福建師范大學課件---公共支出總論

1、第五章 公共支出,通過本章的學習，了解公共支出的范圍及其界定原則、規(guī)模；理解公共支出的一般構成；掌握公共支出的分類和結構；熟悉共支出增長的若干理論和影響公共支出規(guī)模的因素、公共支出管理制度和公共支出績效評價。,學習目標,近年來，中國經濟發(fā)展中出現了比較明顯的“國進民退”現象：一是國有企業(yè)在資源性領域中的壟斷程度越來越高；二是國有企業(yè)在上游產業(yè)形成了寡頭壟斷的地位；三是一些行業(yè)和領域的準入政策門檻過高，民營經濟發(fā)展中出現了明顯的“天花板”想象。 通過本章的學習，請思考：市場經濟條件下如何科學的界定政府和市場的活動邊界？如何把握政府公共支出的范圍和政府調控的力度？如何提高公共財政支出的績效？,引導

2、案例,第一節(jié) 公共支出的范圍,一、界定公共支出范圍的原則 （一）私人部門辦不到的事情 1.公共物品 2.市場不完全 3.經濟穩(wěn)定 4.社會公平,（二）私人部門不愿辦的事情 市場經濟體制下，私人部門不愿辦的事情包括： 1.“公地的悲劇”，即追求自身利益最大化的個人，不愿意有效保護自然資源或公共所有的物品，導致公共資源質量下降，因而保護自然資源和公共物品是公共部門的職責。 2.風險和不確定性。,（三）私人部門辦不好的事情,1.外部不經濟。個人或廠商的經濟行為使其他市場主體的利益受損，因其成本不能全部內在化，按私人邊際收益等于邊際成本原則，外部經濟活動就會供給過多，使資源配置偏離帕累托效率。,2.壟

3、斷或規(guī)模報酬遞增。競爭市場的效率分析是基于規(guī)模報酬固定和遞減階段下的生產行為，若向額外的使用者提供商品和勞務的單位成本隨產出增加而降低即規(guī)模報酬遞增，就會產生壟斷導致市場結構的非競爭性，壟斷者可以通過限制產出和提高價格來增加利潤，影響社會福利的最大化。,（四）相對和發(fā)展的原則,市場失靈和政府職能的具體內容不是絕對的。,二、科學界定政府公共支出范圍,（一）政權建設領域,（二）公益性事業(yè)發(fā)展領域,（三）再分配性轉移支付領域,（四）公共投資支出領域,2011年3月，中共中央、國務院印發(fā)的關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見（中發(fā)20115號）提出，要發(fā)揮政府主導作用，引導社會力量廣泛參與，引入市場競爭

4、機制，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局。繼續(xù)加大財政投入力度，主要包括：,一是合理確定政府供給范圍，強化政府責任，明確財政公益服務保障任務。 二是根據社會公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律和公共服務的不同特點，立足我國的基本國情，重點加大對“三農”、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等社會事業(yè)方面的投入力度。,三是按照逐步實現基本公共服務均等化的目標任務，完善財力與事權相匹配的財政體制，對基本公共服務范疇的公益事業(yè)優(yōu)先保障，并向欠發(fā)達和少數民族地區(qū)傾斜，加快發(fā)展農村和落后地區(qū)公益事業(yè)。,第二節(jié) 公共支出的規(guī)模,一、公共支出規(guī)模的衡量 （一）公共支出規(guī)模的含義 公共支出規(guī)模，是指在一定時期（預算年度

5、）內，政府通過財政渠道安排和使用的財政資金的絕對量和相對量，是根據一定時期國民經濟發(fā)展狀況和政府職能實現的要求等因素測算和完成的政府集中性支出在總量上的反映。 從概念上講，財政支出規(guī)模有預算支出規(guī)模和決算支出規(guī)模兩種形式。,1.預算支出規(guī)模是指在編制年度預算時根據支出的預算要素測算出的年度支出數； 2.決算支出規(guī)模是指預算年度內政府財政實際完成的支出總量。預算支出與決算支出并不完全相等。 總結：財政支出規(guī)模反映了政府對國民（內）生產總值的實際占有規(guī)模和程度，體現了國家的職能和政府的活動范圍，是研究和確定財政分配規(guī)模的重要指標。,（二）公共支出規(guī)模的衡量指標,衡量財政支出規(guī)模的指標通常有絕對指標

6、和相對指標兩類。 1.財政支出規(guī)模的絕對指標是指以一國貨幣單位表示的、預算年度內政府實際安排和使用的財政資金的數量總額。不便于進行國際間橫向比較；不便于支出規(guī)模的縱向分析。 2.財政支出規(guī)模的相對指標是指預算年度內政府實際安排和使用的財政資金的數量占相關經濟總量指標（如國民生產總值、國內生產總值、國民收入等）的比率。,實踐中，各國主要采用財政支出占GDP（或GNP）的比重以及財政支出邊際系數和財政支出彈性系數等指標來衡量財政支出規(guī)模及其變化情況。 財政支出的邊際系數，即國民（內）生產總值的增加額中用于財政支出部分所占份額的大小。用公式表示為：,財政支出邊際系數=年度財政支出增加額/年度國民（內

