2023年農(nóng)村社保如何突破報告

農(nóng)村社保如何突破報告長期以來，我國社會保障制度改革一直把重點放在城市，將農(nóng)村放在次要位置，甚至有相當部分社會保障內(nèi)容將整個農(nóng)村人口排斥在外，從而導致我國農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展嚴重落后于城鎮(zhèn)，并與農(nóng)村經(jīng)濟改革相脫節(jié)。針對這一情況，黨的“*”報告提出了“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”的指導原則，一方面明確了農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重要性；另一方面也指明了制度建設(shè)的重點。依據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度在保障功能、保障層次及制約因素方面的不同，本文對我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)如何重點突破談幾點看法：

全面推進農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)

完善農(nóng)村社會保障體系的首要工作是全面推進農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)。農(nóng)村最低生活保障制度的前身是以“五?！惫B(yǎng)和災(zāi)民臨時救濟為主的農(nóng)村社會救濟制度。這一制度在解決農(nóng)民貧困，促進社會穩(wěn)定等方面曾經(jīng)發(fā)揮過較大作用。但改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟和社會環(huán)境的變化，傳統(tǒng)社會救濟制度的局限性開始顯現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是實施范圍窄，覆蓋面小，相當部分貧困居民得不到救濟和補助；二是標準偏低，難以保障救助對象的基本生活；三是民政部門經(jīng)辦的社會救濟經(jīng)費不足，滿足不了貧困人口的實際生活需要；四是救濟工作隨意性大，缺少科學性和一貫性。

由于國家至今尚未出臺針對農(nóng)村最低生活保障制度的具體指導意見，所以各地也都處于探索階段。綜合各地的實踐情況，我們認為，有效解決以下四個問題將有助于更好地推進農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)：（1）如何確定最低生活保障標準。由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平所限，保障標準定得不宜過高；并且由于各地情況不同，各地的標準也不應(yīng)強求一致。實際操作中，各地應(yīng)在綜合考慮農(nóng)民基本生活需要、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況及地方財政承受能力等多種因素的基礎(chǔ)上，確定一個適合本地區(qū)的較為科學且可行的標準。（2）如何界定最低生活保障對象。保障對象的確定是當前農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的一個主要難點。原則上，農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象應(yīng)該是最需要保障的困難群體；但在具體實施方面，各地應(yīng)在全面掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合所確定的最低生活保障標準，分類別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，并嚴格按審批程序進行操作。（3）如何籌措農(nóng)村居民最低生活保障資金。資金問題是建立農(nóng)村最低生活保障制度的核心問題。我國農(nóng)村最低生活保障資金是由地方財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會及集體經(jīng)濟共同負擔的。就我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀來看，許多地方財政為赤字財政，而財政赤字一般依賴于收費等預(yù)算外收入來彌補。隨著國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)費改稅政策的試行及逐步推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外收入將越來越少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔也將越來越重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔的保障金實際上難以落實。為了確保最低生活保障對象都能享受或領(lǐng)取到足額的保障金，最低生活保障資金除了主要由地方財政負擔外，還應(yīng)加大中央財政的支持力度，并進一步擴大其它輔助來源，如組織捐贈、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。（4）如何保證農(nóng)村最低生活保障金的按時足額發(fā)放。保障金不能及時發(fā)放到位，是目前各地在建設(shè)最低生活保障制度過程中普遍存在的問題，特別在一些貧困地區(qū)尤其如此。針對這一情況，我們認為各地可借鑒城鎮(zhèn)經(jīng)驗，在資金發(fā)放上采取由財政部門按指定賬號劃撥資金，由銀行統(tǒng)一發(fā)放的形式。

積極發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

通過總結(jié)恢復和重建合作醫(yī)療的經(jīng)驗，國務(wù)院于2003年1月出臺了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，并在農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資、管理體制、補償模式、監(jiān)督機制等方面都進行了不同程度的創(chuàng)新和突破。但目前新型合作醫(yī)療制度只是停留在原則性政策層面上，為了保證該制度得以貫徹落實，并解決具體實施過程所可能遇到的問題，在此提出以下五點建議：

