農(nóng)村研究論文-基層治理：正在發(fā)生的政權(quán)建設(shè).doc

農(nóng)村研究論文-基層治理：正在發(fā)生的政權(quán)建設(shè)讀吳毅著小鎮(zhèn)喧囂：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋在中國(guó)鄉(xiāng)村的改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型日漸深入、復(fù)雜，各種矛盾交織、凸顯的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)的“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”（statemaking）日益引起學(xué)界的思考。在這類思考中，一個(gè)被反復(fù)提及的問題是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層權(quán)力的運(yùn)作究竟呈現(xiàn)什么特征？這種特征對(duì)于轉(zhuǎn)型社會(huì)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系影響如何？它們是如既往的宏觀研究所揭示的那樣仍舊表現(xiàn)出亟待改變的“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”狀況，還是如一些新銳學(xué)者所期待和論證的那樣已經(jīng)呈現(xiàn)出某種“強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)社會(huì)”的互動(dòng)與雙贏走向？本文所評(píng)論的這部被冠之以“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”之名、長(zhǎng)達(dá)52萬(wàn)字、由素享盛譽(yù)的三聯(lián)書店推出的小鎮(zhèn)喧囂一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋，就是作者吳毅花費(fèi)了5年的時(shí)間調(diào)研和寫作，為我們所呈現(xiàn)的這樣一部來自于田野，專事于上述主題的著作。該書以濃郁的后現(xiàn)代“小敘事”分析手法，以鄉(xiāng)村政府（組織）的中心工作、城鎮(zhèn)化開發(fā)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)村組織對(duì)突發(fā)性官民糾紛的處置等鄉(xiāng)村日常政治為對(duì)象，借助于其所提出的“鄉(xiāng)域政治”分析視野，將讀者引入到一個(gè)被稱為“小鎮(zhèn)”的鄉(xiāng)村政治場(chǎng)景之中，讓人們?cè)谝挥[可稱為當(dāng)代基層政治風(fēng)情劇的種種世象變化和悖論展演的同時(shí)，也跟隨作者一起去思考那些經(jīng)由作者那支老辣、理性、甚至于有幾分冷酷的筆所揭示出來的由故事而結(jié)構(gòu)、由結(jié)構(gòu)而理論、由理論而政策改造的諸種問題，并力圖去進(jìn)一步求解筆者在文章開篇時(shí)所提到的那個(gè)核心主題。一、國(guó)家與社會(huì)：混沌中的強(qiáng)弱勢(shì)糾纏20世紀(jì)末，因社會(huì)轉(zhuǎn)型而加劇的“三農(nóng)”問題突出，鄉(xiāng)村治理遭遇新的挑戰(zhàn)。在此過程中，稅費(fèi)征收成為一個(gè)突出問題，它以農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為影響國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系及“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”為表述特征1，引發(fā)政學(xué)兩界對(duì)“三農(nóng)”問題的高度關(guān)注。正是在這樣一個(gè)歷史背景中，小鎮(zhèn)喧囂選取了最能代表這一歷史時(shí)刻特征的一組故事來展示底層政治的實(shí)態(tài)。這些故事細(xì)致繁復(fù)，曲折生動(dòng)，卻又鑲嵌著始終為學(xué)界所關(guān)注的問題，即現(xiàn)代國(guó)家治理中國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，從而讓這部以解釋見長(zhǎng)的“小敘事”作品承載了許多人力圖在大視角下探討的問題。進(jìn)入“小鎮(zhèn)”這一“鄉(xiāng)域政治”的場(chǎng)景，我們發(fā)現(xiàn)作者所呈現(xiàn)給我們的幾乎處處是理不清剪還亂的權(quán)力“倒置”圖景：征收讓基層政權(quán)成為討要者，而農(nóng)民則成了施舍者，所謂“要錢的成了孫子，欠錢的是大爺”。