財(cái)政研究論文-論我國(guó)財(cái)政均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立.doc

財(cái)政研究論文-論我國(guó)財(cái)政均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立摘要：隨著我國(guó)分稅制體制路徑依賴的不斷強(qiáng)化，縱向財(cái)政失衡和橫向財(cái)政失衡問(wèn)題不但沒有妥善解決，反而呈現(xiàn)進(jìn)一步拉大趨勢(shì)。這種失衡難以保證各級(jí)地方政府提供均等的公共服務(wù)。本文以政府間轉(zhuǎn)移支付制度理論為基礎(chǔ)，以我國(guó)財(cái)力分配的失衡為切入點(diǎn)，提出建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。關(guān)鍵詞：財(cái)力分配；失衡；均衡轉(zhuǎn)移支付制度1994年以來(lái)的分稅制財(cái)政體制改革取得顯著成績(jī)，突出表現(xiàn)為“兩個(gè)比重”繼續(xù)穩(wěn)步提高，中央宏觀調(diào)控能力顯著增強(qiáng)，財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。但現(xiàn)行財(cái)政體制側(cè)重中央政府與地方政府間收入的“集中”劃分，忽視省以下地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，加之非規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，我國(guó)政府間縱向財(cái)力失衡和區(qū)域間政府橫向財(cái)力失衡問(wèn)題嚴(yán)重，基層財(cái)政和落后地區(qū)財(cái)政困難的狀況堪憂。而轉(zhuǎn)移支付制度是有效平衡政府間財(cái)力差異的重要手段。因此，積極探討我國(guó)政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的建立對(duì)解決我國(guó)政府間的財(cái)力失衡有重要意義。一、當(dāng)前我國(guó)政府間財(cái)力分配差異狀況及轉(zhuǎn)移支付的作用(一)現(xiàn)行財(cái)政體制下我國(guó)財(cái)力分配差異較大。我國(guó)區(qū)域間政府財(cái)力分配明顯失衡。一是區(qū)域間人均財(cái)政收入的差異逐漸拉大。按總?cè)丝谟?jì)算，1994年我國(guó)東部、中部、西部地區(qū)人均財(cái)政收入比為2.30：1.29：1，到2005年擴(kuò)大為2.54：1.40：1；最高的上海市人均財(cái)政收入7972元，是最低的西藏自治區(qū)的18.36倍。二是區(qū)域間人均可支配財(cái)力的差異日趨擴(kuò)大。1994年我國(guó)東部、中部、西部地區(qū)人均可支配財(cái)力比為1.71：0.86：1，到2005年擴(kuò)大為1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配財(cái)力9106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是區(qū)域間人均財(cái)政支出的差異進(jìn)一步擴(kuò)大。1994年我國(guó)東部、中部、西部地區(qū)人均財(cái)政支出比為1.64：1.13：1，到2005年為1.56：0.85：1；最高的上海市人均財(cái)政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。不難看出，現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下的政府間財(cái)力分配能力差異明顯。(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小地區(qū)間政府財(cái)力差異的作用。自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，為保證地方既得利益，國(guó)家制定了稅收返還政策。即以1993年為基期年，以分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額為中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)，基數(shù)部分全額返還地方，以后給予一定的增長(zhǎng)返還。從1994年開始，稅收返還與消費(fèi)稅和增值稅的增長(zhǎng)率掛鉤，每年遞增返還。關(guān)于稅收返還的遞增率，規(guī)定按當(dāng)年全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅平均增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定。不久，為更充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)的積極性，將稅收返還的遞增率改為按各地區(qū)分別繳入中央金庫(kù)的“兩稅”增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定。這種稅收返還政策屬于中央政府對(duì)地方政府的財(cái)力支持，在一定程度上保證了地方政府的財(cái)力。同時(shí)，我國(guó)為均衡地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，在保留改革前結(jié)算補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的同時(shí)，建立了政府間轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)行中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付分兩類：一類是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。主要目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化，包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。另一類是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。旨在實(shí)現(xiàn)中央的特定政策目標(biāo)，實(shí)行專款專用，包括一般預(yù)算專項(xiàng)撥款、國(guó)債補(bǔ)助等。19942005年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額增量為26288億元。其中，東部2707億元、中部11438億元、西部12143億元。隨著中央財(cái)力的增強(qiáng)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付不斷增加，2005年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)7341億元，相當(dāng)于1994年的15.9倍，年均增長(zhǎng)28.6。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付3812億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付3529億元。現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上縮小了地區(qū)間政府的財(cái)力差異。若以基尼系數(shù)測(cè)算，考慮稅收返還后，省、市、區(qū)間財(cái)政收入差異程度有所下降，按照“1：0.3”計(jì)算的“兩稅”返還對(duì)縮小省、市、區(qū)收入差距也有所貢獻(xiàn)。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，省、市、區(qū)間人均財(cái)政收入差異程度明顯下降，基尼系數(shù)已下降到0.4以下。1999年后，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小省、市、區(qū)間收入差異程度的貢獻(xiàn)率逐步擴(kuò)大，到2005年，考慮財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付后，省、市、區(qū)間財(cái)政收入基尼系數(shù)減少了0.105?？