2023年農(nóng)村社保如何突破報(bào)告

農(nóng)村社保如何突破報(bào)告長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度改革一直把重點(diǎn)放在城市，將農(nóng)村放在次要位置，甚至有相當(dāng)部分社會(huì)保障內(nèi)容將整個(gè)農(nóng)村人口排斥在外，從而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)，并與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革相脫節(jié)。針對(duì)這一情況，黨的“*”報(bào)告提出了“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”的指導(dǎo)原則，一方面明確了農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的重要性；另一方面也指明了制度建設(shè)的重點(diǎn)。依據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度在保障功能、保障層次及制約因素方面的不同，本文對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)如何重點(diǎn)突破談幾點(diǎn)看法：

全面推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)

完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的首要工作是全面推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)。農(nóng)村最低生活保障制度的前身是以“五保”供養(yǎng)和災(zāi)民臨時(shí)救濟(jì)為主的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度。這一制度在解決農(nóng)民貧困，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等方面曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)較大作用。但改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的變化，傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的局限性開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是實(shí)施范圍窄，覆蓋面小，相當(dāng)部分貧困居民得不到救濟(jì)和補(bǔ)助；二是標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以保障救助對(duì)象的基本生活；三是民政部門(mén)經(jīng)辦的社會(huì)救濟(jì)經(jīng)費(fèi)不足，滿足不了貧困人口的實(shí)際生活需要；四是救濟(jì)工作隨意性大，缺少科學(xué)性和一貫性。

由于國(guó)家至今尚未出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的具體指導(dǎo)意見(jiàn)，所以各地也都處于探索階段。綜合各地的實(shí)踐情況，我們認(rèn)為，有效解決以下四個(gè)問(wèn)題將有助于更好地推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)：（1）如何確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，保障標(biāo)準(zhǔn)定得不宜過(guò)高；并且由于各地情況不同，各地的標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)強(qiáng)求一致。實(shí)際操作中，各地應(yīng)在綜合考慮農(nóng)民基本生活需要、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及地方財(cái)政承受能力等多種因素的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)適合本地區(qū)的較為科學(xué)且可行的標(biāo)準(zhǔn)。（2）如何界定最低生活保障對(duì)象。保障對(duì)象的確定是當(dāng)前農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的一個(gè)主要難點(diǎn)。原則上，農(nóng)村最低生活保障制度的保障對(duì)象應(yīng)該是最需要保障的困難群體；但在具體實(shí)施方面，各地應(yīng)在全面掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合所確定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，分類(lèi)別、分情況制定出保障對(duì)象的條件與范圍，并嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行操作。（3）如何籌措農(nóng)村居民最低生活保障資金。資金問(wèn)題是建立農(nóng)村最低生活保障制度的核心問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村最低生活保障資金是由地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)及集體經(jīng)濟(jì)共同負(fù)擔(dān)的。就我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀來(lái)看，許多地方財(cái)政為赤字財(cái)政，而財(cái)政赤字一般依賴于收費(fèi)等預(yù)算外收入來(lái)彌補(bǔ)。隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)費(fèi)改稅政策的試行及逐步推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外收入將越來(lái)越少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)也將越來(lái)越重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的保障金實(shí)際上難以落實(shí)。為了確保最低生活保障對(duì)象都能享受或領(lǐng)取到足額的保障金，最低生活保障資金除了主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)外，還應(yīng)加大中央財(cái)政的支持力度，并進(jìn)一步擴(kuò)大其它輔助來(lái)源，如組織捐贈(zèng)、義演等慈善活動(dòng)，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。（4）如何保證農(nóng)村最低生活保障金的按時(shí)足額發(fā)放。保障金不能及時(shí)發(fā)放到位，是目前各地在建設(shè)最低生活保障制度過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題，特別在一些貧困地區(qū)尤其如此。針對(duì)這一情況，我們認(rèn)為各地可借鑒城鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，在資金發(fā)放上采取由財(cái)政部門(mén)按指定賬號(hào)劃撥資金，由銀行統(tǒng)一發(fā)放的形式。

積極發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

通過(guò)總結(jié)恢復(fù)和重建合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院于2003年1月出臺(tái)了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》，并在農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資、管理體制、補(bǔ)償模式、監(jiān)督機(jī)制等方面都進(jìn)行了不同程度的創(chuàng)新和突破。但目前新型合作醫(yī)療制度只是停留在原則性政策層面上，為了保證該制度得以貫徹落實(shí)，并解決具體實(shí)施過(guò)程所可能遇到的問(wèn)題，在此提出以下五點(diǎn)建議：

