政治哲學(xué)論文-論法德共治與政治體制之特性.doc

政治哲學(xué)論文-論法德共治與政治體制之特性從理論上來看，法治與德治無論是作為社會秩序狀態(tài)，還是作為國家治理方式都不可缺少政治體制的基礎(chǔ)支撐。對中國來說，由于政府在法治與德治發(fā)展中扮演著推動者的角色，實際的發(fā)展進(jìn)程對政府進(jìn)而對政治體制的依賴就會來的更大一些。顯然，不是任何形態(tài)的政治體制都是與法治與德治發(fā)展相適應(yīng)的，也不是任何形式的政府推動都會帶來法治與德治的結(jié)果。也就是說，治國方略必須體現(xiàn)或落實在政治體制上，否則它就是一個純粹觀念上的對國家的實際治理不會有太多用處的東西。因此，通過體制改革，構(gòu)建一個與法治、德治發(fā)展相適應(yīng)的政治體制基礎(chǔ)，乃是中國法治與德治發(fā)展的一個基礎(chǔ)工程。一在法治發(fā)展歷史上，由于各國發(fā)展的時空差異和內(nèi)外環(huán)境之不同，發(fā)展的動力源和途徑便形成了各自的一些特點。理論界將這些特點進(jìn)行了歸納和概括，認(rèn)為法治發(fā)展的模式大體可分為三類：政府推進(jìn)型法治、社會演進(jìn)型法治、政府社會互動型法治。事實上，法治發(fā)展無非是各國現(xiàn)代化過程的一部分，它的發(fā)展軌跡與各國現(xiàn)代化過程的特征是完全結(jié)合在一起的。因此，社會演進(jìn)型法治作為一個描述性的概念，指的只能是西方國家在它們法治文化源流和商品經(jīng)濟(jì)等因素的作用下，比較自然地漸成法治的歷史過程及現(xiàn)實狀態(tài)。而發(fā)展中國家不再具有西方國家當(dāng)時的歷史條件，如果它們試圖推進(jìn)法治的話，一般只能依靠政府的推動力，政府推進(jìn)型法治便由此而來。中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的模式同樣不可避免地采取了政府推進(jìn)的形式。其實政府推進(jìn)的法治模式是現(xiàn)時代條件下，傳統(tǒng)法治資源貧乏的國家唯一現(xiàn)實可行的法治發(fā)展模式。然而，這種法治發(fā)展模式中，包含著一個在經(jīng)驗世界可隨時看見，在理論上可輕易推演出的悖論或矛盾：即以政府為主導(dǎo)力量所推動的法治存在著一種偏離法治的傾向。我們說法治的一個基本特征是通過對政府權(quán)力的規(guī)制來保障和發(fā)展公民的權(quán)利，但政府在推進(jìn)法治的進(jìn)程中會很自然地強(qiáng)調(diào)對自身利益和權(quán)力行使有利的東西，而極力規(guī)避對自己不利的東西。這也就是說，政府推進(jìn)的法治模式很少會帶來對自己權(quán)力限制的結(jié)果，通過這種限制欲達(dá)到保障和發(fā)展公民權(quán)利的目的也就無法實現(xiàn)?！摆吚芎Α钡男袨檫壿嬙谶@里同樣適用。有學(xué)者將政府在推進(jìn)法治中的這種行為取向概括為“注意力傾斜現(xiàn)象”。認(rèn)為“如果政府長時間地延續(xù)這種注意力傾斜的狀態(tài)，則市民社會借助法治對政府權(quán)力的限制顯然有落空之嫌，而如不能對政府權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制，中國法治的實現(xiàn)只能理解為一種真實的謊言”，(注：汪太賢等：法治的理念與方略，中國檢察出版社，2001年版，第239頁。)那么，中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的模式無例外地只能采取政府推進(jìn)型，但這種模式又極有可能無法達(dá)到法治的目的。這個悖論或矛盾能夠解決嗎?其實，換個視角，這個悖論實際上反映了這樣一個問題；即推進(jìn)法治的政府本身必須是法治的。如果一個國家具備了下列這樣一個前提，它或許就不存在這個悖論了：即它的政府在結(jié)構(gòu)和制度的安排上是與法治相適應(yīng)的；或者它在推進(jìn)法治的過程中，不斷地調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)關(guān)系以適應(yīng)法治的發(fā)展。事實上，這就是一個解決問題的辦法。顯然，在理論上，不是所有形態(tài)的政府都具有法治的功能，而只有特定結(jié)構(gòu)形態(tài)的政府才具有推進(jìn)和實現(xiàn)法治的作用。