第五章-城鄉(xiāng)規(guī)劃制度與政策

房地產(chǎn)法律制度與政策

第五章城鄉(xiāng)規(guī)劃制度與政策第一節(jié)

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理概述隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展建設發(fā)生了深刻的變化，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出新的特點。城鎮(zhèn)化水平大大提高，城市發(fā)展的趨勢看，呈現(xiàn)出城市區(qū)域化和區(qū)域城市化。一些地方出現(xiàn)了聯(lián)系緊密的城市群，如我國的“長三角”、“珠三角”、“京津冀”等城市密集地區(qū)，其經(jīng)濟社會影響力日益增強。國家投資體制、財稅體制以及土地使用制度等發(fā)生了根本性的變化。由改革開放初期，我國城市建設基本上由政府主導的一元化投資體制，向現(xiàn)階段政府、社會多方參與的多元化投資體制轉變。土地使用制度由單一的政府劃撥方式，向土地出讓方式（招、拍、掛）占主體的有償使用方式轉變。加上中央政府、地方政府財稅體制改革等，都對城鄉(xiāng)規(guī)劃體制產(chǎn)生了重大影響。小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化。流動人口數(shù)量龐大。由于戶籍和土地制度等原因，其絕大多數(shù)戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，即在保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營土地的前提下進城務工，各種待遇與市民相差較大，而形成了一種具有中國特色的、有學者稱之為“準城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。1989年全國人大常委會頒布了《城市規(guī)劃法》，1993年國務院頒布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，標志著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作已進入了法制化軌道，形成了依法進行城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實施管理的基本制度。這對于加強城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設與管理，遏制城市和鄉(xiāng)村無序建設、破壞生態(tài)環(huán)境等問題，促進城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但是，近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步建立，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為保障城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的重要公共政策，其原有的管理體制、機制遇到了一些新的問題，原有法律制度已不能完全適應形勢發(fā)展的需要。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系日益緊密，特別是在城市所在區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展中，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展日益交融，互為影響，但原有規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結構基礎上的，就城市論城市，就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，這種規(guī)劃制定與實施模式已經(jīng)不適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，影響了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，也帶來了嚴重的經(jīng)濟和社會問題。原有城市規(guī)劃僅考慮單個城市的發(fā)展，沒有從更廣泛的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)體系布局的優(yōu)化，從而出現(xiàn)區(qū)域性基礎設施重復建設，導致資源的浪費和城鎮(zhèn)體系布局的不當。一些地方出現(xiàn)了盲目擴大城市規(guī)模，圈占土地，搞不切實際的“形象工程”、“政績工程”，不重視資源保護的現(xiàn)象。規(guī)劃的制定和實施過程中缺乏充分的社會參與和專家論證，對行政權力缺乏必要的制約，一些地方政府隨意變更規(guī)劃，甚至無視規(guī)劃進行建設活動。這些現(xiàn)象反映了在城鄉(xiāng)建設發(fā)展的指導思想上出現(xiàn)了偏差。鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理薄弱，村莊建設散亂，既浪費了土地資源，又破壞了人居環(huán)境。部分鄉(xiāng)、村莊沒有規(guī)劃，一些鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，沒有體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展的需要，無法真正實施。原有的《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》中的規(guī)劃實施制度已經(jīng)不能適應土地使用制度改革和國家投資體制改革的需要，亟須進行調(diào)整。2008年1月1日起實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從我國國情和各地實際出發(fā)，以多年的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃工作實踐經(jīng)驗為基礎

