公共管理學(xué)：理論、實(shí)踐與方法 課件 第5章 公共管理的戰(zhàn)略

公共管理學(xué)：理論、實(shí)踐與方法新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理學(xué)：理論、實(shí)踐與方法汪大海主編劉金發(fā)、鐘振明副主編第3篇公共管理的核心內(nèi)容第5章

公共管理的戰(zhàn)略

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局中，在給公共管理帶來(lái)前所未有的大機(jī)遇的同時(shí)也帶來(lái)了前所未有的大挑戰(zhàn)。而解決大變局下的公共管理問(wèn)題和挑戰(zhàn)需要新思想、新戰(zhàn)略、新藍(lán)圖和新方法。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，戰(zhàn)略管理作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科和研究領(lǐng)域，日益受到政府與學(xué)術(shù)界的關(guān)注。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，公共部門(mén)開(kāi)始借鑒私人部門(mén)的戰(zhàn)略管理理論，以戰(zhàn)略視野尋求公共管理之道。作為一種新的管理途徑或研究途徑，公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理試圖通過(guò)對(duì)組織內(nèi)外環(huán)境變量、組織長(zhǎng)期目標(biāo)以及組織角色與環(huán)境的匹配的關(guān)注，提高組織實(shí)現(xiàn)其使命的內(nèi)在能力。因此，實(shí)時(shí)追蹤、借鑒、內(nèi)化國(guó)外的公共管理戰(zhàn)略管理理論，并根據(jù)我國(guó)國(guó)情構(gòu)建具有中國(guó)特色的公共部門(mén)戰(zhàn)略管理理論，對(duì)指導(dǎo)我國(guó)政府戰(zhàn)略實(shí)踐具有重要的參考意義。本章以傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的理論發(fā)展脈絡(luò)為基點(diǎn)，通過(guò)梳理傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征，來(lái)進(jìn)一步厘清特定歷史背景下公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的內(nèi)容、特征與實(shí)現(xiàn)路徑。本章導(dǎo)讀傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征公共戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征公共管理戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)途徑123重點(diǎn)問(wèn)題5.1.1傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征：從點(diǎn)到面的戰(zhàn)略公共部門(mén)歷來(lái)就有借鑒私人部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的傳統(tǒng)。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理途徑的興起，既受到私人部門(mén)戰(zhàn)略管理的示范性影響，也是公共部門(mén)管理改革和環(huán)境變化的必然結(jié)果。正如學(xué)者波齊曼和斯特拉斯曼所說(shuō)，政府部門(mén)必須進(jìn)行戰(zhàn)略管理，它“能解決公共部門(mén)中所發(fā)生的問(wèn)題，提高公共部門(mén)的效率”。在私人部門(mén)戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略管理模式的影響下，公共部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略管理途徑隨后興起。作為一種新實(shí)踐模式和新理論范式，公共部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略管理途徑興起于20世紀(jì)80年代。它是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”以及“（新）公共管理”范式的一個(gè)重要組成部分，是公共部門(mén)與非營(yíng)利組織對(duì)急劇變化的不確定環(huán)境的能動(dòng)適應(yīng)。20世紀(jì)五六十年代5.1公共管理是一種戰(zhàn)略管理20世紀(jì)五六十年代試驗(yàn)區(qū)：側(cè)重空間維度20世紀(jì)80年代后期一是錢(qián)得勒的“結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略”假說(shuō)：給出了企業(yè)戰(zhàn)略的定義，分析了企業(yè)成長(zhǎng)方式與結(jié)構(gòu)變革的關(guān)系。