法治的政府結(jié)構(gòu)形態(tài)雖包含著某些共同的原則，但卻不只一種模式，它既包含了那些已被實踐證明有利于實現(xiàn)法治的政府形式，也包含了那些正在通過改革使政府結(jié)構(gòu)關(guān)系逐漸與法治相適應(yīng)的政府形式。就中國具體的情景而言，依法治國方略的實施首先意味著在特定歷史條件(革命戰(zhàn)爭中的戰(zhàn)時體制和蘇聯(lián)模式的影響)下所形成的中國政治體制必須作出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。也就是說，我們業(yè)已形成的黨政關(guān)系和制度、人民代表大會制度、中央與地方的關(guān)系和制度都存在一個與依法治國的價值、原則和現(xiàn)實發(fā)展相適應(yīng)的問題。當(dāng)我們選擇了依法治國方略的同時，也就選擇了對現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系進(jìn)行改革的策略。事實上，近年來的依法治國實踐，已經(jīng)暴露了我國現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系中存在的某些缺陷和不適應(yīng)。比如：黨政關(guān)系問題；法院的責(zé)任制問題；人大的憲法監(jiān)督權(quán)的虛化問題：司法獨立問題；司法審查制度與現(xiàn)行行政和司法之間關(guān)系的矛盾問題，等等。二理論和實踐均表明，現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關(guān)系適應(yīng)依法治國的實踐應(yīng)有所改革構(gòu)成了中國法治發(fā)展不可逾越的體制基礎(chǔ)。就此而言，依法治國方略及其實施，必然涉及現(xiàn)行體制內(nèi)多重重大關(guān)系的調(diào)整。學(xué)界普遍認(rèn)為，社會主義法治雖然與資本主義法治存在著本質(zhì)的不同，但在形式上則有著許多共同之處。社會主義法治的原則主要有：人民主權(quán)、人權(quán)保障、權(quán)力制約、合理完善的法律體系、法律平等、憲法法律至上、司法獨立、黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動等。(注：參閱孫國華主編：社會主義法治論，法律出版社，2002年版，第172-178頁。)從理論上來看，上述原則事實上包含了法治在價值、功能、結(jié)構(gòu)三個層面的基本要求，其中，結(jié)構(gòu)原則有黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動、權(quán)力制約、司法獨立等三項?？傮w來看，這三項原則也就是中國政治體制適應(yīng)法治發(fā)展必須具備的特征。其一，執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。在中國的政治體系中，執(zhí)政黨無疑處于核心之地位，執(zhí)政黨、特別是具體的各級黨委和各位作為“一把手”的黨的書記能否守法事關(guān)中國法治建設(shè)的大局。因此，與法治發(fā)展相適應(yīng)的政治體制應(yīng)該能夠在制度上保證各級黨委和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在憲法、法律的范圍內(nèi)活動。這特別涉及法治發(fā)展條件下的黨政關(guān)系。法治條件下的黨政關(guān)系與以往存在著顯著的不同，具備自身獨特的性質(zhì)，即二者之間的關(guān)系必須不斷滿足基于保障公民權(quán)利基礎(chǔ)之上的黨權(quán)與政權(quán)的功能分化及運行的制度化。黨權(quán)與政權(quán)是性質(zhì)完全不同的兩種權(quán)力，以此差異為基礎(chǔ)的功能互補(bǔ)狀態(tài)構(gòu)成了二者之間關(guān)系的最佳狀態(tài)；因此，依法治國條件下黨政關(guān)系的本質(zhì)是中國政治系統(tǒng)功能的重新分化和定位，即如何在保障黨的領(lǐng)導(dǎo)即黨對社會政治資源的組織和整合的同時，實現(xiàn)政府社會治理功能的優(yōu)化和高效率。