī)范為其提供了土壤和溫床。

——對(duì)于政府機(jī)構(gòu)膨脹和行政管理費(fèi)支出增勢(shì)迅猛的問(wèn)題，人們通常把它歸結(jié)為行政管理體制的改革滯后。其實(shí)，除此之外，更為重要的原因，還在于政府的收入機(jī)制不規(guī)范。我的意思是說(shuō)，之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的局面，在很大程度上是因政府收入機(jī)制不規(guī)范而弱化了政府部門的預(yù)算約束。常識(shí)告訴我們，政府部門往往是喜歡多支出的，但喜歡多支出并不等于可以不受約束地隨意多支出。問(wèn)題是可供其使用的收入究竟有多少并且有無(wú)變通的可能？在政府收入機(jī)制規(guī)范化的條件下，每年可取得或可供其使用的收入便是一個(gè)既定不變的量。其支出的規(guī)模，便不能不受其收入規(guī)模的約束。無(wú)論從歷史上看，還是就現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，對(duì)政府支出約束最強(qiáng)的因素就是稅收。稅收所具有的特性之———“數(shù)額的相對(duì)固定性”，實(shí)質(zhì)是一把雙刃的劍。一刃是針對(duì)納稅人的，即要求納稅人把該交的稅全部如數(shù)交上來(lái)。另一刃則是針對(duì)政府的，即征稅的額度必須控制在法律所允許的范圍之內(nèi)，不允許有超越法律之外的征收。我們現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是：稅收對(duì)政府支出的約束是強(qiáng)的，但政府部門可以突破稅收的限制，在稅收之外通過(guò)收費(fèi)取得收入，各種收費(fèi)還可以自立章法，按需而征。規(guī)范性的稅收與非規(guī)范性的收費(fèi)同時(shí)存在，后者又大大多于前者，且可在相當(dāng)程度上“隨意”上調(diào)。有了如此寬松的環(huán)境，政府機(jī)構(gòu)的膨脹和行政管理費(fèi)支出的迅猛增長(zhǎng)，便是一件自然而然的事情了。

進(jìn)一步說(shuō)，倘若政府收入機(jī)制不規(guī)范的問(wèn)題得不到解決，即使我們?cè)谛姓舷麓髿饬嚎s了政府機(jī)構(gòu)編制并相應(yīng)削減了行政管理費(fèi)支出，由于政府部門收入的調(diào)節(jié)（顯然只能是“上調(diào)”）余地仍然存在，在我國(guó)，曾有過(guò)數(shù)次反復(fù)歷史的政府機(jī)構(gòu)編制的膨脹之風(fēng)，很可能會(huì)再一次刮起。行政管理費(fèi)支出的擴(kuò)張之勢(shì)，也很可能會(huì)再一次出現(xiàn)。

——這些年，在政府部門財(cái)力分配上所存在的“弱干強(qiáng)枝”現(xiàn)象，一直困擾著我們。所謂“弱于強(qiáng)技”，無(wú)非是將政府部門的財(cái)力分配格局比喻為一棵樹，這棵樹的“樹干”是弱的，經(jīng)不起風(fēng)吹草動(dòng)；而它的“樹枝”繁茂，致使頭重腳輕。這種分散的財(cái)力分配格局，不僅存在于中央政府與地方政府之間，而且，在各個(gè)不同級(jí)次的政府與其所屬的職能部門（如省一級(jí)政府與其所屬的各廳、局）之間，甚至每一級(jí)次的政府與其下屬級(jí)次的政府（如省一級(jí)政府與市、縣級(jí)政府）之間，也都有類似的表現(xiàn)。中國(guó)有一句老話，叫做“只有吃皇糧，才能給皇帝辦事”。財(cái)力分散了，各部門、各地區(qū)的支出，除了依靠政府集中調(diào)配的那一塊兒規(guī)范性的資金外，還分別擁有各自非規(guī)范性的財(cái)源，可以自立規(guī)章，自收自支，甚至“擁財(cái)自重”。其結(jié)果，肯定是中央政府以及各個(gè)不同級(jí)次的政府宏觀調(diào)控能力的削弱。大家常說(shuō)的所謂“諸候經(jīng)濟(jì)”、“王爺經(jīng)濟(jì)”，也就是在這樣一種背景下出現(xiàn)的。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必會(huì)危及國(guó)家的政令統(tǒng)一和長(zhǎng)治久安。無(wú)需贅言，各部門、各地區(qū)所擁有的非規(guī)范性政府財(cái)力的基本來(lái)源，就是各種各樣的政府收費(fèi)。政府部門財(cái)力分散格局形成的原因之一，亦在于政府收入機(jī)制的不規(guī)范。

諸如此類的事情，還可舉出許多。站在這樣的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，消除稅收的“缺位”，糾正“費(fèi)大于稅”的政府收入格局，進(jìn)而規(guī)范政府收入機(jī)制，實(shí)質(zhì)是完善整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求走依法治稅的道路

如果把中國(guó)稅收的“缺位”視作我們?yōu)楦母锒冻龅拇鷥r(jià)或成本（事實(shí)上，“費(fèi)大于稅”的政府收入格局，正是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程而出現(xiàn)并蔓延開來(lái)的），那么，在改革已經(jīng)歷時(shí)19個(gè)年頭、各方面的體制框架已經(jīng)基本構(gòu)建起來(lái)的條件下，我們所追求的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)也必須轉(zhuǎn)到規(guī)范政府收機(jī)制上來(lái)。

必須看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)帶有根本性的變化，就是各個(gè)經(jīng)濟(jì)行為主體之間的利益邊界越來(lái)越明晰了。你的就是你的，我的就是我的。這意味著，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府收入機(jī)制，必須是規(guī)范化的。

那么，什么是或怎樣才能算是政府收入機(jī)制的規(guī)范化？在我看來(lái)，從大的方面講，至少有四個(gè)方面的標(biāo)志可以依循：

――以法制為基礎(chǔ)。即是說(shuō)，政府取得收入的方式和數(shù)量必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少便收多少。無(wú)論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都必須先立法，后征收。

――全部政府收入進(jìn)預(yù)算。政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)是透明度和公開化，它體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對(duì)政府收支行為的監(jiān)督，并非簡(jiǎn)單地由哪一個(gè)部門管理或列入哪一類表格反映。也即是說(shuō)，政府的收與支，必須全部置于各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。

順便指出，在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)度里，一般不存在所謂“預(yù)算外資金”。我國(guó)現(xiàn)在使用的預(yù)算外資金概念，還是建國(guó)初期從前蘇聯(lián)東歐國(guó)家那里引進(jìn)、并從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代沿襲下來(lái)的。即便不作更深一步的考察，也會(huì)發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外資金同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相容。就這個(gè)意義講，隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，在中國(guó)，預(yù)算外資金這個(gè)概念終究要退出歷史舞臺(tái)。

――財(cái)政稅務(wù)部門總攬政府收支。也就是，所有的政府收入完全歸口于財(cái)政稅務(wù)部門管理。不論是稅收，還是收費(fèi)，抑或其他別的什么形式的收入，都要由財(cái)政稅務(wù)部門統(tǒng)一管起來(lái)。即便出于工作便