當前稅收超常增長分析和稅收政策選擇

當前稅收超常增長分析和稅收政策選擇我國稅收近幾年來超常增長，并伴隨新世紀以來的全球化減稅浪潮、幾年來以擴大支出為主的積極財政政策效果不明顯且面臨越來越多的風險，而引來諸多關于減稅的爭論。但我國通貨緊縮的特殊性、現(xiàn)有的稅制結構、日益增長的支出需求等因素決定了當前全面減稅恐怕得不償失，但是稅收自身獨有的特點使得其在當前環(huán)境下有所作為。一、對當前稅收超常增長的因素分析自1994年分稅制改革以來，我國的稅收收入保持了較快的增長速度，年均增收1400多億元。其中，稅收收入從1994年的5126億元到1999年的1萬億元，用了5年的時間；而到2001年稅收收入突破1.5萬億元僅用兩年時間。不難看出，我國稅收增長呈現(xiàn)出加速之勢。從理論上來講，在實行比例稅率的流轉稅制下，稅收（T）等于稅基（Y）乘以稅率（t），即T=Y·t，從而稅收增長取決于稅基和稅率的變動，即ΔT=ΔY·Δt.因此，稅收增長無外乎以下三種可能途徑：第一，在其他條件不變（如維持現(xiàn)有稅制和征管水平）的情況下，隨著經(jīng)濟的增長，稅基或稅源（Y）自然擴大導致稅收增長，我們稱之為稅收的“自然性增長”。由于在實行比例稅率的流轉稅制下，通常稅收彈性系數(shù)小于1，因此這種自然性增長盡管導致稅收的增長，但不會導致稅收的超常增長。第二，通過調整或改變現(xiàn)有稅制，如提高稅率（t）、增加稅種以及擴大征收范圍（Y）等，實現(xiàn)稅收增長，我們稱之為“制度性增稅”。它可能會導致稅收的超常增長。第三，在既定的稅制框架下，由于加強稅收征管、政策等因素變化而引起稅基（T）的擴大，從而實現(xiàn)稅收增長，我們分別稱之為稅收的“管理性增長”、“政策性增長”。它們通常會導致稅收的超常增長。結合我國的實際，首先，我國實行的是以商品稅為主體稅種、采用比例稅率的流轉稅稅制結構，1998年，增值稅、消費稅和營業(yè)稅三個稅種的收入便占了整個稅收收入的近70%，盡管2001年這一比例有所下降，但也達到了65.42%.因此，“自然性增長”導致我國稅收超常增長的可能性很小，盡管有關測算表明2001年經(jīng)濟增長引起的稅收增長部分約占稅收總增收額的50%.其次，自1994年分稅制改革以來，政府基本上沒有采取“制度性增稅”措施，僅僅是恢復了屬于個人所得稅范疇的利息所得稅的征收，以及把原有的車輛購置費變?yōu)榱塑囕v購置稅。前者的數(shù)量很小，到2001年利息稅才有279億元；而后者看起來似乎是增設了一個稅種，實際上是“費改稅”的一項措施，與“增稅”無關，應屬于政策性因素。此外有必要強調的是，我國在沒有實施“制度性增稅”的同時采取一系列政策性減稅政策。最明顯的是固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅，還有企業(yè)采用國產(chǎn)設備的技術改造可以抵免企業(yè)所得稅等等。由此看來，實現(xiàn)稅收超常增長的“制度性增稅”可以忽略不計。至此，我們應該把探尋稅收超常增長因素的目光轉向“管理性增長”和“政策性增長”因素。長期以來，我國存在著大量的偷逃稅現(xiàn)象，造成大量稅收流失。這幾年通過完善征管體系，強化征管力度，減少了稅收流失。據(jù)有關方面測算，2001年稅務系統(tǒng)加強征管增收近700億元左右，約占全年稅收增收總額的26%.例如，1999年打擊走私，關稅猛增800多億元，占了當年稅收增量的一半多。就“政策性因素”而言，主要是“費改稅”和以前出臺的各種優(yōu)惠政策到期、恢復征稅從而帶來了稅收增長。如1994年實行增值稅改革時，確定一個優(yōu)惠措施，即企業(yè)已經(jīng)入庫的商品存貨可以抵扣進項稅，平均每年抵扣約200億元，隨著時間的推移，可以抵扣的存貨不斷減少，到1999年幾乎沒有可以抵扣的庫存了。