，借鑒國外規(guī)劃立法經(jīng)驗，進一步強化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的具體體現(xiàn)。它的出臺，對于提高我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性、嚴肅性、權威性，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)科學合理布局，保護自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保護和改善人居環(huán)境，促進我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有長遠的重要意義。一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的概念城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，是指城市人民政府按照法定程序編制和審批城市規(guī)劃，并依據(jù)國家和各級政府頒布的城市規(guī)劃管理的有關法規(guī)和具體規(guī)定，對批準的城市規(guī)劃，采用法制的、行政的、經(jīng)濟的、技術的管理辦法，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各項建設進行統(tǒng)一的安排和控制，使城市的各項建設用地和建設工程活動有計劃、有秩序地協(xié)調(diào)發(fā)展，保證城市規(guī)劃的順利實施。經(jīng)依法批準的城市規(guī)劃，是城市建設和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一項政府行政職能，它包括城市規(guī)劃編制審批管理和實施監(jiān)察管理兩部分。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費納入本級財政預算。制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。二、城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。城市總體規(guī)劃的內(nèi)容應當包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規(guī)劃等。規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災減災等內(nèi)容，應當作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年。城市總體規(guī)劃還應當對城市更長遠的發(fā)展作出預測性安排。三、城鄉(xiāng)規(guī)劃的原則城鄉(xiāng)規(guī)劃工作必須遵循城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的客觀規(guī)律，立足國情，面向未來，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵循以下五個基本原則：①城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則。在規(guī)劃的制定和實施過程中將城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊的發(fā)展統(tǒng)籌考慮，促進城鄉(xiāng)居民享受公共服務的均衡化。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位必須按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，根據(jù)各類規(guī)劃的內(nèi)容要求與特點，認真編制好相關規(guī)劃。②合理布局原則。編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，要從實現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置，維護空間資源利用的公平性，促進能源資源的節(jié)約和利用，保障城市運行安全和效率方面，綜合研究城鎮(zhèn)布局問題，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊的有序健康發(fā)展。③節(jié)約土地原則。要切實改變鋪張浪費的用地觀念和用地結構不合理的狀況，始終把節(jié)約和集約利用土地、嚴格保護耕地作為城鄉(xiāng)規(guī)劃制定與實施的重要目標，要根據(jù)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的目標要求，合理調(diào)整用地結構，提高土地利用效益，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。④集約發(fā)展原則。編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須充分認識我國長期面臨的資源短缺約束和環(huán)境容量壓力的基本國情，認真分析城鎮(zhèn)發(fā)展的資源環(huán)境條件，推進城鎮(zhèn)發(fā)展方式從粗放型向集約型轉變，建設資源節(jié)約環(huán)境友好型城鎮(zhèn)，增強可持續(xù)發(fā)展能力。⑤先規(guī)劃后建設原則。各級人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要嚴格依據(jù)法定的事權，及時制定城鄉(xiāng)規(guī)劃、加強規(guī)劃的實施管理與監(jiān)督；嚴格依據(jù)法定程序制定和修改城鄉(xiāng)規(guī)劃，保證法定規(guī)劃的嚴肅性；嚴格依據(jù)法律規(guī)定，充分發(fā)揮法定規(guī)劃對土地使用的指導和調(diào)控，促進城鄉(xiāng)社會有序發(fā)展。第二節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與審批一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制主體和審批主體

全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國務院行政主管部門組織編制。全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報國務院審批。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由省或自治區(qū)人民政府組織編制，報國務院審批。城市人民政府（包括直轄市人民政府和其它設市城市的人民政府）組織編制城市總體規(guī)劃。直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務院審批。省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批。其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報省、自治區(qū)人民政府審批?？h人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報上一級人民政府審批。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，報上一級人民政府審批。城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制城市的控制性詳細規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案?？h人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃，由縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求組織編制，經(jīng)縣人民政府批準后，報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。鎮(zhèn)人民政府根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，組織編制鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃，報上一級人民政府審批。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細規(guī)劃。二、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制以上一層次的城鄉(xiāng)規(guī)劃為依據(jù)，具體來說，就是城市的總體規(guī)劃必須以所在省、自治區(qū)的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)；城市詳細規(guī)劃必須以所在城市的總體規(guī)劃為依據(jù)，修建性詳細規(guī)劃必須以控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)。此外，市轄縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃應當以所在城市的市域總體規(guī)劃為依據(jù)。單獨編制的各項專業(yè)規(guī)劃同樣應當以城市總體規(guī)劃為依據(jù)。以上一層次的城市規(guī)劃為依據(jù)，前提是這項規(guī)劃必須是依法批準并有效，兩者缺一不可。未經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有法律效力，不能指導城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批；因超過規(guī)劃期限或因現(xiàn)實情況已經(jīng)發(fā)生了變化的上一層次規(guī)劃，且必須做調(diào)整的，依法調(diào)整后，方可指導下一層次規(guī)劃的編制和審批。依法制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當依據(jù)有關的法律規(guī)范和技術標準、技術規(guī)范，以城鄉(xiāng)地區(qū)的現(xiàn)狀條件和環(huán)境、資源以及自然地理、歷史特點為基礎。一些重大規(guī)劃問題的解決必須以國家有關方針政策為依據(jù)。城市政府制定的城市社會、經(jīng)濟發(fā)展的長遠計劃，已經(jīng)充分體現(xiàn)了政府對城市長遠發(fā)展的指導意見，應當作為城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的依據(jù)。此外，上級人民政府對下級人民政府制定城鄉(xiāng)規(guī)劃有責任提出指導性意見。上級政府的城市規(guī)劃主管部門亦可根據(jù)城市規(guī)劃編制情況的需要，對規(guī)劃的邊界條件、規(guī)劃的內(nèi)容深度、技術要求等提出具體的指導意見，這項都應作為規(guī)劃編制的依據(jù)。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要內(nèi)容