第一，確保中央和地方財(cái)政資助的及時(shí)到位。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新之處是對(duì)地方財(cái)政和中央財(cái)政籌資及其數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，其目的除強(qiáng)化政府責(zé)任外，更重要的是希望借此調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性。但能否取得預(yù)期效果，關(guān)鍵在于中央和地方財(cái)政資助能否及時(shí)足額到位。由于中央轉(zhuǎn)移支付的前提是地方政府的籌資到位，而地方政府的籌資又是以農(nóng)民的籌資為前提條件的；但很多農(nóng)民的選擇則是“只有政府先出錢(qián)，我才能放心出錢(qián)”，這樣導(dǎo)致新制度在實(shí)際執(zhí)行中可能陷入各級(jí)政府之間以及政府與農(nóng)民之間的博弈。這一問(wèn)題如果不能得到有效解決，政策的實(shí)際執(zhí)行將會(huì)大受影響。解決問(wèn)題的關(guān)鍵是建立政府信譽(yù)，其依賴于中央和地方財(cái)政資助每一次都能及時(shí)到位。另外，為了鼓勵(lì)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度給予資金扶持，建議國(guó)家對(duì)其出資采取稅前列支的稅收優(yōu)惠政策。

第二，科學(xué)制定農(nóng)民大病醫(yī)療統(tǒng)籌實(shí)施方案。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度提高了統(tǒng)籌層次，以縣（市）為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，并針對(duì)農(nóng)民因患大病出現(xiàn)的因病致貧和因病返貧問(wèn)題，采取了風(fēng)險(xiǎn)型（保大不保小）補(bǔ)償模式，從而有效降低了制度的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。但各地普遍面臨的問(wèn)題是如何科學(xué)制定大病統(tǒng)籌實(shí)施方案，特別是如何確定統(tǒng)籌各方的出資額和保障水平。對(duì)此，我們認(rèn)為可行的方式是：首先，各縣（市）應(yīng)在核清近幾年本地區(qū)農(nóng)民住院和門(mén)診大病醫(yī)療費(fèi)用的基礎(chǔ)上科學(xué)測(cè)算出籌資總水平；然后，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民個(gè)人收入情況確定各方出資額；最后，本著“以收定支、保障適度”的原則，在留有一定比例風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的基礎(chǔ)上，合理確定新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平，同時(shí)確定報(bào)銷(xiāo)起付標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)銷(xiāo)比例和報(bào)銷(xiāo)最高限額。

第三，建立并完善多層次的監(jiān)督機(jī)制。具體而言應(yīng)包括以下四部分：（1）管理系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。指農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會(huì)對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，監(jiān)督的重點(diǎn)是合作醫(yī)療基金的收支和使用情況。（2）監(jiān)督委員會(huì)對(duì)管理委員會(huì)的監(jiān)督。由于管理系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督存在一定的局限性，農(nóng)村合作醫(yī)療監(jiān)督委員會(huì)對(duì)管理委員會(huì)的直接、外部監(jiān)督就成為多層次監(jiān)督機(jī)制中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。（3）社會(huì)監(jiān)督。指利用新聞媒體及群眾進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。建議建立基金收支及使用情況的張榜公布制度，以提高社會(huì)監(jiān)督的力度。（4）法律監(jiān)督。指利用行政訴訟等司法程序進(jìn)行監(jiān)督。為此，我國(guó)應(yīng)加快出臺(tái)相關(guān)社會(huì)保障法律、法規(guī)。

第四，探索建立縣級(jí)農(nóng)村合作醫(yī)療救助基金。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一種自愿參與的醫(yī)療保障方式。但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民參與與否并不僅僅取決于主觀愿望，還受到農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件的制約。對(duì)于許多農(nóng)村特困群眾而言，“拿不出錢(qián)”是其放棄參與農(nóng)村合作醫(yī)療的主要原因。而較差的生活狀況本身又使這部分群眾尤其需要依靠合作醫(yī)療提供必要保障。為了有效解決特困群眾“看病難”問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)在有條件的地區(qū)探索建立縣級(jí)農(nóng)村合作醫(yī)療救助基金。基金來(lái)源既可從財(cái)政撥付，也可通過(guò)捐贈(zèng)等方式籌集。但無(wú)論如何，農(nóng)村特困群眾的醫(yī)療保障問(wèn)題不應(yīng)成為新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的盲區(qū)，而應(yīng)作為檢驗(yàn)農(nóng)村合作醫(yī)療工作水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