既然孫子向大爺要錢，干部除了自我矮化和套近乎，幾乎找不到制度化的征收辦法。2（p.608）這種奇特現(xiàn)象出現(xiàn)的背景在于國(guó)家為了政治形象的塑造而三令五申不準(zhǔn)強(qiáng)制征收，這樣，基層政權(quán)與農(nóng)民之間圍繞征收而建立起來的日?；?dòng)的主動(dòng)權(quán)轉(zhuǎn)向農(nóng)民，制度結(jié)構(gòu)上的強(qiáng)者（基層政府）轉(zhuǎn)化為微觀鄉(xiāng)域政治行動(dòng)場(chǎng)景中的“弱者”。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整讓“政府”成了“包工頭”，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整本來是基層組織積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的利民措施，但是當(dāng)這一利民措施成為上級(jí)考核指標(biāo)與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的升遷掛鉤，就轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)所有風(fēng)險(xiǎn)都須由政府來承擔(dān)的行政“工程”，政府由引導(dǎo)者變成了“包工頭”。諸如小鎮(zhèn)的藠頭種植：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承包了所有花費(fèi)，保證所有風(fēng)險(xiǎn)都由政府承擔(dān)，在鄉(xiāng)村干部多次動(dòng)員，工作做足的前提下，藠頭下種了，一年轉(zhuǎn)眼而過，結(jié)果仍然延續(xù)“工程”的“宿命”：大部分的村莊顆粒無(wú)收。農(nóng)民的反應(yīng)很“合理”：一年的收成沒有了，咱只有找“非”要咱種的“政府”，“政府”不解決就要鬧到區(qū)里。小鎮(zhèn)“政府”雖然認(rèn)為責(zé)任不能全怪在自己，不愿意賠償，但是又害怕問題鬧大，只好賠償了農(nóng)民的全部損失，“賠了夫人又折兵”。積極行政的政府要為農(nóng)民的不配合和所有風(fēng)險(xiǎn)兜底，這幾乎成為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然前提，效果好自然皆大歡喜，出現(xiàn)問題“政府”就是必然的“冤大頭”，政府因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)和主動(dòng)要為弱勢(shì)和消極買單。農(nóng)民與基層政府的強(qiáng)弱勢(shì)糾纏是中國(guó)“社會(huì)”的某種常態(tài)：一方面，農(nóng)民從無(wú)數(shù)的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)教訓(xùn)得出的一個(gè)顛撲不滅的真理，“民不與官斗”，自認(rèn)弱勢(shì)；另一方面，他們也從弱勢(shì)的角度出發(fā)，發(fā)展出的一系列日常權(quán)力技術(shù)抗?fàn)幮g(shù)，講“理”不講“法”?！胺凑覜]有錢，就這么了，看你們能把握怎么樣？”這里“不講理就是講理”，你又能怎么辦呢？基層的強(qiáng)勢(shì)權(quán)力在自認(rèn)弱勢(shì)者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其對(duì)弱勢(shì)者“耍賴”的相對(duì)無(wú)奈。這種糾纏使得諸如“依法治理”和“送法下鄉(xiāng)”等作為國(guó)家政權(quán)建設(shè)一部分的治理活動(dòng)在具體操作層面上沒法進(jìn)行。當(dāng)基層組織的正式治理技術(shù)失效，農(nóng)民再進(jìn)一步借助國(guó)家大政策“以弱逼強(qiáng)”，基層政府捉襟見肘就不難理解。但是這種表面上“官權(quán)退民權(quán)進(jìn)”的農(nóng)民反制現(xiàn)象，并不意味著“民權(quán)”真的進(jìn)了，“社會(huì)”真的強(qiáng)了，而是農(nóng)民在當(dāng)前特定“社會(huì)”條件下，以自認(rèn)弱勢(shì)為前提對(duì)制度裂隙與政策不接軌的利用2，相應(yīng)的，只要基層政府做出適當(dāng)調(diào)整，放下身段，當(dāng)當(dāng)“青皮手”，農(nóng)民在爭(zhēng)取到一定利益之后還是要配合的。