社會其它相關(guān)論文-對完善當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的思考.doc

社會其它相關(guān)論文-對完善當前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的思考引言新中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度建設(shè)，經(jīng)歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過程。過去五十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐，既取得了多方面的成績，但也有許多經(jīng)驗教訓(xùn)值得認真總結(jié)。當前，我國的城市化已經(jīng)發(fā)展到了一個新的水平，城市數(shù)量明顯增加，小城鎮(zhèn)的發(fā)展加速推進。據(jù)統(tǒng)計，2000年全國轉(zhuǎn)移就業(yè)的1.1億多農(nóng)村勞動力中，在鄉(xiāng)和建制鎮(zhèn)就業(yè)的占58.8%，進入縣級市、地級市和省會城市就業(yè)的分別占13.5%、14.5%和13.2%1。新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展上升到一個新的水平。但是，從我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度來看，還存在著很多困難和矛盾，特別是對城鄉(xiāng)二元化問題的解決力度不夠，措施不到位，已經(jīng)影響到我國的新一輪的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展進程。如何進一步完善我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，尤其是新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施以后，如何通過規(guī)劃法律制度的完善，促進城鄉(xiāng)建設(shè)的和諧可持續(xù)發(fā)展，需要我們進一步研究解決。一、我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度基本情況改革開放以來，我國城市規(guī)劃法律體系的變革基本上是以漸進的方式推進的。在總結(jié)建國以來城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)、借鑒吸收國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國人大常委會于1989年頒布中華人民共和國城市規(guī)劃法，標志著我國城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個新臺階。1993年，國務(wù)院頒布施行了村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成我國近20年的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本運作制度。2008年1月起，我國實施新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法。（一）我國基本法律制度概況我國近年的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括城市規(guī)劃法、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例和現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法中規(guī)定的各種運作制度。主要是：1、城市規(guī)劃制定制度。城市規(guī)劃的制定制度主要是指如何編制城市規(guī)劃、由誰編制，審批實施的程序等，明確了規(guī)劃的概念、內(nèi)容、原則、編制主體和階段劃分，確1汪光燾：在2004年全國小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作會議上的講話；小城鎮(zhèn)建設(shè)；2004年04期，28頁定了針對不同類別規(guī)劃進行分級審批的制度，規(guī)定了規(guī)劃修改與調(diào)整的程序和權(quán)限。這一制度在城市規(guī)劃法實施初期效果良好，各級城市都依照法定程序開展了規(guī)劃制定工作。近年來為了加強各部門之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會制度。2、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度。村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級人民政府組織編制，縣級人民政府審批。截止2005年底，80.4%的集鎮(zhèn)編制了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，51.1%的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃2。由于受基層政府規(guī)劃意識、資金和技術(shù)力量的影響，從全國范圍來看，部分村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。3、劃定規(guī)劃區(qū)實施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度。城市規(guī)劃法與村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需要劃定規(guī)劃區(qū)，同時規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)布局，以及機場、水源地、重要的基礎(chǔ)設(shè)施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。這一制度對于防止盲目發(fā)展、布局混亂、浪費土地、污染環(huán)境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一些地方從局部利益出發(fā)，擅自擴大建設(shè)范圍，在規(guī)劃區(qū)以外出現(xiàn)了大量無序開發(fā)建設(shè)活動。以湖南省永州市為例，截止2002年，全市在城市規(guī)劃區(qū)以外建設(shè)的違法違章建筑面積達58萬平方米，嚴重干擾和影響了城市規(guī)劃的實施3。4、城市規(guī)劃實施許可制度。城市規(guī)劃實施的許可制度是確保開發(fā)建設(shè)符合規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即通過“一書兩證”（“建設(shè)項目選址意見書”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”）的許可對建設(shè)項目實施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)依照規(guī)劃實施，避免了城市混亂無序發(fā)展。5、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)的許可制度。村莊集鎮(zhèn)新建住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，必須取得選址意見書和開工批準（簡稱“一書一證”）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)2馮建國.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃先行促進中國城鎮(zhèn)化,小城鎮(zhèn)建設(shè)2003年07期，第24頁3永州市統(tǒng)計局.永州統(tǒng)計年鑒,2003年，第15頁一級管理機構(gòu)不健全，縣級建設(shè)部門管理力量薄弱，這一建設(shè)許可制度在大多數(shù)地區(qū)并沒有得到十分有效的執(zhí)行。以永州市零陵區(qū)為例，目前全區(qū)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，設(shè)有正式規(guī)劃管理機構(gòu)的僅有2個鎮(zhèn)，沒有或虛設(shè)管理機構(gòu)的有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4。6、違反城市規(guī)劃行政處罰制度。城市規(guī)劃法對違反規(guī)劃的建設(shè)行為提出了處罰條款。這些條款主要針對違法建設(shè)行為，以糾錯和改正為目標，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實施情況是，對違法建設(shè)“以罰代拆”的處置較多，而對違法行為人的處罰偏輕。7、違反村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行政處罰制度對違反村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)行為，分別給予責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、沒收、罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數(shù)地區(qū)執(zhí)行不力，這也是浪費耕地現(xiàn)象加劇、違法建設(shè)日趨嚴重的原因之一。（二）我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特點我國的城鎮(zhèn)化于上世紀80年代開始加速，目前全國平均城鎮(zhèn)化水平約44%左右。主要有以下方面的特點：1、經(jīng)濟體制改革對城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的影響改革開放以來，我國城市發(fā)展的動力機制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計劃經(jīng)濟體制下的“自上而下型”，逐步演變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制下多元并行的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。2006年城鎮(zhèn)化水平達到43.9%,比2005年增長了0.9個百分點。城鎮(zhèn)化在促進市場拓展、推進新型工業(yè)化、解決農(nóng)村富余勞動力出路等方面發(fā)揮了重大作用。2、城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)建設(shè)量大面廣1978年至2005年，全國城市總數(shù)由193個增加到661個。城市等級規(guī)模也發(fā)生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到139個，中等城市從60個增加到226個，小城市從93個發(fā)展到296個。2005年，城市的全社會固定資產(chǎn)投資額超過75000億，約為改革開放初期的100倍；全國城鎮(zhèn)建筑竣工總面積達11.81億平方米5。4永州市零陵區(qū)統(tǒng)計局，永州市零陵區(qū)統(tǒng)計年鑒2007年，第4頁5袁振華.農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化與構(gòu)建和諧社會,學(xué)習(xí)論壇2005年09期，第53頁3、