第五，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療與農(nóng)村衛(wèi)生體制改革形成良性互動(dòng)。在發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的過(guò)程中，一方面要擇優(yōu)選擇農(nóng)村合作醫(yī)療的服務(wù)機(jī)構(gòu)，并通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管完善并落實(shí)各種診療規(guī)范和管理制度，切實(shí)保證醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率并有效控制醫(yī)療費(fèi)用；另一方面又要通過(guò)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)來(lái)積極推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，從而形成農(nóng)村合作醫(yī)療與農(nóng)村衛(wèi)生體制改革之間的良性互動(dòng)。

改進(jìn)和創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

在中國(guó)，農(nóng)村建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)全新的工作，沒(méi)有成功的經(jīng)驗(yàn)和模式可資借鑒，導(dǎo)致其在制度設(shè)計(jì)和實(shí)際執(zhí)行方面出現(xiàn)了許多問(wèn)題，突出表現(xiàn)為：其一，未能合理考慮制度的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，承諾了較高水平的固定利率。由于我國(guó)近年來(lái)利率持續(xù)下降，導(dǎo)致預(yù)定利率長(zhǎng)期高于實(shí)際基金收益，從而引發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)生嚴(yán)重虧損。在不得已的情況下對(duì)預(yù)定利率進(jìn)行調(diào)整，又使得人們對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生不信任，出現(xiàn)了大量退保情況。其二，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)層次低，縣級(jí)管理機(jī)制使得基金分散，難以形成規(guī)模效益。其三，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道單一，收益有限。由于基金只能存銀行、買(mǎi)國(guó)債，缺乏合適的投資渠道和專門(mén)的投資管理人才，使得基金難以保值和增值。其四，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照所收取基金的3%提取管理費(fèi)，加大了制度運(yùn)行成本，并進(jìn)一步降低了基金的保值增值能力。其五，基金管理不夠規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督和約束，地方政府利用掌管農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的便利條件而擠占、挪用和揮霍農(nóng)民養(yǎng)老金的情況時(shí)有發(fā)生。其六，缺乏國(guó)家的政策扶持，集體補(bǔ)助沒(méi)能落實(shí)到位。這些問(wèn)題的存在，嚴(yán)重制約了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，并最終導(dǎo)致該制度于1999年開(kāi)始陷入規(guī)范整頓，停滯不前甚至倒退的局面。但整頓并不意味著放棄。農(nóng)村市場(chǎng)化改革進(jìn)程的深入進(jìn)行，必然要求以農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取代以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式。因此，當(dāng)前的工作是針對(duì)存在的缺陷和出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)原制度加以改進(jìn)、完善和創(chuàng)新，以期形成一個(gè)更加合理并具有可持續(xù)性的新制度。

我們認(rèn)為，新的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在模式選擇上仍應(yīng)采取完全積累的個(gè)人賬戶制，因?yàn)樵贫人霈F(xiàn)的問(wèn)題并不是由于選擇了“個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累”模式，而是沒(méi)有建立與之相適應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。不過(guò)，個(gè)人賬戶管理應(yīng)保持充分的彈性，并在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支持下，靈活處理“參保人身份、繳費(fèi)方式、攜帶轉(zhuǎn)賬、中止和恢復(fù)、稅收減免”等信息，以適應(yīng)農(nóng)民在各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況下的繳費(fèi)方式。資金的籌措可以仍采取個(gè)人交納、集體補(bǔ)助和國(guó)家扶持相結(jié)合的方式，但應(yīng)明確國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策以及相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，并不再?gòu)闹刑崛?%的管理費(fèi)，同時(shí)將集體補(bǔ)助落實(shí)到位。在資金管理方面應(yīng)將原來(lái)的縣級(jí)管理提高到省級(jí)或國(guó)家級(jí)的層次，并實(shí)行行政管理與基金運(yùn)營(yíng)相分離、堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的原則，依法建立委托人、托管人、投資人制度，由專業(yè)的基金管理公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，以確保資金的安全和保值增值。關(guān)于利率的設(shè)定，應(yīng)在核定收益的基礎(chǔ)上，采取變動(dòng)利率分段計(jì)息的辦法，以規(guī)避制度的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；為確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)、投資和發(fā)放均能安全有效，需要建立嚴(yán)格的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，并處理好綜合監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系。在制度的推行方面，鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異、農(nóng)業(yè)人群經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差異，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不可能采取同步發(fā)展的方式，而應(yīng)采取非均衡推進(jìn)方式。從