就此而言，具體關(guān)系的調(diào)整包括了法治發(fā)展進(jìn)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)換、黨與人大的關(guān)系、黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系等。其中，執(zhí)政黨與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系對法治發(fā)展具有直接的影響。從黨“必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這一社會主義法治的一般原則出發(fā)，我們可以形成有關(guān)黨與司法機(jī)關(guān)關(guān)系的兩個一般認(rèn)識：一是黨與司法機(jī)關(guān)處于同一憲法和法律的約束之下，在二者都必須守法的基礎(chǔ)上，黨的功能與司法機(jī)關(guān)的職能存在著目的的一致性。黨作為政治過程的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)，它不僅可以通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)，參與并主導(dǎo)法律的形成過程，而且還可以通過對其他國家機(jī)關(guān)的政治和組織領(lǐng)導(dǎo)保障法律的有效實施；這與司法機(jī)關(guān)實施法律的職能是一致的。二是在此前提下，黨與司法的關(guān)系應(yīng)以法律的有效實施為限，即黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)只能以法律的實現(xiàn)為目的，而不能以作為支配力的領(lǐng)導(dǎo)本身為目的。這是確定黨與司法關(guān)系的理論基礎(chǔ)。這意味著黨與司法的關(guān)系應(yīng)圍繞著以有利于法律實現(xiàn)的目的進(jìn)行配置，而不應(yīng)考慮別的什么因素。實際上，在黨與司法的關(guān)系上，所謂實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在最終意義上只能以法律是否獲得有效實施為衡量之尺度。理論上這個尺度所包含的道理也許是淺顯的：既然法律在中國是黨主導(dǎo)的政治過程的結(jié)果，那么，還有什么比法律在社會生活中的實現(xiàn)更能表達(dá)黨的領(lǐng)導(dǎo)呢?以法律的實現(xiàn)為價值目標(biāo)，就必須考慮司法權(quán)作為國家權(quán)力之一種的特殊性質(zhì)，以及這種性質(zhì)到處所表現(xiàn)出來的不受法律之外因素干涉的內(nèi)在要求；就必須考慮黨的權(quán)力作為政治權(quán)力的特性和作用范圍，并尋找二者的契合點。在理論上，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在一般意義上同樣也可分為支配力和影響力兩個要素，基于這種劃分，黨的領(lǐng)導(dǎo)或介入司法領(lǐng)域的方式在總體上應(yīng)被界定為：在司法過程之外行使支配力，而在司法過程之內(nèi)保持影響力。(注：參閱程竹汝：“論依法治國條件下黨與司法的關(guān)系”，載政治與法律，2001年第4期。)首先，黨應(yīng)主要通過法律的方式建立對司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即將黨的司法政策通過人大轉(zhuǎn)化為法律的形式，以此對司法過程及其司法角色的行為形成有效約束。就法律實現(xiàn)的價值目標(biāo)來說，這應(yīng)該成為黨領(lǐng)導(dǎo)司法的主要途徑。在這一主要方式中，黨對司法的支配力以主導(dǎo)有關(guān)司法的公共政策即法律的形成為限，提供司法過程和司法角色只受法律約束的條件和氛圍。這應(yīng)該被看作是現(xiàn)實法治生成的一個基本條件。如果聽任黨的各級組織，包括政法委員會直接向司法機(jī)關(guān)發(fā)布司法政策的做法，不僅兩套規(guī)則體系將使司法過程無所適從，而且這種做法所包含的權(quán)與法的矛盾將在根本上危害法治的形成機(jī)制，從而使我們追求法治的努力化為泡影。