7、）生產總值增加額100% 財政支出的彈性系數，是指由國民（內）生產總值的增長所引起的財政支出增長幅度的大小，亦即財政支出增長對國民（內）生產總值的敏感程度。用公式表示為： 財政支出彈性系數=年度財政支出增長率/年度國民（內）生產總值增長率100%,二、公共支出規(guī)模增長的若干理論,（一）政府活動擴張論 19世紀80年代，德國經濟學家瓦格納考察了英國產業(yè)革命和當時的美、法、德、日等國的工業(yè)化狀況之后，認為一國工業(yè)化經濟的發(fā)展與本國財政支出之間存在著一種函數關系，即隨著人均國民生產總值的提 高，財政支出占GNP的比重相應提高, 后人稱之為“瓦格納法則”。,形成財政支出規(guī)模上升趨勢的最基本的原因是工業(yè)

8、化。 從政治因素看 從經濟因素看 另外，城市化以及高居住密度會導致外部性和擁擠現象，這些都需要政府出面進行干預和管制。最后，教育、娛樂、文化、保健以及福利服務的需求收入彈性較大。也就是說，隨著人均收入的增加，人們對上述服務的需求也增加，要求政府為此增加支出。,（二）梯度漸進增長論 英國經濟學家皮考克和威斯曼在20世紀60年代初對英國1890年以后的財政支出歷史數據進行了經驗分析，認為在正常年份財政支出呈現一種漸進的上升趨勢，但當社會經歷激變時(如戰(zhàn)爭、經濟大蕭條或其他嚴重災害)，財政支出會急劇上升；當這種激變時期過后，財政支出水平將下降，但不會低于原來的趨勢水平，從而呈現出梯度漸進增長的態(tài)勢。

9、而導致財政支出增長的原因主要有內在因素和外在因素。,財政支出增長的內在因素是指公民可以忍受的稅收負擔的提高。政府的財政支出規(guī)模在一定程度上受到稅收水平的制約。但是，隨著經濟的發(fā)展和人均收入水平的提高，即使稅率保持不變，稅收收入也會隨之增加，財政支出便與GNP呈同步增長。 財政支出增長的外在因素是指社會動蕩對財政支出造成的壓力。在危急時期，私人部門無法解決戰(zhàn)爭、饑荒、經濟危機等所造成的種種社會經濟問題，只有政府采取行動才能緩解這些災難對社會、經濟的消極影響。因此，此時的財政支出必然呈階梯式上升。,2002年2月4日，美國總統(tǒng)布什向國會提交了2002年度預算法案。受“911”事件的影響，2002年

10、度聯邦政府支出擬達到2.12萬億美元，比2001年增加了3.7%；特別是國防開支和國內安全預算大幅增加，達到3790億美元，比2001年增加14.5%，為過去20年來的最高增幅，其中，陸、海、空軍預算分別增加14.5%、9.5%和13%，總額為3050億美元，主要用于給軍人加薪，購買精密武器、無人駕駛飛機和其他高科技裝備等。由于預算法案帶有明顯的軍事傾向，這個法案又被稱為“戰(zhàn)爭法案”。,（三）經濟發(fā)展階段論,馬斯格雷夫和羅斯托用經濟發(fā)展階段論來解釋公共支出增長的原因。 (1)在經濟發(fā)展的早期階段，由于公共物品尤其是經濟發(fā)展所必需的社會基礎設施供給不足，政府公共投資往往要在社會總投資中占有較高比

11、重。 (2)當經濟發(fā)展進入中期階段后，社會基礎設施供求趨于均衡，政府公共投資在社會總投資中的比重有可能降低。市場失靈問題日益突出，要求政府加強對經濟的干預，以矯正、補充、完善市場機制的不足。 (3)隨著經濟發(fā)展由中期階段進入成熟階段，轉向以教育、保健和社會福利為主的支出結構，購買性支出相對下降，轉移性支出相對上升。,（四）非均衡增長理論,美國經濟學家鮑莫爾認為政府公共支出增長也可以從私人部門與公共部門平均勞動生產率的增長差別（非均衡增長）的角度得到解釋。他把國民經濟區(qū)分為勞動生產率迅速提高的私人部門和勞動生產率提高緩慢的公共部門兩個部分。,(1)生產率提高緩慢的部門，其產品的單位成本不斷上揚；

12、而生產率不斷提高的部門，其產品的單位成本或是維持不變，或是不斷下降。 (2)如果消費者對生產率提高緩慢部門的產品需求富有彈性，該部門的產品產量將越來越少，甚至可能停產。 (3)如果要維持生產率較低部門的產品在整個國民經濟中的比重，必須使生產力不斷涌入該部門。 (4)如果要維持這兩個部門的均衡增長，政府部門的支出只能增加，同時，也會導致整個經濟增長率的不斷降低。 根據以上推論，鮑莫爾得出結論，即生產率偏低的政府公共部門必然越來越大，其支出水平也越來越高。,（五）官僚行為增長理論,與私人部門不同，官僚機構以追求機構規(guī)模最大化為目標，機構規(guī)模越大，官僚們的權力就越大。 （1）政府官僚機構在提供公共產

