福建師范大學(xué)課件---公共支出總論

1、第五章 公共支出,通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，了解公共支出的范圍及其界定原則、規(guī)模；理解公共支出的一般構(gòu)成；掌握公共支出的分類和結(jié)構(gòu)；熟悉共支出增長(zhǎng)的若干理論和影響公共支出規(guī)模的因素、公共支出管理制度和公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)。,學(xué)習(xí)目標(biāo),近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了比較明顯的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象：一是國(guó)有企業(yè)在資源性領(lǐng)域中的壟斷程度越來(lái)越高；二是國(guó)有企業(yè)在上游產(chǎn)業(yè)形成了寡頭壟斷的地位；三是一些行業(yè)和領(lǐng)域的準(zhǔn)入政策門檻過(guò)高，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了明顯的“天花板”想象。 通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，請(qǐng)思考：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何科學(xué)的界定政府和市場(chǎng)的活動(dòng)邊界？如何把握政府公共支出的范圍和政府調(diào)控的力度？如何提高公共財(cái)政支出的績(jī)效？,引導(dǎo)

2、案例,第一節(jié) 公共支出的范圍,一、界定公共支出范圍的原則 （一）私人部門辦不到的事情 1.公共物品 2.市場(chǎng)不完全 3.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定 4.社會(huì)公平,（二）私人部門不愿辦的事情 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，私人部門不愿辦的事情包括： 1.“公地的悲劇”，即追求自身利益最大化的個(gè)人，不愿意有效保護(hù)自然資源或公共所有的物品，導(dǎo)致公共資源質(zhì)量下降，因而保護(hù)自然資源和公共物品是公共部門的職責(zé)。 2.風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。,（三）私人部門辦不好的事情,1.外部不經(jīng)濟(jì)。個(gè)人或廠商的經(jīng)濟(jì)行為使其他市場(chǎng)主體的利益受損，因其成本不能全部?jī)?nèi)在化，按私人邊際收益等于邊際成本原則，外部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就會(huì)供給過(guò)多，使資源配置偏離帕累托效率。,2.壟

3、斷或規(guī)模報(bào)酬遞增。競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的效率分析是基于規(guī)模報(bào)酬固定和遞減階段下的生產(chǎn)行為，若向額外的使用者提供商品和勞務(wù)的單位成本隨產(chǎn)出增加而降低即規(guī)模報(bào)酬遞增，就會(huì)產(chǎn)生壟斷導(dǎo)致市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的非競(jìng)爭(zhēng)性，壟斷者可以通過(guò)限制產(chǎn)出和提高價(jià)格來(lái)增加利潤(rùn)，影響社會(huì)福利的最大化。,（四）相對(duì)和發(fā)展的原則,市場(chǎng)失靈和政府職能的具體內(nèi)容不是絕對(duì)的。,二、科學(xué)界定政府公共支出范圍,（一）政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域,（二）公益性事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域,（三）再分配性轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域,（四）公共投資支出領(lǐng)域,2011年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（中發(fā)20115號(hào)）提出，要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

4、機(jī)制，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局。繼續(xù)加大財(cái)政投入力度，主要包括：,一是合理確定政府供給范圍，強(qiáng)化政府責(zé)任，明確財(cái)政公益服務(wù)保障任務(wù)。 二是根據(jù)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律和公共服務(wù)的不同特點(diǎn)，立足我國(guó)的基本國(guó)情，重點(diǎn)加大對(duì)“三農(nóng)”、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等社會(huì)事業(yè)方面的投入力度。,三是按照逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)任務(wù)，完善財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，對(duì)基本公共服務(wù)范疇的公益事業(yè)優(yōu)先保障，并向欠發(fā)達(dá)和少數(shù)民族地區(qū)傾斜，加快發(fā)展農(nóng)村和落后地區(qū)公益事業(yè)。,第二節(jié) 公共支出的規(guī)模,一、公共支出規(guī)模的衡量 （一）公共支出規(guī)模的含義 公共支出規(guī)模，是指在一定時(shí)期（預(yù)算年度

5、）內(nèi)，政府通過(guò)財(cái)政渠道安排和使用的財(cái)政資金的絕對(duì)量和相對(duì)量，是根據(jù)一定時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政府職能實(shí)現(xiàn)的要求等因素測(cè)算和完成的政府集中性支出在總量上的反映。 從概念上講，財(cái)政支出規(guī)模有預(yù)算支出規(guī)模和決算支出規(guī)模兩種形式。,1.預(yù)算支出規(guī)模是指在編制年度預(yù)算時(shí)根據(jù)支出的預(yù)算要素測(cè)算出的年度支出數(shù)； 2.決算支出規(guī)模是指預(yù)算年度內(nèi)政府財(cái)政實(shí)際完成的支出總量。預(yù)算支出與決算支出并不完全相等。 總結(jié)：財(cái)政支出規(guī)模反映了政府對(duì)國(guó)民（內(nèi)）生產(chǎn)總值的實(shí)際占有規(guī)模和程度，體現(xiàn)了國(guó)家的職能和政府的活動(dòng)范圍，是研究和確定財(cái)政分配規(guī)模的重要指標(biāo)。,（二）公共支出規(guī)模的衡量指標(biāo),衡量財(cái)政支出規(guī)模的指標(biāo)通常有絕對(duì)指標(biāo)