在小鎮(zhèn)開發(fā)過程中，上述邏輯表現(xiàn)的尤為突出：當(dāng)前政策規(guī)定土地屬于集體所有，但是實(shí)際上村級(jí)組織根本沒有能力在土地開發(fā)中集合全體村民意見，代表他們與開發(fā)商談判，而單個(gè)農(nóng)民與開發(fā)商談判成本太高，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)入成為了主導(dǎo)者，成為介于開發(fā)商和農(nóng)民之間的真正主角。由此在各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)的利益分配中由政府掌握主動(dòng)，呈現(xiàn)出政府得大頭、農(nóng)民得中頭，村莊得小頭的利益分配格局2。農(nóng)民可以對(duì)土地出讓過程中自己利益沒有得到最大化不滿，但是只有找到合適的政策借口才能跟政府“耍賴”，政府適當(dāng)讓步之后就完全可以對(duì)“無(wú)理取鬧”者置之不理，他們自然會(huì)散去。石場(chǎng)老板和基層政府的土地糾紛故事中，尤其能夠感受基層政府對(duì)“青皮”手段的運(yùn)用。糾紛發(fā)生于一群合法經(jīng)營(yíng)的采石場(chǎng)業(yè)主與從事土地開發(fā)的區(qū)、鎮(zhèn)政府之間。政府原來出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度支持采石，后來發(fā)現(xiàn)土地出讓利益更大，采石破壞了開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，影響到土地出讓，遂由原來的支持采石轉(zhuǎn)為關(guān)閉石場(chǎng)，并屢次反復(fù)。最后政府下定決心真正執(zhí)行時(shí)，石場(chǎng)老板感覺投資過大關(guān)閉又不合情理，政府也不愿意承擔(dān)賠償責(zé)任，遂致糾紛。石場(chǎng)老板們也知道依靠訴訟會(huì)失敗，就聯(lián)合起來通過上訪來使問題擴(kuò)大化，自然政府也是應(yīng)對(duì)有方。當(dāng)石場(chǎng)老板上訪有理、有節(jié)，依據(jù)“規(guī)則”來進(jìn)行時(shí)，政府進(jìn)行了適當(dāng)讓步；當(dāng)老板們一再反悔，希望分次滿足自己的利益，并“撕破臉皮”上訪時(shí)，政府變得強(qiáng)硬，憑借其背后的制度支撐，與老板們較勁，一方面不斷地說服教育，表明早關(guān)閉有獎(jiǎng)勵(lì)，晚了就強(qiáng)行拆除，概不賠償，另一方面分化精英集團(tuán)，優(yōu)厚精英代表，“一把鑰匙開一把鎖”，最終得以瓦解老板聯(lián)盟?？梢?，基層政府在化解當(dāng)下諸多內(nèi)外矛盾時(shí)被逼從原來的“權(quán)力持有者”轉(zhuǎn)換為“權(quán)力經(jīng)營(yíng)者”3角色，所謂的權(quán)力關(guān)系的“倒置”實(shí)際上并不存在，“倒置”言論只是某種理論譜系固化的思維模式下對(duì)角色和行為反差不理解的表現(xiàn)2（p.614）。當(dāng)小鎮(zhèn)的農(nóng)民和政府官員已經(jīng)直面現(xiàn)實(shí)生活，發(fā)展出新的權(quán)力運(yùn)作方式，我們很多理論工作者還出于理論高度而斷言權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)“倒置”。事實(shí)上，誠(chéng)如小鎮(zhèn)作者所言，農(nóng)民的權(quán)力并沒有增強(qiáng)，只是基層的治理能力在減弱，由此而出現(xiàn)了新的權(quán)力格局和運(yùn)作模式。這種局面的形成與國(guó)家政治治理內(nèi)含的中央-基層-農(nóng)民的三角關(guān)系有關(guān)，從權(quán)力角度而言，三者的強(qiáng)弱關(guān)系是順序的，中央最強(qiáng)，基層政府次之，農(nóng)民最弱；從政治合法性的角度而言，農(nóng)民最強(qiáng)，中央次之，基層政府最弱。上述兩種強(qiáng)弱關(guān)系的糾纏制造了稅費(fèi)改革中的各種倒置現(xiàn)象。稅費(fèi)改革意味著中央政府轉(zhuǎn)變治理策略，以政治合法性訴求替代了原來具體的財(cái)政目標(biāo)，相應(yīng)的基層角色逐漸要從原來壓力體制下的一級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)體制下的一級(jí)機(jī)關(guān)。被剝奪了“暴力執(zhí)法”的權(quán)力基礎(chǔ)之后，基層政府“自然的”對(duì)強(qiáng)勢(shì)的中央表示出“弱者”姿態(tài)，對(duì)中央的“倒逼”式改革進(jìn)行“反倒逼”，通過“訴苦”、抱怨、欺瞞、變通、推諉、得過且過、“能撈一把就撈一把”、執(zhí)行對(duì)自己有利的政策、消極對(duì)待改革、盡量減少或不向農(nóng)民提供公共服務(wù)4?