財(cái)政研究論文-社會(huì)資本理論與我國(guó)政府績(jī)效管理研究.doc

財(cái)政研究論文-社會(huì)資本理論與我國(guó)政府績(jī)效管理研究摘要：從社會(huì)資本理論視角出發(fā)，結(jié)合公共行政學(xué)的相關(guān)基礎(chǔ)理論，來(lái)考察社會(huì)資本與政府績(jī)效管理之間的關(guān)系，至今還是一個(gè)理論界較少涉足的領(lǐng)域。社會(huì)資本提高了公眾參與政治的能力，增加對(duì)政府的信任，建立互惠規(guī)范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、高效的政府績(jī)效管理方案，提升政府績(jī)效管理能力，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；政府績(jī)效管理；公民參與；網(wǎng)絡(luò)引言社會(huì)資本理論屬于一種投資未來(lái)的關(guān)系資本，雖然其報(bào)酬率在飄忽不定的關(guān)系網(wǎng)中難以用數(shù)理工具加以計(jì)量，但總會(huì)令人感到希望在握。由于社會(huì)資本仍屬“資本”范疇，追求效率是“資本”的天然本性。同時(shí)，政府績(jī)效管理的一個(gè)基本目標(biāo)就是提高政府效率。因此，社會(huì)資本與政府績(jī)效在追求效率目標(biāo)上統(tǒng)一起來(lái)。除效率之外，社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)的公民精神、信任、互惠規(guī)范等表現(xiàn)要素與政府績(jī)效管理目標(biāo)在邏輯上同樣具有一致性。臺(tái)灣政治大學(xué)謝俊義博士通過(guò)研究，在政府績(jī)效與社會(huì)資本之間創(chuàng)建了一個(gè)函數(shù)公式：視社會(huì)資本為獨(dú)立變數(shù)，社會(huì)資本的多寡導(dǎo)致政府績(jī)效的優(yōu)劣。政府績(jī)效的提升是與社會(huì)資本成正比的?！癋（g）=（s1+s2+sn）F（g）=政府績(jī)效sn=社會(huì)資本的各項(xiàng)要素”1在個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與社區(qū)、個(gè)人與政府、社區(qū)與政府等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)資本提高了公眾參與政治的能力，增加對(duì)政府的信任，建立互惠規(guī)范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、有效的政府績(jī)效管理方案，提升政府績(jī)效管理能力，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地域或者一個(gè)國(guó)家的社會(huì)資本的存量本身就構(gòu)成了政府績(jī)效測(cè)量的一個(gè)重要指標(biāo)。同樣地，政府一旦職能紊亂、運(yùn)轉(zhuǎn)失調(diào)，無(wú)法發(fā)揮最大績(jī)效，追根究底，都可以在社會(huì)資本累積上找到答案?；谏鐣?huì)資本理論視域下的政府績(jī)效管理，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行兩者之間的互動(dòng)分析。一、我國(guó)政府績(jī)效管理的制度化與社會(huì)資本的規(guī)范分析1.我國(guó)政府績(jī)效管理的制度化缺失政府的績(jī)效管理是一個(gè)長(zhǎng)期而又緩慢的改進(jìn)過(guò)程。一項(xiàng)好的績(jī)效管理方案的產(chǎn)生往往要經(jīng)過(guò)一段相對(duì)漫長(zhǎng)的時(shí)間。這要求政府績(jī)效管理要有一個(gè)比較穩(wěn)定、持續(xù)的政治環(huán)境。美國(guó)會(huì)計(jì)總署列舉了七項(xiàng)成功進(jìn)行績(jī)效改進(jìn)的做法，其中一條就是高層的支持與承諾。“雖然高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)績(jī)效管理改革所顯示的支持與承諾對(duì)排除阻力、推進(jìn)改革起了重要作用，但由于與制度相比，高層領(lǐng)導(dǎo)人的承諾（指令）有很大的隨意性和不確定性，而且高層領(lǐng)導(dǎo)人的更換較為頻繁，這就更加劇了績(jī)效管理改革的不穩(wěn)定性。”