二是安東尼安索夫安德魯斯范式：戰(zhàn)略管理就是高層管理者研究、制定、實(shí)施和控制組織的長(zhǎng)期目標(biāo)、成長(zhǎng)方式與組織架構(gòu)的過(guò)程。戰(zhàn)略管理理論的重點(diǎn)開(kāi)始由傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)宗旨制定轉(zhuǎn)向愿景驅(qū)動(dòng)型管理，由適應(yīng)環(huán)境變化為主的競(jìng)爭(zhēng)定位理論轉(zhuǎn)向以創(chuàng)造未來(lái)為主的核心競(jìng)爭(zhēng)力理論，由戰(zhàn)略制定與執(zhí)行分離轉(zhuǎn)向兩者相關(guān)聯(lián)的學(xué)習(xí)學(xué)派的戰(zhàn)略形成觀，由以競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)與合作并重······企業(yè)戰(zhàn)略管理

1傳統(tǒng)的戰(zhàn)略管理傾向于將重點(diǎn)放在中短期目標(biāo)的制定和實(shí)現(xiàn)上，視野更多地局限于內(nèi)部且較少關(guān)注組織的外部環(huán)境。2傳統(tǒng)組織常將戰(zhàn)略管理看作一蹴而就的事情，或者看作在外部壓力推動(dòng)之下才不得不進(jìn)行的努力，3傳統(tǒng)的公共部門(mén)戰(zhàn)略管理強(qiáng)調(diào)的是壓力驅(qū)動(dòng)和目標(biāo)指導(dǎo)。4傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的基礎(chǔ)是對(duì)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，即SWOT分析。5傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理所依據(jù)的理論方法是系統(tǒng)方法，系統(tǒng)方法的應(yīng)用有其先決條件，主要有三點(diǎn)：一是目標(biāo)明確，二是邊界條件清晰，三是只能運(yùn)用可控方法或設(shè)定可控方法。傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)5.1.2公共戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征：從元戰(zhàn)略到戰(zhàn)略群集與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)不同，公共部門(mén)的戰(zhàn)略管理著眼于與外部環(huán)境發(fā)生相互作用的組織，系統(tǒng)考慮組織的未來(lái)遠(yuǎn)景、長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)，將關(guān)注的焦點(diǎn)從內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，從注重日常管理轉(zhuǎn)向組織未來(lái)的發(fā)展管理。關(guān)注長(zhǎng)期

將長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí)認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管理和計(jì)劃并不是自行貫徹的采取一種外部觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境，而是期待和塑造組織的變遷公共部門(mén)戰(zhàn)略管理公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的目標(biāo)確定具有相對(duì)的模糊性。公共戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)力則趨向于由外至內(nèi)，重視對(duì)宏觀環(huán)境的感知、分析和判斷，從而協(xié)助組織在動(dòng)蕩、多元、復(fù)雜的環(huán)境下進(jìn)行管理，它強(qiáng)調(diào)對(duì)宏觀環(huán)境的適應(yīng)性。公共戰(zhàn)略管理是一種層級(jí)節(jié)制式的官僚組織，更強(qiáng)調(diào)權(quán)力和權(quán)威的維護(hù)。公共部門(mén)戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)公共戰(zhàn)略的性質(zhì)是公共性的，即其產(chǎn)生、存在是為了公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識(shí)形態(tài)等。