第一，確保中央和地方財政資助的及時到位。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的一個重要創(chuàng)新之處是對地方財政和中央財政籌資及其數(shù)量標準進行了明確規(guī)定，其目的除強化政府責任外，更重要的是希望借此調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。但能否取得預(yù)期效果，關(guān)鍵在于中央和地方財政資助能否及時足額到位。由于中央轉(zhuǎn)移支付的前提是地方政府的籌資到位，而地方政府的籌資又是以農(nóng)民的籌資為前提條件的；但很多農(nóng)民的選擇則是“只有政府先出錢，我才能放心出錢”，這樣導致新制度在實際執(zhí)行中可能陷入各級政府之間以及政府與農(nóng)民之間的博弈。這一問題如果不能得到有效解決，政策的實際執(zhí)行將會大受影響。解決問題的關(guān)鍵是建立政府信譽，其依賴于中央和地方財政資助每一次都能及時到位。另外，為了鼓勵鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟對新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度給予資金扶持，建議國家對其出資采取稅前列支的稅收優(yōu)惠政策。

第二，科學制定農(nóng)民大病醫(yī)療統(tǒng)籌實施方案。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度提高了統(tǒng)籌層次，以縣（市）為單位進行統(tǒng)籌，并針對農(nóng)民因患大病出現(xiàn)的因病致貧和因病返貧問題，采取了風險型（保大不保?。┭a償模式，從而有效降低了制度的系統(tǒng)風險。但各地普遍面臨的問題是如何科學制定大病統(tǒng)籌實施方案，特別是如何確定統(tǒng)籌各方的出資額和保障水平。對此，我們認為可行的方式是：首先，各縣（市）應(yīng)在核清近幾年本地區(qū)農(nóng)民住院和門診大病醫(yī)療費用的基礎(chǔ)上科學測算出籌資總水平；然后，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財政收入、集體經(jīng)濟和農(nóng)民個人收入情況確定各方出資額；最后，本著“以收定支、保障適度”的原則，在留有一定比例風險準備金的基礎(chǔ)上，合理確定新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平，同時確定報銷起付標準、報銷比例和報銷最高限額。

第三，建立并完善多層次的監(jiān)督機制。具體而言應(yīng)包括以下四部分：（1）管理系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。指農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會對經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)督，監(jiān)督的重點是合作醫(yī)療基金的收支和使用情況。（2）監(jiān)督委員會對管理委員會的監(jiān)督。由于管理系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督存在一定的局限性，農(nóng)村合作醫(yī)療監(jiān)督委員會對管理委員會的直接、外部監(jiān)督就成為多層次監(jiān)督機制中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。（3）社會監(jiān)督。指利用新聞媒體及群眾進行監(jiān)督的機制。建議建立基金收支及使用情況的張榜公布制度，以提高社會監(jiān)督的力度。（4）法律監(jiān)督。指利用行政訴訟等司法程序進行監(jiān)督。為此，我國應(yīng)加快出臺相關(guān)社會保障法律、法規(guī)。

第四，探索建立縣級農(nóng)村合作醫(yī)療救助基金。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一種自愿參與的醫(yī)療保障方式。但現(xiàn)實中農(nóng)民參與與否并不僅僅取決于主觀愿望，還受到農(nóng)民經(jīng)濟條件的制約。對于許多農(nóng)村特困群眾而言，“拿不出錢”是其放棄參與農(nóng)村合作醫(yī)療的主要原因。而較差的生活狀況本身又使這部分群眾尤其需要依靠合作醫(yī)療提供必要保障。為了有效解決特困群眾“看病難”問題，我們認為應(yīng)在有條件的地區(qū)探索建立縣級農(nóng)村合作醫(yī)療救助基金?；饋碓醇瓤蓮呢斦芨?，也可通過捐贈等方式籌集。但無論如何，農(nóng)村特困群眾的醫(yī)療保障問題不應(yīng)成為新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的盲區(qū)，而應(yīng)作為檢驗農(nóng)村合作醫(yī)療工作水平的重要標準。