其次，黨應(yīng)通過對法官、檢察官等司法角色在司法過程之外的選任和監(jiān)督建立對司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并且這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系成立的唯一條件是：必須通過相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)以規(guī)范化和制度化的方式進(jìn)行。針對我國的實際情況，這應(yīng)成為各級黨委對司法領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一個剛性限度。所謂剛性限度意味著各級黨委只能在這個限度內(nèi)即通過人大的職能機(jī)制來發(fā)揮作用，并以此對司法過程形成影響力，而不可將其權(quán)力直接應(yīng)用于司法過程。現(xiàn)實中的經(jīng)驗一再證明，“黨委對案件的調(diào)閱、書記對案件的批示、政法委對案件的協(xié)調(diào)、黨組對案件的討論往往易曲變?yōu)閭€別人在黨的名義下，侵蝕司法獨立性，損害司法公正性的借口?！?注：徐顯明：“司法改革二十題”，載法學(xué)，1999年第9期。)其二，權(quán)力制約原則。在政治體制中，安排有某種程度的權(quán)力制約的制度性關(guān)系是法治的一個基本要求。任何權(quán)力不受制約都必然導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用，這已是被無數(shù)次的歷史經(jīng)驗所證明了的規(guī)律，社會主義國家也概莫能外。法治之所以強(qiáng)調(diào)政治體制中的制約性安排，是因為政府或官員作為組織起來的力量，在一般情況下他們是分散的公民和社會組織根本無力抗衡的。一旦他們不守法，社會便缺少在秩序范圍內(nèi)的糾錯手段。而要改變這種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權(quán)力制約的結(jié)構(gòu)，從而以組織起來的力量相互抗衡，所謂以權(quán)力約束權(quán)力。在政治體制的問題上，我們長期以來一直強(qiáng)調(diào)權(quán)力的集中和統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)針對資本主義國家“權(quán)力分立”原則相區(qū)別的社會主義“議行合一”原則，認(rèn)為以人民主權(quán)為價值基礎(chǔ)的國家權(quán)力是不可分割的。殊不知國家權(quán)力不可分割，并不等于政府權(quán)力不可分割。反之，如果政府權(quán)力沒有必要的職能分工，國家權(quán)力便缺乏現(xiàn)實化的途徑。也就是說，現(xiàn)代政府權(quán)力的分化并不是承認(rèn)對國家主權(quán)的分割，相反它是國家的各項權(quán)能通過權(quán)限的相互分工，在相互配合中實現(xiàn)統(tǒng)一國家權(quán)力的必然途徑。(注：參閱(日)美濃布達(dá)吉：憲法學(xué)原理中譯本，商務(wù)印書館，1925年版，第256頁。)因此，政府體制中的分權(quán)制度實在不是國家主權(quán)統(tǒng)一本性的對立物，而恰恰是它的必然要求。恰到好處的分權(quán)，是現(xiàn)代性政治體系的要素之一，代表了政治發(fā)展的科學(xué)化傾向。我國的人民代表大會制，包含著有關(guān)權(quán)力制約的基本制度，那就是：各級人大由民主選舉產(chǎn)生，對選民負(fù)責(zé)并接受選民監(jiān)督；國家行政機(jī)關(guān)和國家司法機(jī)關(guān)由各級人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)并接受人大監(jiān)督。在我國的政府結(jié)構(gòu)中，制度性的權(quán)力制約關(guān)系包括了兩個方面：一是人大對“一府兩院”的監(jiān)督；二是司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)的法紀(jì)監(jiān)督和人民法院的司法審查。在這兩個方面的監(jiān)督關(guān)系中，目前存在的突出問題包括：人大監(jiān)督權(quán)行使的法律化和實效化問題；司法審查制度在相當(dāng)程度上的“虛置”問題等。