13、品的過程中缺乏競爭，導致政府服務效率低下； （2）官僚機構不以利潤最大化為追求目標，官僚行為的成本相對較高； （3）公共產品和服務不以價格形式出售，社會成員對政府部門的工作效率進行評價時，其敏感度無疑低于市場價格。 正因為官僚機構以機構規(guī)模最大化作為目標，從而導致財政支出規(guī)模不斷擴大，甚至財政支出規(guī)模增長超出了公共產品最優(yōu)產出水平所需要的支出水平。,三、影響公共支出規(guī)模的因素,（一）經濟性因素 1.經濟發(fā)展要求 2.經濟發(fā)展水平 3.經濟體制及分配體制的選擇 4.政府的經濟干預政策 5.價格水平 6.財政收入規(guī)模,（二）政治性因素 1.政府的職能范圍 2.國際環(huán)境 3.政體結構的行政效率 （三

14、）社會性因素,第三節(jié) 公共支出的結構,一、公共支出結構的含義 公共支出結構是指在一定的經濟體制和財政體制下，財政資金用于行政各部門、國民經濟和社會生活各方面的數量、比例及其相互關系。它是按照不同的要求和分類標準對財政支出進行科學的歸納、綜合所形成的財政支出類別構成及其比例關系。 （一）從財政分配自身角度分析 （二）從宏觀經濟運行角度分析,總結：公共支出結構建立在一定的公共支出分類之上，只有在一定的支出分類基礎上，才能對因此而形成的各項支出數額及其所形成的關系做出分析研究。財政支出結構的實質是各類財政支出的分類組合與配置比例。研究目的不同，分類組合的標準就不同，財政支出的結構也就不同。,二、公共

15、支出結構的制約因素,(一)國家的職能及政府活動范圍 (二)政府的工作重心及發(fā)展目標 (三)經濟體制及資源配置的方式,三、公共支出結構分類,（一）按功能分類 修訂后的2014年政府收支分類科目支出功能分類類級科目包括：一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保險基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、農林水事務、交通運輸、資源勘探電力信息等事務、商業(yè)服務業(yè)等事務、金融監(jiān)管等事務支出、地震災后恢復重建支出、住房保障支出、國債還本付息支出、其他支出和轉移性支出等25類。,（二）按經濟分類,2014年政府收支分類科目支出經濟分類類級科目包括：工資福利支出、商品和服務支出、對

16、個人和家庭的補助、對企事業(yè)單位的補貼、轉移性支出、贈與、債務利息支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出、貸款轉貸及產權參股和其他支出等12類。,（三）按性質分類,公共支出按其經濟性質可以分為購買支出和轉移支出。 購買支出是指政府為開展政務活動的需要，按照等價交換原則，從市場上購買商品和勞務而發(fā)生的支付活動。 轉移支出是指政府單方面地、無償地支付給其他經濟主體的財政資金，不相應地取得商品和勞務。,按支出的經濟性質分類，有助于分析政府公共支出產生的不同的經濟影響。一般說來，政府的購買支出主要影響的是社會資源配置。 一方面，政府購買的商品和勞務的種類不同，生產的公共物品也就不同，從而對資源

17、配置的結構產生的影響不同。 另一方面，由于政府購買支出直接成為一種有效需求，其支出的大小必然影響經濟總供給和總需求的平衡狀況。,轉移支出對社會經濟的影響主要體現在收入分配上。由于它是政府的一種無償性支出，因此，轉移支出的規(guī)模和對象不同，所形成的收入分配格局也就不同。具體說來，這種經濟效應體現在兩個方面，即收入效應和替代效應。轉移支出所產生的收入效應和替代效應與稅收的收入效應和替代效應的作用方向正好相反。,（四）按用途分類,按支出的具體用途分類，也稱預算分類?，F代財政收支實行預算管理，各國由于情況不同，預算編制的方法有一些差異，但總體上說，預算分類大同小異。按這種分類方法，公共支出一般包括國防支出、行政管理支出、科學支出、教育支出、文化支出、衛(wèi)生支出、社會保障支出、經濟建設支出、債務支出等。,意義：采用這種分類方法，其主要目的是便于對財政資金進行預算管理。由于這種分類使財政資金使用方向一目了然，一方面，它有利于政府部門依據國家在不同時期的方針政策編制預算，合理安排公共支出結構，以及進行支出的具體核算；另一方面，它也有利于立法機關和社會公眾對政府支出進行監(jiān)督。,四、調整和優(yōu)化我國公共支出結構,（一）大力支持社會公共基礎設施建設 （二）進一步強化農業(yè)的基礎地位 （三）加大對公益性社會事業(yè)發(fā)展的支