2黨的十五大明確宣布建立法治國(guó)家是我國(guó)政治發(fā)展的基本目標(biāo)。經(jīng)過(guò)二十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)政府在各項(xiàng)管理領(lǐng)域里的法律法規(guī)基本完善，中央和地方初步形成了以憲法為核心的多部門(mén)法律體系。特別是行政許可法的出臺(tái)以及國(guó)務(wù)院頒布的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要，明確了法治政府的任務(wù)和目標(biāo)，依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)職能。我國(guó)政府績(jī)效管理在法治政府的目標(biāo)下，已經(jīng)取得了很大進(jìn)展。但由于我國(guó)政府績(jī)效管理從無(wú)到有，政府機(jī)構(gòu)改革處于過(guò)渡時(shí)期，政府績(jī)效管理的內(nèi)容、評(píng)估的價(jià)值取向、績(jī)效測(cè)評(píng)的技術(shù)指標(biāo)體系等都不完善，帶有很強(qiáng)的自發(fā)性、隨意性、盲目性?！耙虼?，要保證績(jī)效管理改革深入發(fā)展，不至于中途夭折或停頓，就必須把績(jī)效管理改革納入制度化、法制化的軌道，以確保改革的連續(xù)性和延續(xù)性?！?2.社會(huì)資本的規(guī)范要素有助于政府績(jī)效管理的制度化建設(shè)社會(huì)資本的規(guī)范主要是指組織成員之間的互動(dòng)所產(chǎn)生的共同行為準(zhǔn)則。一套明確的共同規(guī)范對(duì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成員的維持是相當(dāng)重要的。當(dāng)組織成員有著共同期望、有著共同利益時(shí)，他們對(duì)規(guī)范的遵守就會(huì)表現(xiàn)出驚人的一致。因此，在個(gè)人與政府管理的關(guān)系中，公眾以理性的態(tài)度覺(jué)察到政府績(jī)效管理改革能帶給他們實(shí)實(shí)在在的好處，使他們?cè)谂c政府打交道的過(guò)程中，感到政府服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)方式比以往有了較大改善（如一站式審批、首問(wèn)負(fù)責(zé)制等，均能提高政府工作效率、轉(zhuǎn)變政府機(jī)關(guān)官僚作風(fēng)，因而受到公眾的歡迎）?；谏鐣?huì)資本的規(guī)范理論，當(dāng)公眾與政府有著共同的目標(biāo)、相同的利益時(shí)，公眾就希望政府績(jī)效改革能夠穩(wěn)定下來(lái)，成為一種長(zhǎng)期的互惠規(guī)范，公眾也因此變得積極參與、充分信任政府。因?yàn)槠毡榈幕セ菀?guī)范可以使鉆營(yíng)私利、以自我為中心、逃避責(zé)任的心態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槊\(yùn)休戚與共、利益互享、追求公共精神的積極行動(dòng)。同時(shí)，政府的績(jī)效管理也因?yàn)楣姷膮⑴c、信任與合作而大大降低政府政策行為的執(zhí)行成本?；セ莸囊?guī)范“之所以能夠發(fā)展，是因?yàn)樗鼈兘档土私灰壮杀?，促進(jìn)了合作”3.所以，一項(xiàng)好的政府績(jī)效管理法案，是政府和公眾互惠的基礎(chǔ)平臺(tái)，也是他們共同的利益期待。所以，強(qiáng)化社會(huì)資本的規(guī)范要素，有利于政府績(jī)效管理法制化、制度化建設(shè)。二、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體與社會(huì)資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)分析1.公眾評(píng)估主體的能力不足廈門(mén)大學(xué)的卓越教授認(rèn)為政府績(jī)效的評(píng)估主體主要有四個(gè)方面：綜合評(píng)估組織、評(píng)估對(duì)象的直接領(lǐng)導(dǎo)、公民和行政相對(duì)人、其他評(píng)估組織。