行政管理學(xué)-第三章-行政職能

第三章行政職能1第三章行政職能

行政職能是公共行政的核心內(nèi)容，直接體現(xiàn)公共行政的性質(zhì)和方向。它直接回答了政府是“干什么的”、“應(yīng)該干什么”、“不應(yīng)該干什么”、“正在干什么”等諸如此類的問題。2第三章行政職能

案例：喝水只喝“響水洞”

——彭州市用紅頭文件扶持當(dāng)?shù)匾划a(chǎn)品引起爭議據(jù)新華社成都2001年8月22日電為扶持一家“處于占領(lǐng)市場初期”的企業(yè)，四川省彭州市委、市政府辦公室聯(lián)合下發(fā)“紅頭文件”，要求當(dāng)?shù)馗鳈C(jī)關(guān)、企事業(yè)單位一律使用這一企業(yè)的產(chǎn)品。這份發(fā)出的[2001]53號文件，全稱為“中共彭州市委辦公室、彭州市政府辦公室關(guān)于公務(wù)用水使用響水洞礦泉水的通知”。文件歷數(shù)了響水洞礦泉水的諸多好處，稱其“品質(zhì)可與世界名泉媲美”，并指出“為支持彭州企業(yè)，發(fā)展彭州經(jīng)濟(jì)，今后各單位的公務(wù)用水在條件相同的情況下，應(yīng)首選響水洞礦泉水?！?第三章行政職能

據(jù)了解，文件共印發(fā)了160份，分別發(fā)放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，市委各部委辦，市級各部門，各人民團(tuán)體，各企事業(yè)單位、學(xué)校。記者注意到，文件印發(fā)時間是2001年5月30日，正值國家三令五申，嚴(yán)厲打擊行政干預(yù)和地方保護(hù)主義之時。據(jù)彭州市委辦公室副主任介紹，市委、市政府出臺這一文件，是為了扶持“處于占領(lǐng)市場初期”的響水洞礦泉水。他說，響水洞礦泉水水質(zhì)好，又是一個好品牌，但占領(lǐng)市場不僅靠質(zhì)量和品牌，還要靠強(qiáng)大的宣傳攻勢，而這個企業(yè)目前宣傳經(jīng)費(fèi)不足，需要政府“幫它一把”。地方黨委、政府聯(lián)合發(fā)出文件，目的是推動企業(yè)把品牌做大、做強(qiáng)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。他還強(qiáng)調(diào)說，推廣響水洞礦泉水，可以保證機(jī)關(guān)干部、企業(yè)職工衛(wèi)生健康地飲用水。4第三章行政職能第一節(jié)行政職能概述第二節(jié)西方國家行政職能的演變第三節(jié)我國行政職能的轉(zhuǎn)變5第三章行政職能第一節(jié)行政職能概述一、行政職能的含義和特點(diǎn)（一）行政職能的含義行政職能又稱政府職能，是行政機(jī)關(guān)在管理活動中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。反映了政府管理活動的內(nèi)容和基本方向，決定了政府的規(guī)模和管理方式。6第三章行政職能（二）行政職能的特點(diǎn)1、執(zhí)行性行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。我國必須執(zhí)行人民代表大會的決定和決議。2、多樣性行政管理范圍涉及國家和社會生活的各個方面，所以職能多種多樣。3、動態(tài)性隨國家社會生活和行政環(huán)境的變化而變化7第三章行政職能2012年達(dá)州市政府工作報(bào)告:一、大力實(shí)施“兩化”互動，著力促進(jìn)產(chǎn)城一體發(fā)展二、全力保持投資穩(wěn)定增長，進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)需求三、扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村四、繼續(xù)深化改革擴(kuò)大開放，全面融入重慶發(fā)展五、加快發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)文化強(qiáng)市建設(shè)六、更加重視保障和改善民生，大力發(fā)展社會事業(yè)七、突出抓好節(jié)能減排工作，切實(shí)加大生態(tài)建設(shè)力度八、不斷加強(qiáng)政府自身建設(shè)，努力建設(shè)人民滿意政府8《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》----------戴維·奧斯本和特德·蓋布勒:“政府正在成為人們注目的中心”。9第三章行政職能二、行政職能體系的構(gòu)成（一）行政管理的基本職能1、政治職能政治職能主要是指保衛(wèi)國家的獨(dú)立和主權(quán)，保衛(wèi)公民的生命安全及各種合法權(quán)益，保護(hù)國家、集體和個人的財(cái)產(chǎn)不受侵犯，維護(hù)國家的政治秩序等方面的職能。10第三章行政職能