城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應當包括城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規(guī)劃等。規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災減災等內(nèi)容，應當作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年。城市總體規(guī)劃還應當對城市更長遠的發(fā)展作出預測性安排。鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應當從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容應當包括規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務設施、公益事業(yè)等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災減災等的具體安排。鄉(xiāng)規(guī)劃還應當包括本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。四、城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批程序

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃在報上一級人民政府審批前，應當先經(jīng)本級人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由本級人民政府研究處理。鎮(zhèn)總體規(guī)劃在報上一級人民政府審批前，應當先經(jīng)鎮(zhèn)人民代表大會審議，代表的審議意見交由本級人民政府研究處理。城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制機關報送審批省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃或者鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應當將本級人民代表大會常務委員會組成人員或者鎮(zhèn)人民代表大會代表的審議意見和根據(jù)審議意見修改規(guī)劃的情況一并報送。村莊規(guī)劃在報送審批前，應當經(jīng)過村民會議或者村民代表會議討論同意。城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃批準前，審批機關應當組織專家和有關部門進行審查。城鄉(xiāng)規(guī)劃審批機關在對上報的城鄉(xiāng)規(guī)劃組織審查同意后，予以書面批復。經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設和規(guī)劃管理的依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關應當及時公布經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃。但是法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開的內(nèi)容除外。五、城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關應當組織有關部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關應當向本級人民代表大會常務委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關提出評估報告并附具征求意見的情況。有下列情況之一的，組織編制機關方可按照規(guī)定的權限和程序修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃：①上級人民政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更，提出修改規(guī)劃要求的；②行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃的；③因國務院批準重大建設過程確需修改規(guī)劃的；④經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的；⑤城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關認為應當修改規(guī)劃的其他情形。

修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃前，組織編制機關應當對原規(guī)劃的實施情況進行總結，并向原審批機關報告；修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的，應當先向原審批機關提出專題報告，經(jīng)同意后，方可編制修改方案。修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關系人的意見，并向原審批機關提出專題報告，經(jīng)原審批機關同意后，方可編制修改方案?？刂菩栽敿氁?guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容的，應當先修改總體規(guī)劃。修改后的各項規(guī)劃，應當依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的審批程序報批。城市、縣、鎮(zhèn)人民政府修改近期建設規(guī)劃的，應當將修改后的近期建設規(guī)劃報總體規(guī)劃審批機關備案。第三節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施與監(jiān)督城市規(guī)劃經(jīng)審批頒布后，即具有法律效力。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設實質(zhì)上就是城市規(guī)劃逐步實施的過程，城市的建設和發(fā)展，應當優(yōu)先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，妥善處理新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關系，統(tǒng)籌兼顧進城務工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要。城市規(guī)劃的實施管理主要是報建審批管理和批后管理兩部分內(nèi)容。報建審批管理主要包括對建設項目選址審批核發(fā)項目選址意見書，對城市用地審批核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證，對建設工程審批核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。批后管理主要是按照規(guī)劃實施監(jiān)督檢查體系對違章占地和違章建設的查禁工作。在選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。經(jīng)依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見；因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。一、建設項目選址意見書國家對于建設項目，特別是國家的大、中型建設項目的宏觀管理，在可行性研究階段，主要是通過計劃管理和規(guī)劃管理來實現(xiàn)。將計劃管理和規(guī)劃管理有機結合起來，就能保證各項建設工程有計劃并按照規(guī)劃進行建設?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，按照國家規(guī)定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書。前款規(guī)定以外的建設項目不需要申請選址意見書?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》還規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，經(jīng)有關部門批準、核準、備案后，建設單位應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設用地規(guī)劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細規(guī)劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。建設單位在取得建設用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地。二、建設用地規(guī)劃許可證在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領取建設用地規(guī)劃許可證。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在建設用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。規(guī)劃條件未納入國有土地使用權出讓合同的，該國有土地使用權出讓合同無效；對未取得建設用地規(guī)劃許可證的建設單位批準用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關批準文件；占用土地的，應當及時退回；給當事人造成損失的，應當依法給予賠償。三、建設工程規(guī)劃許可證在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。申請辦理建設工程規(guī)劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規(guī)劃。對符合控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應當依法將經(jīng)審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設用地范圍以外作出規(guī)劃許可。建設單位應當按照規(guī)劃條件進行建設；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性詳細規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當及時將依法變更后的規(guī)劃條件通報同級土地主管部門并公示。建設單位應當及時將依法變更后的規(guī)劃條件報有關人民政府土地主管部門備案。建設工程規(guī)劃許可管理的主要內(nèi)容包括：①建筑管理；②道路管理；③管線管理；④審定設計方案；⑤核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證；⑥放線、驗線制度；⑦建設工程的竣工驗收；⑧竣工資料的報送。四、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查（一）監(jiān)督檢查縣級以上人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施、修改的監(jiān)督檢查。地方各級人民政府應當向本級人民代表大會常務委員會或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會報告城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施情況，并接受監(jiān)督?？h級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施情況進行監(jiān)督檢查，有權采取以下措施：①要求有關單位和人員提供與監(jiān)督事項有關的文件、資料，并進行復制；②要求有關單位和人員就監(jiān)督事項涉及的問題作出解釋和說明，并根據(jù)需要進入現(xiàn)場進行勘測；③責令有關單位和人員停止違反有關城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)的行為。依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，應當給予行政處罰，而有關城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不給予行政處罰的，上級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有權責令其作出行政處罰決定或者建議有關人民政府責令其給予行政處罰。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定作出行政許可的，上級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有權責令其撤銷或者直接撤銷該行政許可。因撤銷行政許可給當事人合法權益造成損失的，應當依法給予賠償。