；鶎诱褂帽緛韺儆谵r(nóng)民的“弱者武器”51，其前提是權(quán)力關(guān)系上對(duì)中央政府的弱勢(shì)，正如農(nóng)民對(duì)基層政府的弱勢(shì)一樣；不同的是，新時(shí)代的農(nóng)民出于對(duì)中央政策宣傳的敏感，還利用了稅費(fèi)改革中對(duì)政治合法性的重視，以上訪等方式“以弱逼強(qiáng)”，讓基層進(jìn)退失據(jù)；面對(duì)權(quán)力關(guān)系相對(duì)中央的弱勢(shì)和合法性方面的絕對(duì)弱勢(shì)，基層政府只能以“青皮”待之，以對(duì)中央的示弱來消解權(quán)力的緊張，以對(duì)農(nóng)民的自我矮化來消解合法性的緊張，以此為基礎(chǔ)利用各種手段來包裝相對(duì)農(nóng)民的權(quán)力強(qiáng)勢(shì)，以此來應(yīng)對(duì)稅費(fèi)改革所造成的上下擠壓。在這個(gè)過程中，農(nóng)民的變強(qiáng)只是擁有了更多的道義資源，從權(quán)力關(guān)系上并沒有根本性的變革，但是基層政府的在權(quán)力的暴力性和合法性方面被雙重削弱之后，治理能力的下降是顯而易見的，其主要精力都放在如何利用有限的權(quán)力和合法性來謀取稅費(fèi)改革后難以為繼的自身組織運(yùn)作。市場(chǎng)因素的進(jìn)入為上述權(quán)力關(guān)系運(yùn)作開辟了新的空間。中央對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)定，基層對(duì)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的渴求和農(nóng)民對(duì)生活改善的需求，使得市場(chǎng)利益關(guān)系成為新的權(quán)力運(yùn)作核心。稅費(fèi)改革破壞了原有的權(quán)力平衡，中央、基層與農(nóng)民都在重新定位強(qiáng)弱糾纏，市場(chǎng)因素的進(jìn)入更加劇了這種混亂。原來在稅費(fèi)征收中的反復(fù)談判開始轉(zhuǎn)移戰(zhàn)場(chǎng)，而經(jīng)濟(jì)開發(fā)關(guān)鍵性因素“土地”、“石場(chǎng)”的集體所有制使這種“談判”有了廣闊的運(yùn)作空間。鄉(xiāng)官、老板和鄉(xiāng)民都希望在如土地開發(fā)中為自己謀取最大的利益，小鎮(zhèn)也成了圍繞利益進(jìn)行權(quán)力博弈的競(jìng)技場(chǎng)，行政建制的機(jī)構(gòu)成為各方利益談判的最好平臺(tái)，基層政府終于獲得了新的生存基礎(chǔ)。市場(chǎng)化因素進(jìn)入之后，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為最高目標(biāo)，原有壓力體制下的全能“國(guó)家”被迫讓出一部分利益空間交給“社會(huì)”來運(yùn)作，而集體所有制讓小農(nóng)和村官們失去了與各級(jí)老板的談判資格。在這個(gè)國(guó)家與社會(huì)的“空隙”中，小鎮(zhèn)政府的介入就成為必然，又由于基層政府受制于上面談到的“糾纏”關(guān)系，農(nóng)民的反制技術(shù)也就有了用武之地。但是無(wú)論基層政府、農(nóng)民還是老板，其實(shí)都沒有土地等物的最終所有權(quán)，所以他們爭(zhēng)吵的真正目標(biāo)只能在于利用原有“國(guó)家”將“自己”的利益最大化，在這個(gè)過程中，基層政權(quán)治理效績(jī)的削弱，社區(qū)公共利益的犧牲，其實(shí)都不難理解。在國(guó)家與社會(huì)難分難解的混沌狀態(tài)中，被真正顧及的只有利益平衡，在公共目標(biāo)上，政權(quán)治理者與被治理者陷入了一種雙輸?shù)难h(huán)中2（p.610）?！皬?qiáng)國(guó)家強(qiáng)社會(huì)”的互動(dòng)與雙贏的目標(biāo)在這里演變成了“弱國(guó)家弱社會(huì)”的排斥與雙輸?shù)木置?。以宏大的“?guó)家社會(huì)”的結(jié)構(gòu)性框架，很難真正呈現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)混沌狀態(tài)中強(qiáng)弱勢(shì)糾纏人物的生動(dòng)表演，只有以“事件過程”的分析把國(guó)家與社會(huì)的實(shí)體轉(zhuǎn)化為具體的官員，國(guó)家與社會(huì)才可以出現(xiàn)其具體的原型6。