包括專政職能和民主職能,其核心在于鞏固和維護(hù)國家政權(quán),建設(shè)高度的社會主義民主。資料：美指責(zé)中國設(shè)三沙警備區(qū)外交部連發(fā)三問駁斥/mil/mainland/201208/e5e5dd89-f839-41eb-8693-553686aa44f7.shtml11第三章行政職能12第三章行政職能2、經(jīng)濟(jì)職能

政府作為上層建筑的主要組成部分，必須以積極手段推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展，維護(hù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的鞏固和發(fā)展。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)國有資產(chǎn)管理微觀規(guī)制組織協(xié)調(diào)全國的力量辦大事13第三章行政職能資料：中國央行：下半年加強(qiáng)貨幣政策預(yù)調(diào)微調(diào)/news/finance/201208/239cbbdf-e121-4a5f-9cc0-e70169d46b43.shtml南方周末：國企——污染咱也是老大http:///programs/view/FjPuUDoI_uU/14第三章行政職能3、文化職能

文化職能是指領(lǐng)導(dǎo)和組織精神文明建設(shè)的職能，包括進(jìn)行思想政治工作，對科學(xué)、教育、文化等事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃管理等，其根本目的是提高全民族素質(zhì)，鑄造可以使國民致力于世界民族之林的強(qiáng)大精神支柱。15第三章行政職能

加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。啟動“一心三帶五重點(diǎn)”文化產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，實(shí)施“一縣一品”文化產(chǎn)業(yè)工程。打造巴山作家群等文化品牌，推動文化事業(yè)繁榮發(fā)展。推進(jìn)“三網(wǎng)融合”發(fā)展。積極發(fā)展數(shù)字出版、手機(jī)報(bào)刊等新興文化業(yè)態(tài)。加大文化項(xiàng)目招商力度，鼓勵支持投資文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。完善現(xiàn)代文化市場體系，加快培育產(chǎn)權(quán)、版權(quán)、信息等要素市場?！浴?012年達(dá)州市政府工作報(bào)告》16第三章行政職能4、社會職能

制定社會保障的有關(guān)法律制度，完善社會保障體系?；I集、管理和發(fā)放社會保障基金。操辦各種社會公益服務(wù)事業(yè)。大力開展對環(huán)境污染的治理，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)。環(huán)境保護(hù)?？刂迫丝谠鲩L，使之保持在適度狀態(tài)。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，提高人民群眾和社會組織的自我服務(wù)和自我管理能力。17第三章行政職能國家對房價十年九調(diào)樓價在調(diào)控中持續(xù)攀升/news/house/201303/6085d1ff-ee74-4cba-8da8-41a06200927f.shtml

18第三章行政職能臺灣學(xué)者張金鑒認(rèn)為：維護(hù)功能(maintenance)---維護(hù)國家法典和制度的職能。保衛(wèi)功能(protection)---保衛(wèi)國家安全、民族獨(dú)立.保衛(wèi)公民的生命,財(cái)產(chǎn),自由選擇等公民權(quán)利,維護(hù)基本社會秩序。扶助功能(assistance)----保持各種利益團(tuán)體發(fā)展的均衡,維護(hù)弱勢群體的生存。服務(wù)功能(directservice)----促進(jìn)公益事業(yè)。管制功能(regulation)----制定規(guī)則來規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)文化生活。發(fā)展功能(development)----促進(jìn)國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。19第三章行政職能（二）行政管理的運(yùn)行職能1、決策職能：行政管理過程的首要職能，包括行政目標(biāo)和行政計(jì)劃，并具體設(shè)計(jì)出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案、步驟、方法等。（1）戰(zhàn)略性決策，主要在高層。（2）執(zhí)行性決策，主要在基層。20第三章行政職能2、組織職能：設(shè)置機(jī)構(gòu)、確定職位、職責(zé)和職權(quán)；協(xié)調(diào)關(guān)系；統(tǒng)一人、財(cái)、物使之合理使用。（1）對行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和有效運(yùn)用，編制管理（2）對組織內(nèi)部的職權(quán)劃分和人員的選拔、調(diào)配、培訓(xùn)和考核（3）對具體行政工作的指揮監(jiān)督。21第三章行政職能3、協(xié)調(diào)職能：（1）行政組織之間、組織與個人之間、人員之間的關(guān)系（2）各項(xiàng)行政管理之間的關(guān)系（3）行政組織與其他組織以及民眾的關(guān)系22第三章行政職能4、控制職能：（1）前饋控制、現(xiàn)場控制、反饋控制（2）控制方式：匯報(bào)、會議、檢查、核算、意見箱23