6、和相對(duì)指標(biāo)兩類。 1.財(cái)政支出規(guī)模的絕對(duì)指標(biāo)是指以一國(guó)貨幣單位表示的、預(yù)算年度內(nèi)政府實(shí)際安排和使用的財(cái)政資金的數(shù)量總額。不便于進(jìn)行國(guó)際間橫向比較；不便于支出規(guī)模的縱向分析。 2.財(cái)政支出規(guī)模的相對(duì)指標(biāo)是指預(yù)算年度內(nèi)政府實(shí)際安排和使用的財(cái)政資金的數(shù)量占相關(guān)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)（如國(guó)民生產(chǎn)總值、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、國(guó)民收入等）的比率。,實(shí)踐中，各國(guó)主要采用財(cái)政支出占GDP（或GNP）的比重以及財(cái)政支出邊際系數(shù)和財(cái)政支出彈性系數(shù)等指標(biāo)來(lái)衡量財(cái)政支出規(guī)模及其變化情況。 財(cái)政支出的邊際系數(shù)，即國(guó)民（內(nèi)）生產(chǎn)總值的增加額中用于財(cái)政支出部分所占份額的大小。用公式表示為：,財(cái)政支出邊際系數(shù)=年度財(cái)政支出增加額/年度國(guó)民（內(nèi)

7、）生產(chǎn)總值增加額100% 財(cái)政支出的彈性系數(shù)，是指由國(guó)民（內(nèi)）生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)所引起的財(cái)政支出增長(zhǎng)幅度的大小，亦即財(cái)政支出增長(zhǎng)對(duì)國(guó)民（內(nèi)）生產(chǎn)總值的敏感程度。用公式表示為： 財(cái)政支出彈性系數(shù)=年度財(cái)政支出增長(zhǎng)率/年度國(guó)民（內(nèi)）生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率100%,二、公共支出規(guī)模增長(zhǎng)的若干理論,（一）政府活動(dòng)擴(kuò)張論 19世紀(jì)80年代，德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納考察了英國(guó)產(chǎn)業(yè)革命和當(dāng)時(shí)的美、法、德、日等國(guó)的工業(yè)化狀況之后，認(rèn)為一國(guó)工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與本國(guó)財(cái)政支出之間存在著一種函數(shù)關(guān)系，即隨著人均國(guó)民生產(chǎn)總值的提 高，財(cái)政支出占GNP的比重相應(yīng)提高, 后人稱之為“瓦格納法則”。,形成財(cái)政支出規(guī)模上升趨勢(shì)的最基本的原因是工業(yè)

8、化。 從政治因素看 從經(jīng)濟(jì)因素看 另外，城市化以及高居住密度會(huì)導(dǎo)致外部性和擁擠現(xiàn)象，這些都需要政府出面進(jìn)行干預(yù)和管制。最后，教育、娛樂(lè)、文化、保健以及福利服務(wù)的需求收入彈性較大。也就是說(shuō)，隨著人均收入的增加，人們對(duì)上述服務(wù)的需求也增加，要求政府為此增加支出。,（二）梯度漸進(jìn)增長(zhǎng)論 英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮考克和威斯曼在20世紀(jì)60年代初對(duì)英國(guó)1890年以后的財(cái)政支出歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)分析，認(rèn)為在正常年份財(cái)政支出呈現(xiàn)一種漸進(jìn)的上升趨勢(shì)，但當(dāng)社會(huì)經(jīng)歷激變時(shí)(如戰(zhàn)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)大蕭條或其他嚴(yán)重災(zāi)害)，財(cái)政支出會(huì)急劇上升；當(dāng)這種激變時(shí)期過(guò)后，財(cái)政支出水平將下降，但不會(huì)低于原來(lái)的趨勢(shì)水平，從而呈現(xiàn)出梯度漸進(jìn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