又如三資企業(yè)超稅負返還和校辦企業(yè)優(yōu)惠政策到期，以及打擊走私帶來關稅增加等。這些政策性因素都會帶來稅收的增長。據(jù)測算，2001年“費改稅”等政策性、一次性因素增加了大量稅收，約為700億元左右，約占總增收額的30%.綜上基本可以確定，導致稅收超常增長的主要是“管理性增長”因素和“政策性增長”因素。二、減稅在我國的適用性判斷——是否可以減稅？現(xiàn)時中國的財政收支狀況，再到減稅的客觀背景，我們可以發(fā)現(xiàn)：將減稅可能取得的收益和因此而付出的成本相比較，當前在我國實行減稅恐怕得不償失。三、在當前環(huán)境下稅收的政策選擇通過前述對減稅得失的分析，當前環(huán)境下我們不宜全面減稅。但是面對通貨緊縮的國內(nèi)形勢和全面減稅的世界潮流，稅收并不是無用武之地。相反，稅收由于其獨到的功能特點和作用機制，當前環(huán)境下稅收應結合“費改稅”、制度創(chuàng)新、財政體制改革而進行結構性調整。1.積極推進“費改稅”。我們已經(jīng)強調過這幾年的稅收超常增長嚴格來說不算作政府的增稅之舉。在既有稅制的框架內(nèi)所進行的任何加強征管的行動，盡管其結果是稅收的相應增加，但不屬于增稅。但是，企業(yè)的參照系并不是既有稅制，而是以往的稅負。在他們眼中，只要今年比去年或前年繳納的稅款增加了，就是增稅，所以站在企業(yè)的角度并從實際的數(shù)字看，這兩年企業(yè)稅負確有加重之嫌。然而細究發(fā)現(xiàn)，在稅收占GDP比重仍較低的情況下，造成企業(yè)負擔過重主要在于規(guī)范性的稅收外還存在著大量的非規(guī)范性的收費。這幾年來非稅負擔的增長速度不亞于正稅，到2000年我國稅費負擔已占GDP的25.1%.因此，從切實減輕企業(yè)負擔、維護市場公平競爭出發(fā)，必須整頓非稅收入，降低稅外負擔，加強預算外資金管理，推進“費改稅”。2.對現(xiàn)有稅制進行局部調整。我國的現(xiàn)有稅制基本上都是在短缺經(jīng)濟條件下形成的，它們的一個主要傾向就是約束消費和抑制投資，面對市場化變革和通貨緊縮局面，稅制必須進行相應調整。例如：我國增值稅的法定稅率為17%，但如換算成國外可比口徑，實際稅率將達23%左右，已高于西方國家（大多在20%以下）的水平；我國企業(yè)所得稅的法定稅率為33%，而德國25%，日本30%，英國30%，美國實行15%、18%、25%和33%的四級超額累進稅率，前三檔都比我國低，最高稅率才與我國相同；個人所得稅超征點800元，已明顯不符合現(xiàn)時居民收入與消費狀況以及課稅意圖。因此，當前和今后一段時期在全面普遍減稅沒有必要而且有實際困難的情況下，在大力進行費稅體制改革的同時，應高度重視對我國現(xiàn)行稅制的調整與完善：增加某些必要稅種（如遺產(chǎn)稅、環(huán)保稅、社會保障稅等），充實完善某些稅種（如資源稅、增值稅、消費稅、個人所得稅等），以及實行結構性的減稅減負政策。近期，特別應通過增值稅轉型、內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌、企業(yè)所得稅稅率及其稅前扣除項目調整等途徑，適當減輕企業(yè)稅負，為企業(yè)科技進步、投融資能力和國內(nèi)外市場競爭能力的增強，為持續(xù)擴大內(nèi)需和增加有效供給創(chuàng)造必要條件；個人所得稅應通過提高起征點、增加扣除額、下調邊際稅率等措施改善收入差距、刺激居民消費。3.稅制調整結合財政體制改革。應該注意到我國目前財稅體制還不完善，其中稅外費大量存在一個主要原因在于現(xiàn)有的財政體制下財權和事權劃分不明確或不對稱。因此，不改革財稅體制，稅制改革也難以發(fā)揮其效用，即使減稅其效果也會大打折扣。同時，隨著