人大監(jiān)督權(quán)的法律化問題是指作為中國政治體系中法律地位最高的各級人民代表大會，其監(jiān)督權(quán)的行使迄今為止一直處于“無法可依”的局面，即我國目前仍然缺少一部統(tǒng)一的用來規(guī)范各級人大監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督法。人大監(jiān)督權(quán)行使的實效化問題是指憲法、法律所賦予人大的憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督等權(quán)力在操作上的現(xiàn)實性問題。比如：全國人大及其常委會享有憲法監(jiān)督的職責(zé)，但實踐證明這個職責(zé)的履行如果缺乏專門機(jī)關(guān)的協(xié)助的話，很可能流于形式，目前的情況便大體如此；對行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的合法性審查是人大法律監(jiān)督的重要方面，但現(xiàn)實中這一領(lǐng)域存在著相當(dāng)多的違法現(xiàn)象(比如地方保護(hù)主義的行政規(guī)章)說明這個權(quán)力的行使并沒有真正落實；各級人大對其所產(chǎn)生的官員享有質(zhì)詢、彈劾等權(quán)力，而現(xiàn)實中相對于這部分官員較常見的腐敗和濫用職權(quán)現(xiàn)象，人大對這項權(quán)力的行使并不多見，這其中的一個很重要原因就是在相關(guān)程序上缺乏操作性。(注：我國的憲法和各種組織法一般都對各級人大行使罷免權(quán)作了較嚴(yán)格的限制，比如地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第21條規(guī)定，縣級以上各級人大所產(chǎn)生之官員的罷免案須由主席團(tuán)、常委會或十分之一以上的代表聯(lián)名提出。實踐中代表聯(lián)名提出的罷免案極為罕見，這種情況說明“十分之一以上代表聯(lián)名”的條件限制過于嚴(yán)格了。筆者認(rèn)為罷免案提出的條件擬寬松一些，在我國人大的政治場合，罷免案多一些并不是壞事，即使提案的質(zhì)量不高，它對官員們也是一個警示。)而司法審查制度的“虛置”問題是指中國行政訴訟制度自建立至今的20多年里，一直面臨著受案數(shù)低、撤訴率高；當(dāng)事人不愿告訴、人民法院不愿受理；行政權(quán)難以進(jìn)行司法約束的尷尬局面?？偟膩砜?，造成這些問題的一個主要原因是在這套體制形成之時沒有充分地考慮到法治的要求，即制度設(shè)計缺乏充分的法治視角。就上述問題對中國法治發(fā)展的影響來看，人大監(jiān)督權(quán)的落實當(dāng)是最重要的方面，這方面的改革不僅需要調(diào)整多重關(guān)系，同時也需要新的制度介入。比如：應(yīng)安排專門的機(jī)構(gòu)協(xié)助我國人大負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督的事宜；在抽象行政行為的合法性審查問題上，可將立法審查與司法審查結(jié)合起來。在理順行政與司法的關(guān)系的問題上，應(yīng)改變目前以橫向為主導(dǎo)的行政與司法的關(guān)系模式，建立以縱向為主導(dǎo)的司法組織體系，使司法機(jī)關(guān)的地位能夠適應(yīng)司法審查的職能要求。其三，司法獨立原則。司法獨立是法治條件下政治體制的一個基本的不可缺少的原則和特征。就理論的淵源來講，法治發(fā)展之所以必須要求司法獨立，其理由主要有三：一是司法權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性必然要求司法獨立。司法權(quán)的本質(zhì)是裁判權(quán)，而裁判權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性，一方面要求裁判者相對于糾紛當(dāng)事人的中立性；另一方面要求裁判者相對于社會各方的自主性。也就是說，司法過程至少在形式上或程序上必須是中立的和自主的，否則判斷就不成其為判斷。判斷的客觀性要求排除判斷過程中的各種主觀的和外部的因素的干擾。這種基于判斷本性所產(chǎn)生的“自然正義”，反映到司法過程中就是要求司法機(jī)關(guān)的裁判過程要有對當(dāng)事人中立和對非當(dāng)事人自主的制度和程序安排。二是司法在現(xiàn)代憲政秩序的結(jié)構(gòu)性關(guān)系中所扮演的角色必然要求司法獨立。如果說將政治權(quán)力的實際運行納