（三）關(guān)于行政職能的爭論

國家與社會、國家與經(jīng)濟(jì)、公平和效率三個關(guān)系，不存在要誰不要誰的爭論，而是時序問題，反映了不同政府的價值偏好。第三章行政職能24第三章行政職能1、國家與社會的關(guān)系：涉及到政府的政治職能，“權(quán)威”和“民主”的關(guān)系是核心問題。

（1）精英政治A.積極意義：由少數(shù)卓越分子組成的集團(tuán)，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)社會前進(jìn)的歷史使命B.消極意義：少數(shù)人組成集團(tuán)，實(shí)際控制國家權(quán)力，國民政治權(quán)利受到限制25

布坎南認(rèn)為政府：必須建立合法的框架，為財(cái)產(chǎn)和契約提供保護(hù)，需要保證貨幣價值一定程度的可預(yù)測性以及維持競爭性市場的運(yùn)行”，公共物品、分配、稅收等應(yīng)該由公民個人決定是否想采取聯(lián)合行動集體花費(fèi)他們的資源，或者他們是否想以個人的方式花費(fèi)資源。布坎南第三章行政職能26第三章行政職能2、政府與市場的關(guān)系：涉及到政府的經(jīng)濟(jì)職能，市場失靈和政府失靈問題是核心問題1776年斯密《國富論》自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)；1926年凱恩斯《自由放任主義的終結(jié)》國家干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)；60年代薩繆爾森《經(jīng)濟(jì)學(xué)》混合經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)學(xué)；80年代克林頓政府復(fù)興凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)27薩繆爾森

在凱恩斯主義政策化的過程中，薩繆爾森概括政府職能為：“市場和政府這兩個部分都是必不可缺的，沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟(jì)都是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟(jì)”

第三章行政職能28第三章行政職能所謂“政府失靈”主要是指政府的政策干預(yù)措施不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的調(diào)節(jié)市場的作用，在某些條件下甚至導(dǎo)致比市場失靈更正的“市場失靈”是主張實(shí)行政府干預(yù)的強(qiáng)有力的理由?！罢ъ`”是主張更為徹底的市場經(jīng)濟(jì)的依據(jù)。所謂“市場失靈”，主要是指市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多局限性或缺陷，因而不能達(dá)到帕雷托最優(yōu)，不能29

1997年世界銀行報(bào)告

《變革世界中的政府》指出：“政府與市場是相輔相成的：在為市場建立適宜的機(jī)構(gòu)性基礎(chǔ)中，國家是必不可少的?！苯^大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史上的都是政府與市場形成合作關(guān)系從而糾正市場失靈而不是取代市場。報(bào)告將政府職能分為小型、中型和大型三個層次，見下表：第三章行政職能30解決市場失靈

促進(jìn)社會公平

小型職能

提供純公共品：國防、法律與秩序；財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；宏觀經(jīng)濟(jì)管理；公共醫(yī)療衛(wèi)生等。保護(hù)弱者反貧困計(jì)劃消除疾病

中型職能

解決外部效應(yīng)：基礎(chǔ)教育；環(huán)境保護(hù)等。

規(guī)范壟斷企業(yè)：公用事業(yè)法規(guī).反壟斷政策。

克服信息不完整：保險(xiǎn)、金融法規(guī)、消費(fèi)者保護(hù)等。

提供社會保險(xiǎn)：再分配性養(yǎng)老金、家庭津貼、失業(yè)保障等。大型職能

協(xié)調(diào)私人活動：促進(jìn)市場發(fā)展、集中各種舉措。

再分配：資產(chǎn)再分配市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能層次31第三章行政職能3、效率和公平的關(guān)系涉及到政府的社會職能，生產(chǎn)和分配是核心問題（1）公平和效率的含義：

A.效率是社會能從稀缺資源中獲得更多的東西，同一時間里投入最小，產(chǎn)出最大化；B.公平是這些資源在社會成員中的平等分配，機(jī)會均等、收入均等、社會權(quán)力的平等化；C.效率是如何使經(jīng)濟(jì)蛋糕變大，平等是如何公平分配經(jīng)濟(jì)蛋糕。32第三章行政職能（2）公平和效率的爭論：三種爭論A.效率優(yōu)先論：B.公平優(yōu)先論：C.效率公平平衡論：以最小的公平代價換取最大的效率結(jié)果33第三章行政職能第二節(jié)西方國家行政職能的演變一、前資本主義時期的職能特征：