9、而導(dǎo)致財(cái)政支出增長(zhǎng)的原因主要有內(nèi)在因素和外在因素。,財(cái)政支出增長(zhǎng)的內(nèi)在因素是指公民可以忍受的稅收負(fù)擔(dān)的提高。政府的財(cái)政支出規(guī)模在一定程度上受到稅收水平的制約。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人均收入水平的提高，即使稅率保持不變，稅收收入也會(huì)隨之增加，財(cái)政支出便與GNP呈同步增長(zhǎng)。 財(cái)政支出增長(zhǎng)的外在因素是指社會(huì)動(dòng)蕩對(duì)財(cái)政支出造成的壓力。在危急時(shí)期，私人部門無(wú)法解決戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等所造成的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，只有政府采取行動(dòng)才能緩解這些災(zāi)難對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的消極影響。因此，此時(shí)的財(cái)政支出必然呈階梯式上升。,2002年2月4日，美國(guó)總統(tǒng)布什向國(guó)會(huì)提交了2002年度預(yù)算法案。受“911”事件的影響，2002年

10、度聯(lián)邦政府支出擬達(dá)到2.12萬(wàn)億美元，比2001年增加了3.7%；特別是國(guó)防開(kāi)支和國(guó)內(nèi)安全預(yù)算大幅增加，達(dá)到3790億美元，比2001年增加14.5%，為過(guò)去20年來(lái)的最高增幅，其中，陸、海、空軍預(yù)算分別增加14.5%、9.5%和13%，總額為3050億美元，主要用于給軍人加薪，購(gòu)買精密武器、無(wú)人駕駛飛機(jī)和其他高科技裝備等。由于預(yù)算法案帶有明顯的軍事傾向，這個(gè)法案又被稱為“戰(zhàn)爭(zhēng)法案”。,（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論,馬斯格雷夫和羅斯托用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論來(lái)解釋公共支出增長(zhǎng)的原因。 (1)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，由于公共物品尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，政府公共投資往往要在社會(huì)總投資中占有較高比

11、重。 (2)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中期階段后，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施供求趨于均衡，政府公共投資在社會(huì)總投資中的比重有可能降低。市場(chǎng)失靈問(wèn)題日益突出，要求政府加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，以矯正、補(bǔ)充、完善市場(chǎng)機(jī)制的不足。 (3)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由中期階段進(jìn)入成熟階段，轉(zhuǎn)向以教育、保健和社會(huì)福利為主的支出結(jié)構(gòu)，購(gòu)買性支出相對(duì)下降，轉(zhuǎn)移性支出相對(duì)上升。,（四）非均衡增長(zhǎng)理論,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾認(rèn)為政府公共支出增長(zhǎng)也可以從私人部門與公共部門平均勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)差別（非均衡增長(zhǎng)）的角度得到解釋。他把國(guó)民經(jīng)濟(jì)區(qū)分為勞動(dòng)生產(chǎn)率迅速提高的私人部門和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高緩慢的公共部門兩個(gè)部分。,(1)生產(chǎn)率提高緩慢的部門，其產(chǎn)品的單位成本不斷上揚(yáng)；

12、而生產(chǎn)率不斷提高的部門，其產(chǎn)品的單位成本或是維持不變，或是不斷下降。 (2)如果消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)率提高緩慢部門的產(chǎn)品需求富有彈性，該部門的產(chǎn)品產(chǎn)量將越來(lái)越少，甚至可能停產(chǎn)。 (3)如果要維持生產(chǎn)率較低部門的產(chǎn)品在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，必須使生產(chǎn)力不斷涌入該部門。 (4)如果要維持這兩個(gè)部門的均衡增長(zhǎng)，政府部門的支出只能增加，同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的不斷降低。 根據(jù)以上推論，鮑莫爾得出結(jié)論，即生產(chǎn)率偏低的政府公共部門必然越來(lái)越大，其支出水平也越來(lái)越高。,（五）官僚行為增長(zhǎng)理論,與私人部門不同，官僚機(jī)構(gòu)以追求機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化為目標(biāo)，機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，官僚們的權(quán)力就越大。 （1）政府官僚機(jī)構(gòu)在提供公共產(chǎn)

13、品的過(guò)程中缺乏競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致政府服務(wù)效率低下； （2）官僚機(jī)構(gòu)不以利潤(rùn)最大化為追求目標(biāo)，官僚行為的成本相對(duì)較高； （3）公共產(chǎn)品和服務(wù)不以價(jià)格形式出售，社會(huì)成員對(duì)政府部門的工作效率進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，其敏感度無(wú)疑低于市場(chǎng)價(jià)格。 正因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)以機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化作為目標(biāo)，從而導(dǎo)致財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，甚至財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)超出了公共產(chǎn)品最優(yōu)產(chǎn)出水平所需要的支出水平。,三、影響公共支出規(guī)模的因素,（一）經(jīng)濟(jì)性因素 1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求 2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 3.經(jīng)濟(jì)體制及分配體制的選擇 4.政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策 5.價(jià)格水平 6.財(cái)政收入規(guī)模,（二）政治性因素 1.政府的職能范圍 2.國(guó)際環(huán)境 3.政體結(jié)構(gòu)的行政效率 （三