（二）法律責任對依法應當編制城鄉(xiāng)規(guī)劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改城鄉(xiāng)規(guī)劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評；對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關委托不具有相應資質(zhì)等級的單位編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評；對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。鎮(zhèn)人民政府或者縣級以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有下列行為之一的，由本級人民政府、上級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者監(jiān)察機關依據(jù)職權責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：①未依法組織編制城市的控制性詳細規(guī)劃、縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃的；②超越職權或者對不符合法定條件的申請人核發(fā)選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的；③對符合法定條件的申請人未在法定期限內(nèi)核發(fā)選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的；④未依法對經(jīng)審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布的；⑤同意修改修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖前未采取聽證會等形式聽取利害關系人的意見的；⑥發(fā)現(xiàn)未依法取得規(guī)劃許可或者違反規(guī)劃許可的規(guī)定在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設的行為，而不予查處或者接到舉報后不依法處理的?？h級以上人民政府有關部門有下列行為之一的，由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：①對未依法取得選址意見書的建設項目核發(fā)建設項目批準文件的；②未依法在國有土地使用權出讓合同中確定規(guī)劃條件或者改變國有土地使用權出讓合同中依法確定的規(guī)劃條件的；③對未依法取得建設用地規(guī)劃許可證的建設單位劃撥國有土地使用權的。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令限期改正，處合同約定的規(guī)劃編制費一倍以上二倍以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓，由原發(fā)證機關降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書；造成損失的．依法承擔賠償責任：①超越資質(zhì)等級許可的范圍承攬城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的；②違反國家有關標準編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的。未依法取得資質(zhì)證書承攬城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止違法行為，依照前款規(guī)定處以罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。以欺騙手段取得資質(zhì)證書承攬城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的，由原發(fā)證機關吊銷資質(zhì)證書，依照本條第一款規(guī)定處以罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位取得資質(zhì)證書后，不再符合相應的資質(zhì)條件的，由原發(fā)證機關責令限期改正；逾期不改正的，降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書。未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價5%以上10%以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價10%以下的罰款。建設單位或者個人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令限期拆除，可以并處臨時建設工程造價一倍以下的罰款：①未經(jīng)批準進行臨時建設的；②未按照批準內(nèi)容進行臨時建設的；臨時建筑物、構筑物超過批準期限不拆除的。建設單位未在建設工程竣工驗收后6個月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送有關竣工驗收資料的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令限期補報；逾期不補報的，處1萬元以上5萬元以下的罰款。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。第四節(jié)

規(guī)劃控制線的管理城鄉(xiāng)規(guī)劃控制線是指城鄉(xiāng)規(guī)劃中確定的，具有特定用途的，需要保護和控制范圍的界線，分為紅線、紫線、綠線、藍線、黃線等。