第一階段：歷史背景分析第三階段：建立戰(zhàn)略議題與張力議程第四階段：提出備選戰(zhàn)略第二階段：形勢(shì)評(píng)估第五階段：可行性評(píng)估第六階段：戰(zhàn)略實(shí)施戰(zhàn)略管理過(guò)程5.2公共管理戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)途徑公共部門(mén)戰(zhàn)略管理是一個(gè)全面、動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，它包括戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評(píng)價(jià)等一系列的功能活動(dòng)。戰(zhàn)略實(shí)施是公共部門(mén)戰(zhàn)略管理過(guò)程中的重要階段。對(duì)于公共部門(mén)而言，戰(zhàn)略制定過(guò)程所形成的戰(zhàn)略只是書(shū)面的，或人們頭腦中的東西。只有將戰(zhàn)略付諸實(shí)施，才能真正發(fā)揮作用。拉姆·查蘭等人合著的暢銷(xiāo)書(shū)《執(zhí)行：如何完成任務(wù)的學(xué)問(wèn)》非常明確地指出：“有效的戰(zhàn)略策劃并得到有效執(zhí)行的戰(zhàn)略不到10%，大約70%的戰(zhàn)略失敗在于執(zhí)行不到位。”因此，在實(shí)踐上，必須加強(qiáng)對(duì)公共部門(mén)戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程的控制，而在理論上，有必要加強(qiáng)對(duì)公共部門(mén)戰(zhàn)略實(shí)施的研究。戰(zhàn)略方案一經(jīng)制訂，便進(jìn)入實(shí)施階段。戰(zhàn)略實(shí)施的主要含義是：第一，戰(zhàn)略實(shí)施是在戰(zhàn)略制定完成后，將戰(zhàn)略?xún)?nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程。也就是說(shuō)，戰(zhàn)略實(shí)施就是戰(zhàn)略方案的執(zhí)行，是戰(zhàn)略付諸實(shí)踐、產(chǎn)生實(shí)效的過(guò)程。有學(xué)者指出：精心考慮哪些因素使戰(zhàn)略實(shí)施成為可能，以及采取何種措施才能保證戰(zhàn)略實(shí)施，是戰(zhàn)略實(shí)施的基本組成部分。（1）流浪傾向：沒(méi)有戰(zhàn)略或?yàn)E用戰(zhàn)略；（2）唯上傾向：按上級(jí)或長(zhǎng)官意志制定戰(zhàn)略；（3）東施效顰：仿效他人戰(zhàn)略或仿效自己過(guò)去的戰(zhàn)略；（4）好大喜功：盲目擴(kuò)張，發(fā)展型戰(zhàn)略也會(huì)使公共部門(mén)陷入危機(jī)；（5）致命通?。簯?zhàn)略管理能力不強(qiáng)；戰(zhàn)略實(shí)施的誤區(qū)（6）束之高閣：戰(zhàn)略只停滯在紙上；（7）舊瓶裝新酒：體制、結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略不匹配；（8）以人事為中心：戰(zhàn)略隨人事變化而變化；（9）棄長(zhǎng)揚(yáng)短：公共部門(mén)喪失戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)；（10）踢開(kāi)戰(zhàn)略鬧革命：只顧短期利益，不顧長(zhǎng)期利益。戰(zhàn)略實(shí)施的誤區(qū)5.2.1公共政策驅(qū)動(dòng)公共政策是指一定的社會(huì)公共權(quán)威所選擇的一定社會(huì)生活的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù)，以解決某種社會(huì)問(wèn)題或社會(huì)矛盾。公共政策具有如下一些特征：權(quán)威性、政治性、原則性、普遍性和多樣性。公共政策是政府為實(shí)現(xiàn)特定時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的目標(biāo)而采取的政治行為，總是針對(duì)問(wèn)題提出的，可以起到解決制度短缺引發(fā)的問(wèn)題、推進(jìn)社會(huì)有序發(fā)展的作用。具體來(lái)講，公共政策可以解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展；解決政治問(wèn)題，鞏固政權(quán)，保持政治穩(wěn)定；解決社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；解決文化問(wèn)題，推進(jìn)文化教育事業(yè)發(fā)展，更好滿(mǎn)足人民美好精神文化生活需要。正是基于公共政策本身具有的特征、作用，公共管理戰(zhàn)略的組織實(shí)施者在公共管理戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，會(huì)自覺(jué)地、有選擇地運(yùn)用各種公共政策，盡可能多地驅(qū)動(dòng)有利因素，遏制不利因素，來(lái)促進(jìn)公共管理戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn)，公共政策驅(qū)動(dòng)是公共管理戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的必要選擇之一。