第五，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療與農(nóng)村衛(wèi)生體制改革形成良性互動。在發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的過程中，一方面要擇優(yōu)選擇農(nóng)村合作醫(yī)療的服務(wù)機構(gòu)，并通過加強監(jiān)管完善并落實各種診療規(guī)范和管理制度，切實保證醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率并有效控制醫(yī)療費用；另一方面又要通過不斷總結(jié)經(jīng)驗來積極推進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，從而形成農(nóng)村合作醫(yī)療與農(nóng)村衛(wèi)生體制改革之間的良性互動。

改進和創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

在中國，農(nóng)村建立農(nóng)民養(yǎng)老保險是一項全新的工作，沒有成功的經(jīng)驗和模式可資借鑒，導致其在制度設(shè)計和實際執(zhí)行方面出現(xiàn)了許多問題，突出表現(xiàn)為：其一，未能合理考慮制度的系統(tǒng)風險，承諾了較高水平的固定利率。由于我國近年來利率持續(xù)下降，導致預(yù)定利率長期高于實際基金收益，從而引發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)發(fā)生嚴重虧損。在不得已的情況下對預(yù)定利率進行調(diào)整，又使得人們對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生不信任，出現(xiàn)了大量退保情況。其二，養(yǎng)老保險基金運營層次低，縣級管理機制使得基金分散，難以形成規(guī)模效益。其三，養(yǎng)老保險基金投資渠道單一，收益有限。由于基金只能存銀行、買國債，缺乏合適的投資渠道和專門的投資管理人才，使得基金難以保值和增值。其四，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)按照所收取基金的3%提取管理費，加大了制度運行成本，并進一步降低了基金的保值增值能力。其五，基金管理不夠規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督和約束，地方政府利用掌管農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的便利條件而擠占、挪用和揮霍農(nóng)民養(yǎng)老金的情況時有發(fā)生。其六，缺乏國家的政策扶持，集體補助沒能落實到位。這些問題的存在，嚴重制約了農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，并最終導致該制度于1999年開始陷入規(guī)范整頓，停滯不前甚至倒退的局面。但整頓并不意味著放棄。農(nóng)村市場化改革進程的深入進行，必然要求以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度取代以家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式。因此，當前的工作是針對存在的缺陷和出現(xiàn)的問題對原制度加以改進、完善和創(chuàng)新，以期形成一個更加合理并具有可持續(xù)性的新制度。

我們認為，新的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在模式選擇上仍應(yīng)采取完全積累的個人賬戶制，因為原制度所出現(xiàn)的問題并不是由于選擇了“個人賬戶儲備積累”模式，而是沒有建立與之相適應(yīng)的管理體制和運行機制。不過，個人賬戶管理應(yīng)保持充分的彈性，并在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支持下，靈活處理“參保人身份、繳費方式、攜帶轉(zhuǎn)賬、中止和恢復、稅收減免”等信息，以適應(yīng)農(nóng)民在各類經(jīng)濟活動情況下的繳費方式。資金的籌措可以仍采取個人交納、集體補助和國家扶持相結(jié)合的方式，但應(yīng)明確國家的稅收優(yōu)惠政策以及相應(yīng)的補貼政策，并不再從中提取3%的管理費，同時將集體補助落實到位。在資金管理方面應(yīng)將原來的縣級管理提高到省級或國家級的層次，并實行行政管理與基金運營相分離、堅持市場化運營的原則，依法建立委托人、托管人、投資人制度，由專業(yè)的基金管理公司負責運營，以確保資金的安全和保值增值。關(guān)于利率的設(shè)定，應(yīng)在核定收益的基礎(chǔ)上，采取變動利率分段計息的辦法，以規(guī)避制度的系統(tǒng)風險；為確保農(nóng)村養(yǎng)老保險繳費、投資和發(fā)放均能安全有效，需要建立嚴格的監(jiān)督監(jiān)管機制，并處理好綜合監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系。在制度的推行方面，鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差異、農(nóng)業(yè)人群經(jīng)濟實力的差異，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險不可能采取同步發(fā)展的方式，而應(yīng)采取非均衡推進方式。從