規(guī)劃控制線是城鄉(xiāng)規(guī)劃的組成部分，依法確定的規(guī)劃控制線，未經(jīng)法定程序不得修改。為加強對規(guī)劃控制線的管理，原建設部相繼出臺以下部門規(guī)章進行專項管理：《城市綠線管理辦法》（自2002年11月1日起施行）、《城市紫線管理辦法》（自2004年2月1日起施行）、《城市藍線管理辦法》（自2006年3月1日起施行）和《城市黃線管理辦法》（自2006年3月1日起施行）。城市紫線、綠線、藍線和黃線管理要求對城市綠地，城市歷史文化街區(qū)、歷史建筑的用地，城市基礎設施用地，城市地表水體等用地，劃定范圍確定界線，進行控制管理。按照以上四個管理辦法，城市紫線、綠線、藍線和黃線的劃定貫穿于法定規(guī)劃的各個階段，包括總體規(guī)劃階段、控制性詳細規(guī)劃階段、修建性詳細規(guī)劃階段。一、規(guī)劃紅線管理規(guī)劃紅線一般指建設用地規(guī)劃控制線，包括用地紅線、道路紅線和建筑紅線。對“紅線”的管理，體現(xiàn)在對容積率、建設密度和建設高度等的規(guī)劃管理。用地紅線是各類建筑工程項目用地的使用權屬范圍的邊界線，用地紅線是圍起某個地塊的一些坐標點連成的線，紅線內(nèi)土地面積就是取得使用權的用地范圍。道路紅線一般是指道路用地的邊界線。道路紅線寬度包括：通行機動車或非機動車和行人交通所需的道路寬度；敷設地下、地上工程管線和城市公用設施所需增加的寬度；種植行道樹所需的寬度。任何建筑物、構筑物不得越過道路紅線。根據(jù)城市景觀的要求，沿街建筑物可以從道路紅線外側退后建設。建筑紅線是城市道路兩側控制沿街建筑物或構筑物（如外墻、臺階等）靠臨街面的界線，又稱建筑控制線。建筑紅線是指建筑物的外立面所不能超出的界線。建筑紅線可與道路紅線重合，一般在新城市中常使建筑紅線退于道路紅線之后，以便騰出用地，改善或美化環(huán)境，取得良好的效果。用地紅線是圍起某個地塊的一些坐標點連成的線，紅線內(nèi)土地面積就是取得使用權的用地范圍。開發(fā)建設這個地塊的建筑小區(qū)時候，還需要退紅線2米左右，具體地方規(guī)劃管理部門規(guī)定。小區(qū)的建筑必須在退紅線范圍內(nèi)，退出的這塊地不準占用。二、城市紫線的管理在編制城市規(guī)劃時應當劃定保護歷史文化街區(qū)和歷史建筑的紫線。城市紫線是指國家歷史文化名城內(nèi)的歷史文化街區(qū)的保護范圍界線，以及優(yōu)秀歷史建筑的保護范圍界線。在城市紫線范圍內(nèi)，禁止進行下列活動：①違反保護規(guī)劃的大面積拆除、開發(fā)；②對歷史文化街區(qū)傳統(tǒng)格局和風貌構成影響的大面積改建；③損壞或者拆毀保護規(guī)劃確定保護的建筑物、構筑物和其他設施；④修建破壞歷史文化街區(qū)傳統(tǒng)風貌的建筑物、構筑物和其他設施；⑤占用或者破壞保護規(guī)劃確定保留的園林綠地、河湖水系、道路和古樹名木等；⑥其他對歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護構成破壞性影響的活動。對擅自調(diào)整和改變城市紫線，擅自調(diào)整和違反保護規(guī)劃的行政行為，或者由于人為原因，導致歷史文化街區(qū)和歷史建筑遭受局部破壞的，省、自治區(qū)建設行政主管部門和直轄市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門等監(jiān)督機關可以提出糾正決定，督促執(zhí)行。國務院建設行政主管部門，省、自治區(qū)人民政府建設行政主管部門和直轄市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門根據(jù)需要可以向有關城市派出規(guī)劃監(jiān)督員，對城市紫線的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。三、城市綠線的管理城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分，要按照規(guī)定標準確定綠化用地面積，分層次合理布局公共綠地，確定防護綠地、大型公共綠地等的綠線。城市綠線，是指城市各類綠地范圍的控制線?！冻鞘芯G線管理辦法》規(guī)定，綠線內(nèi)的土地只準用于綠化建設，不得改為他用，因國家重點建設等特殊情況需要臨時占用城市綠線內(nèi)用地的，必須依法辦理相關審批手續(xù)。各類建設工程要與其配套的綠化工程同步設計，同步施工，同步驗收。達不到規(guī)定標準的，不得投入使用。城市人民政府規(guī)劃、園林綠化行政主管部門按照職責分工，對城市綠線的控制和實施情況進行檢查，并向同級人民政府和上級行政主管部門報告。四、城市藍線的管理編