梢哉f(shuō)，一般預(yù)算收入存在明顯差異。如果考慮稅收返還，人均收入基尼系數(shù)則下降到0.457，說(shuō)明考慮稅收返還后地方收入不均衡的情況有所緩解。若再考慮財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，基尼系數(shù)則下降為0.351，比人均一般預(yù)算收入的基尼系數(shù)下降了0.12，省、市、區(qū)間財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付均等化相對(duì)較明顯。通過(guò)以上分析可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)當(dāng)前政府間財(cái)力差異明顯。各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，其財(cái)力集中能力也存在顯著不同。雖然中央財(cái)政部門一直關(guān)注這種地方財(cái)力差異并采取了轉(zhuǎn)移支付的辦法來(lái)緩解地區(qū)間財(cái)力不平衡的問(wèn)題，但地區(qū)間政府財(cái)力差異因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在。因此，如何進(jìn)一步完善我國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度顯得十分必要。本文認(rèn)為應(yīng)建立以地區(qū)財(cái)力均衡為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度，從而在制度上保障政府間財(cái)力的相對(duì)均等。二、建立均衡轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)和原則均衡的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：第一，解決財(cái)政縱向非均衡和橫向非均衡問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)能力的均等化?？v向財(cái)政失衡實(shí)質(zhì)是上下級(jí)政府間的自有財(cái)政收入與其承擔(dān)的支出責(zé)任不對(duì)稱出現(xiàn)的財(cái)政缺口。橫向財(cái)政缺口是不同轄區(qū)政府在提供公共服務(wù)方面不能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，某些地區(qū)與其他地區(qū)相比自然資源較為貧乏、稅源較少、財(cái)政能力也相對(duì)較弱，有些地區(qū)支出需求相對(duì)較大，需要支出許多額外費(fèi)用。這些地方政府不可控制的因素，會(huì)造成一些地區(qū)在同樣的稅制下無(wú)法提供與其他地區(qū)相同的公共服務(wù)項(xiàng)目，這就需要轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。第二，解決地區(qū)間的外溢性問(wèn)題。地方政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)往往存在外溢性，某些公共產(chǎn)品的受益范圍不可能被僅僅限定于地方政府的轄區(qū)內(nèi)，如污染控制、跨地區(qū)的公路鐵路、教育等。地方政府對(duì)這些項(xiàng)目的提供，往往會(huì)低于社會(huì)最優(yōu)水平，這就需要中央的轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)節(jié)。第三，促進(jìn)資源合理流動(dòng)。在沒有矯正機(jī)制的情況下，勞動(dòng)力和資源傾向于流入那些稅收負(fù)擔(dān)較低而公共服務(wù)較好的地區(qū)，這會(huì)造成不公平。通過(guò)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度可解決這一問(wèn)題。按照上述目標(biāo)，我國(guó)政府間均衡轉(zhuǎn)移支付制度的原則為：一是公平性。在制定轉(zhuǎn)移支付政策時(shí)，要考慮實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)供給水平均等化，實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)。二是效率性。要體現(xiàn)出地區(qū)間組織收入的努力程度和支出效率，調(diào)動(dòng)地方的積極性，提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。三是客觀性。在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，應(yīng)盡可能使所選因素及數(shù)據(jù)具有客觀性，減少人為操作，且在轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行中，根據(jù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的變化，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。四是穩(wěn)定性。新的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)盡可能公式化、公開化，使每個(gè)地區(qū)都可對(duì)其所得的轉(zhuǎn)移支付額度有較準(zhǔn)確的估計(jì)，以利于其制定預(yù)算，同時(shí)也可避免轉(zhuǎn)移支付資金分配的隨意性，杜絕“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象的發(fā)生。轉(zhuǎn)移支付制度必須有其相對(duì)的穩(wěn)定性，如三至五年，便于各級(jí)政府制定較為長(zhǎng)期的計(jì)劃。五是法制化。均衡轉(zhuǎn)移支付制度的總體結(jié)構(gòu)、數(shù)量、規(guī)模、運(yùn)行方式、計(jì)算方法、監(jiān)督管理等都必須做到有法可依、有法必依，要制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付法來(lái)加以規(guī)范，使其具有高度的法制約束性和法制保障性。三、建立我國(guó)均衡轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議在實(shí)行分稅制的國(guó)家，并不一定要求地方政府完全用自己的收入來(lái)彌補(bǔ)支出，通常是中央和上一級(jí)財(cái)政的收入大于支出，地方或下級(jí)財(cái)政的支出大于收入，其差額由中央和上級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式予以彌補(bǔ)。目前，地區(qū)間公共服務(wù)水平差距呈進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，這固然與地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異有關(guān)，但財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身的缺陷才是其重要原因。針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方面存在“轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計(jì)存在缺陷，形式過(guò)多，結(jié)構(gòu)不合理”和“轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開、不透明”等問(wèn)題，需進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)我國(guó)均衡轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，應(yīng)徹底取消稅收返還等不規(guī)范的形式，將轉(zhuǎn)移支付制度整合