政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化

社會管理職能的相對微弱

這是自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。34第三章行政職能二、自由資本主義時期

亞當(dāng).斯密,極力推崇市場機(jī)制這只“看不見的手”，反對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價的政府。

政府采取自由主義的管理辦法,起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條.35第三章行政職能亞當(dāng)·斯密“首先，政府具有保護(hù)其社會免受其他獨(dú)立社會的暴力與侵犯的職責(zé)……其次，盡可能地保護(hù)每一個社會成員免受社會中其他成員的壓迫和侵犯的職責(zé)……第三，建立并維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共工36第三章行政職能最小的政府：對外國防安全,對內(nèi)維護(hù)個人生命、財(cái)產(chǎn)安全.制定市場公平的游戲規(guī)則.提供最基本的公共設(shè)施.37三、壟斷資本主義時期

資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這時的統(tǒng)治要求

社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，金融體系接近崩潰，失業(yè)劇增，生產(chǎn)相對過剩，饑餓寒冷與財(cái)產(chǎn)大幅貶值。

凱恩斯干預(yù)主義理論

——干預(yù)主義的政府職能論

羅斯福改革38

1929年10月24日，“黑色星期四”，美國股票市場崩潰。成千上萬的美國人，從一貧如洗的寡婦到腰纏萬貫的大亨，都失去了他們終生的積蓄。到這天結(jié)束時，已經(jīng)有11個金融家自殺。從這個角度看,來往穿行于華爾街的人們像一群熱鍋上的螞蟻。39第三章行政職能以凱恩斯理論為基礎(chǔ)的國家干預(yù)理念

制定：緊急銀行法案、節(jié)約法案、農(nóng)業(yè)法案、失業(yè)救濟(jì)法案、工業(yè)復(fù)興法案、社會保障法案、稅制改革法案等。

國家強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能加強(qiáng)，民主職能削弱。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對社會經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合。作用意義改革措施理論基礎(chǔ)40第三章行政職能

政府通過行政和法律手段保證市場秩序，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等承擔(dān)某些社會公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。

作用意義大大強(qiáng)化了政府職能，開創(chuàng)了國家強(qiáng)力干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的先例，結(jié)束了自由資本主義時代41四、當(dāng)代資本主義的行政職能

西方學(xué)者主張有選擇地干預(yù)“市場失敗”。即利用政府彌補(bǔ)市場缺陷，同時利用市場克服政府的失敗。

尋找政府與市場都有效的“度”。第三章行政職能42第三章行政職能有限政府的觀念：建立法律基礎(chǔ)維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為社會中易受傷害成員提供廣泛的安全網(wǎng)保護(hù)生存環(huán)境43第三章行政職能當(dāng)代西方國家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：1、行政職能擴(kuò)展，政府膨脹2．政治職能中的暴力職能相對減弱3、政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化與行政職能的社會化同步進(jìn)行44第三章行政職能第三節(jié)我國行政職能的轉(zhuǎn)變45第三章行政職能……以公共服務(wù)為中心推進(jìn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。政府主導(dǎo)型增長方式是市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程的產(chǎn)物和過渡性體制安排，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)起飛的客觀需求。問題在于，這種增長方式過度倚重行政力量，限制市場作用，追求經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，忽視公平可持續(xù)發(fā)展。不改變政府主導(dǎo)的增長方式，難以充分發(fā)揮市場在配置資源的基礎(chǔ)性作用，難以改變總量擴(kuò)張型的增長模式。就是說，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，走向公平可持續(xù)發(fā)展，需要盡快改變政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式。……－－經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：《專家談體制改革：行政體制改革是整個改革的關(guān)鍵》46第三章行政職能一、行政職能轉(zhuǎn)變的歷程1、1978-1984年：1982年十二大提出計(jì)劃“經(jīng)濟(jì)為主,市場調(diào)節(jié)為輔”47第三章行政職能2、1984-1992年：《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確提出了經(jīng)濟(jì)職能體系的調(diào)整1987年十三大提出“政府職能轉(zhuǎn)變”，提出”國家調(diào)節(jié)市場,市場引導(dǎo)企業(yè)”1988年進(jìn)行了以職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘卣鞯男姓母?8第三章行政職能十四大：提出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì).下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率。政企分開,綜合經(jīng)濟(jì)部門的工作重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到加強(qiáng)宏觀調(diào)控上來。撤并某些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和職能交叉重復(fù)或業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)，大幅度裁減非常設(shè)機(jī)構(gòu)。493、1992-2007年十五大：提出轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè)十六大:強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。第三章行政職能50第三章行政職能十七大：建設(shè)服務(wù)型政府把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共