吳建南教授則從政府績(jī)效評(píng)估的利益相關(guān)者理論（Stakeholdertheory）出發(fā)，把政府績(jī)效評(píng)估主體劃分為四種類型：政府組織（包括上級(jí)政府、本級(jí)政府、下級(jí)政府）、同級(jí)人大組織、學(xué)術(shù)研究群體、一般公眾群體。無(wú)論哪種劃分方法更為科學(xué)，關(guān)鍵都取決于政府“績(jī)效測(cè)評(píng)項(xiàng)目的作用范圍、作用對(duì)象、作用時(shí)間、作用背景”4.政府績(jī)效評(píng)估不同于一般企事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的管理評(píng)估，突出公眾的政府績(jī)效評(píng)估的主體地位，則更能“直觀的體現(xiàn)評(píng)估的滿意特征，明確評(píng)估的價(jià)值取向”5，增強(qiáng)公共部門(mén)的民主性和合法基礎(chǔ)。既然公眾評(píng)估主體地位的重要性是不言而喻的，但公眾評(píng)估的實(shí)際效果與它的主體地位極不相稱。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和理論分析，公眾評(píng)價(jià)能力的缺失原因有多方面，主要是缺乏熱情、偏好失誤、信息匱乏和沒(méi)有專業(yè)的評(píng)估知識(shí)。“公眾的評(píng)價(jià)原則很簡(jiǎn)單，即是否和自己的利益相關(guān)，如果相關(guān)程度太低，公眾將不會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)。”6事實(shí)上，從達(dá)爾的政治人分析來(lái)看，大部分公眾就處在無(wú)政治階層?！霸S多公民對(duì)實(shí)施他們的權(quán)利或履行他們的政治義務(wù)漠不關(guān)心。即使今天，這個(gè)問(wèn)題也很尖銳。在大多數(shù)多頭政治體制中，將近五分之一或三分之一的合格選民一般不在全國(guó)選舉中投票，更多的人不參與其他類型的政治活動(dòng)?！?即使公眾參與對(duì)政府的評(píng)價(jià)，但這種評(píng)價(jià)更多的是一種盲目、分散、不全面的評(píng)價(jià)，更多的是摻和著評(píng)價(jià)者本人的情感偏好。帶著個(gè)人基于其獨(dú)特生活所形成的對(duì)政府樸素、模糊的情感，公眾的評(píng)價(jià)多數(shù)情況下是對(duì)政府優(yōu)點(diǎn)或瑕疵進(jìn)行放大和縮小。62.社會(huì)資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)提高公眾評(píng)估政府績(jī)效的能力公民參與網(wǎng)絡(luò)一般是指一群界定清楚的成員（包括個(gè)人、團(tuán)體、組織乃至社區(qū)或是整個(gè)社會(huì)），透過(guò)社會(huì)關(guān)系相互聯(lián)結(jié)并擔(dān)當(dāng)行動(dòng)渠道的組織關(guān)系。本質(zhì)上，社會(huì)資本探討個(gè)人與組織之間的關(guān)系，所以多數(shù)學(xué)者將公民參與網(wǎng)絡(luò)視為社會(huì)資本的重要構(gòu)成要素。公民參與網(wǎng)絡(luò)與公眾評(píng)價(jià)政府績(jī)效的能力關(guān)系密切。社會(huì)資本一方面通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)培育公眾與政府的寬容、合作精神，另一方面它還能訓(xùn)練公眾參與政府績(jī)效管理的技巧，增強(qiáng)參與意識(shí)。在普特南看來(lái)，“人們?cè)诮M織中能夠修正甚至放棄自己狹隘目標(biāo)而與其他派別達(dá)成某種妥協(xié)，相互寬容和相互理解。這種平等的網(wǎng)絡(luò)成員地位有利于形成組織之間的制約關(guān)系，特別是社會(huì)制約政府的關(guān)系?！?阿爾蒙德則認(rèn)為在參與型的政治文化中，大多數(shù)公民把公共行政系統(tǒng)當(dāng)成是促成公民利益得以實(shí)現(xiàn)的合法途徑，并會(huì)向系統(tǒng)提出不斷增多的期待與要求。9社會(huì)資本使公眾在一個(gè)平等、民主、合作、寬容的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里，增強(qiáng)公眾合作、交往熱情，相互達(dá)成理解和妥協(xié)，更重要的是當(dāng)公眾意識(shí)到正是自己的參與，就有可能實(shí)現(xiàn)期待的