盡管如此，在現(xiàn)實(shí)生活中，運(yùn)用公共政策驅(qū)動(dòng)還是有一定局限性的，執(zhí)行難便是一個(gè)突出的常見(jiàn)問(wèn)題。1．地方政策與中央政策的沖突。2．強(qiáng)調(diào)地方利益，忽視全局利益。3．注重表面文章和近期效益，忽視深層次問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。4．囿于片面性，缺乏系統(tǒng)性。5．功于神秘性，疏于透明性。公共政策執(zhí)行困境價(jià)值是一定的社會(huì)主體關(guān)于某一社會(huì)現(xiàn)象好與壞、對(duì)與錯(cuò)、優(yōu)與劣的主觀性評(píng)價(jià)和判斷。任何一項(xiàng)公共管理戰(zhàn)略都是在一定的價(jià)值取向的指導(dǎo)下產(chǎn)生和運(yùn)行的，價(jià)值取向是公共管理戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。借助于正確的價(jià)值導(dǎo)向，公共管理者可以統(tǒng)一公共管理戰(zhàn)略中相關(guān)人員的思想認(rèn)識(shí)，并根據(jù)身處場(chǎng)域中的主體互動(dòng)方式與效果、公共資源多寡、組織文化和制度規(guī)約，對(duì)公眾等核心利益相關(guān)者所期待的不同公共價(jià)值做出自覺(jué)自愿的抉擇行為。5.2.2價(jià)值導(dǎo)向在成為百坭村第一書(shū)記的一年零兩個(gè)月的時(shí)間里，黃文秀寫(xiě)下了三大本扶貧日記。在她和村兩委的共同努力下，到2018年底，百坭村103戶(hù)貧困戶(hù)中有88戶(hù)順利脫貧，貧困發(fā)生率從2288%降至271%。黃文秀曾在駐村日記里寫(xiě)自己去鄉(xiāng)村一線(xiàn)扶貧的原因：“一個(gè)國(guó)家的落后在于精英的落后，而精英的落后在于嘲笑民眾的落后。中國(guó)共產(chǎn)黨深刻明白這個(gè)道理，從而提出要教育扶持一批人脫貧，并且扶貧要扶志和扶智相結(jié)合。這樣一個(gè)切實(shí)為群眾謀發(fā)展、謀福利的黨，怎么能不響應(yīng)它的號(hào)召呢？”帶著這份責(zé)任感和青春熱血，黃文秀在扶貧路上不斷奔波。黃文秀曾說(shuō)：“只有扎根泥土，才能懂得人民?！彼煌跣?，不負(fù)韶華，她對(duì)信念的絕對(duì)忠誠(chéng)，對(duì)使命的不懈堅(jiān)守，讓人看到了理想激揚(yáng)的力量和青春勇敢的擔(dān)當(dāng)。案例分析黃文秀：“只有扎根泥土，才能懂得人民”保護(hù)型政府職能模式干預(yù)型政府職能模式引導(dǎo)型政府職能模式推動(dòng)公共管理戰(zhàn)略實(shí)施，需要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，而強(qiáng)化政府引導(dǎo)的總體思路和原則是系統(tǒng)研究、詳細(xì)規(guī)劃、重點(diǎn)推進(jìn)。政府宏觀調(diào)控的理想效果是整個(gè)宏觀調(diào)控體系或政策組合的效果最大化，這就要進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究，進(jìn)行政策的可行性分析和投入產(chǎn)出分析。宏觀調(diào)控的具體目標(biāo)是系統(tǒng)、全面解決公共管理戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，促使公共管理戰(zhàn)略實(shí)施的健康發(fā)展。5.2.3政府引導(dǎo)在公共管理戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，重心不斷下移是當(dāng)今公共管理戰(zhàn)略發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。不管是上文提到的引導(dǎo)型政府職能模式，還是所謂的有限政府和服務(wù)型政府，都在一定程度上主張擴(kuò)大公民和第三部門(mén)的參與權(quán)，強(qiáng)化社會(huì)合作。通過(guò)社會(huì)合作，公民與國(guó)家之間形成一種雙向的適度制衡來(lái)達(dá)成良性的互動(dòng)關(guān)系。通過(guò)這種互動(dòng)，雙方能夠較好地抑制各自的內(nèi)在弊病，使國(guó)家所維護(hù)的普遍利益與公民所捍衛(wèi)的特殊利益達(dá)到一種符合社會(huì)總體發(fā)展趨勢(shì)的平衡，這樣也就為公共管理戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供了有力的保障。5.2.4社會(huì)合作1．如何理解公共管理戰(zhàn)略的內(nèi)容與特征？2．簡(jiǎn)要談?wù)劰补芾響?zhàn)略實(shí)現(xiàn)的四種途徑，并給出你所認(rèn)為的其他可能途徑。復(fù)習(xí)思考題復(fù)習(xí)思考題3.案例分析題：請(qǐng)認(rèn)真閱讀案例材料，然后按照要求分析并回答問(wèn)題?；浉郯拇鬄硡^(qū)：打造國(guó)際一流灣區(qū)和城市