14、）社會(huì)性因素,第三節(jié) 公共支出的結(jié)構(gòu),一、公共支出結(jié)構(gòu)的含義 公共支出結(jié)構(gòu)是指在一定的經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制下，財(cái)政資金用于行政各部門、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各方面的數(shù)量、比例及其相互關(guān)系。它是按照不同的要求和分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)的歸納、綜合所形成的財(cái)政支出類別構(gòu)成及其比例關(guān)系。 （一）從財(cái)政分配自身角度分析 （二）從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度分析,總結(jié)：公共支出結(jié)構(gòu)建立在一定的公共支出分類之上，只有在一定的支出分類基礎(chǔ)上，才能對(duì)因此而形成的各項(xiàng)支出數(shù)額及其所形成的關(guān)系做出分析研究。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是各類財(cái)政支出的分類組合與配置比例。研究目的不同，分類組合的標(biāo)準(zhǔn)就不同，財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)也就不同。,二、公共

15、支出結(jié)構(gòu)的制約因素,(一)國(guó)家的職能及政府活動(dòng)范圍 (二)政府的工作重心及發(fā)展目標(biāo) (三)經(jīng)濟(jì)體制及資源配置的方式,三、公共支出結(jié)構(gòu)分類,（一）按功能分類 修訂后的2014年政府收支分類科目支出功能分類類級(jí)科目包括：一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)支出、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、住房保障支出、國(guó)債還本付息支出、其他支出和轉(zhuǎn)移性支出等25類。,（二）按經(jīng)濟(jì)分類,2014年政府收支分類科目支出經(jīng)濟(jì)分類類級(jí)科目包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)

16、個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈(zèng)與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股和其他支出等12類。,（三）按性質(zhì)分類,公共支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可以分為購(gòu)買支出和轉(zhuǎn)移支出。 購(gòu)買支出是指政府為開(kāi)展政務(wù)活動(dòng)的需要，按照等價(jià)交換原則，從市場(chǎng)上購(gòu)買商品和勞務(wù)而發(fā)生的支付活動(dòng)。 轉(zhuǎn)移支出是指政府單方面地、無(wú)償?shù)刂Ц督o其他經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)政資金，不相應(yīng)地取得商品和勞務(wù)。,按支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，有助于分析政府公共支出產(chǎn)生的不同的經(jīng)濟(jì)影響。一般說(shuō)來(lái)，政府的購(gòu)買支出主要影響的是社會(huì)資源配置。 一方面，政府購(gòu)買的商品和勞務(wù)的種類不同，生產(chǎn)的公共物品也就不同，從而對(duì)資源

17、配置的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響不同。 另一方面，由于政府購(gòu)買支出直接成為一種有效需求，其支出的大小必然影響經(jīng)濟(jì)總供給和總需求的平衡狀況。,轉(zhuǎn)移支出對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響主要體現(xiàn)在收入分配上。由于它是政府的一種無(wú)償性支出，因此，轉(zhuǎn)移支出的規(guī)模和對(duì)象不同，所形成的收入分配格局也就不同。具體說(shuō)來(lái)，這種經(jīng)濟(jì)效應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即收入效應(yīng)和替代效應(yīng)。轉(zhuǎn)移支出所產(chǎn)生的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)與稅收的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)的作用方向正好相反。,（四）按用途分類,按支出的具體用途分類，也稱預(yù)算分類?，F(xiàn)代財(cái)政收支實(shí)行預(yù)算管理，各國(guó)由于情況不同，預(yù)算編制的方法有一些差異，但總體上說(shuō)，預(yù)算分類大同小異。按這種分類方法，公共支出一般包括國(guó)防支出、行政管理支出、科學(xué)支出、教育支出、文化支出、衛(wèi)生支出、社會(huì)保障支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、債務(wù)支出等。,意義：采用這種分類方法，其主要目的是便于對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行預(yù)算管理。由于這種分類使財(cái)政資金使用方向一目了然，一方面，它有利于政府部門依據(jù)國(guó)家在不同時(shí)期的方針政策編制預(yù)算，合理安排公共支出結(jié)構(gòu)，以及進(jìn)行支出的具體核算；另一方面，它也有利于立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)政府支出進(jìn)行監(jiān)督。,四、調(diào)整和優(yōu)化我國(guó)公共支出結(jié)構(gòu),（一）大力支持社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) （二）進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位 （三）加大對(duì)公益性社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支