通過作者這種具體的安放回溯，底層政治的真實(shí)得以展現(xiàn)，很多停留在表層的宏大話語(yǔ)被最終解構(gòu)，我們看到了國(guó)家與社會(huì)混沌狀態(tài)中，底層政治所受的侵蝕與混亂，官不官、民不民，“禮崩樂壞”的準(zhǔn)“叢林”境地2（p.629），國(guó)家政權(quán)建設(shè)的最終目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。二、政權(quán)建設(shè)：發(fā)生中的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)重建源于歐洲近代經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)概念，意指多中心的、割據(jù)性的權(quán)威體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以現(xiàn)代國(guó)家組織為中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)過程。實(shí)際上，國(guó)家建設(shè)始終貫穿于整個(gè)20世紀(jì)的中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程之中，甚至可以說，中國(guó)現(xiàn)代化是圍繞著國(guó)家建設(shè)這樣一項(xiàng)主題展開的。傳統(tǒng)上人們也總是傾向于用國(guó)家權(quán)力不斷深入基層這個(gè)視角來解釋建國(guó)后基層治理的變化，但是，上述理論對(duì)當(dāng)下基層治理現(xiàn)狀的解讀總顯得有些隔靴搔癢。20世紀(jì)90年代以后，隨著方法論上“事件過程”分析策略的引入7，以及對(duì)鄉(xiāng)村治理社會(huì)基礎(chǔ)的深入研究8，我們發(fā)現(xiàn)基層政權(quán)并未按照現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的規(guī)則治理鄉(xiāng)村，基層在治理中凸現(xiàn)的是一種鄉(xiāng)土性和地方性。張靜則認(rèn)為國(guó)家只注重目標(biāo)和結(jié)果，并不特意闡發(fā)一種不同于地方的治理原則，一切由地方創(chuàng)造這種做法使得基層政權(quán)除了利用國(guó)家合法化之外，并未真正共享一種治理原則9(p.294)。無(wú)論如何闡釋，當(dāng)下基層治理與國(guó)家政權(quán)建設(shè)的張力成為大家公認(rèn)的一個(gè)事實(shí)。從歷史發(fā)展來看，西方社會(huì)的治理經(jīng)歷了一個(gè)從基督教牧師權(quán)力的發(fā)展到圍繞國(guó)家理性治理術(shù)的轉(zhuǎn)變，之所以可以實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，源于西方社會(huì)的自主法律傳統(tǒng)系統(tǒng)化推進(jìn)，并形成了一個(gè)強(qiáng)大的知識(shí)和制度系統(tǒng)，治理的展開亦以此為基礎(chǔ)。市民社會(huì)的逐步發(fā)育，型構(gòu)了國(guó)家與社會(huì)的兩分，治理的形式理性邏輯在這種兩分的前提下得以推進(jìn)10。傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)則處于一種“皇權(quán)不下縣”的集權(quán)體制下，對(duì)于分散的小農(nóng)而言，“天高皇帝遠(yuǎn)”是常態(tài)。為使權(quán)威滲透于鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部，在帝國(guó)的體制下形成了“士紳社會(huì)”，成為國(guó)家治理的基層秩序基礎(chǔ)11。基層士紳多出身于鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)，面對(duì)的也是一個(gè)熟人社會(huì)，管治方式繞不開“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親”的面子，法律相對(duì)失效。鄉(xiāng)村內(nèi)部日常事務(wù)的處理成為地方士紳的“俗務(wù)”，官方甚至可以不去顧及這些瑣事，國(guó)家與地方形成了一種相對(duì)分割的管轄權(quán)力。與國(guó)家體制若即若離的士紳階層，主要依靠熟人社會(huì)中形成的威望來治理鄉(xiāng)村，社會(huì)秩序主要由宗教信仰、家族條規(guī)、鄉(xiāng)村規(guī)約等地方文化支撐，帝國(guó)既依靠這些文化網(wǎng)絡(luò)，又讓其處于自身合法性體系之下，塑造了一種國(guó)家與地方士紳社會(huì)的分合系統(tǒng)。建國(guó)后，尤其在人民公社時(shí)期，以現(xiàn)代民族國(guó)家為指向的政權(quán)建設(shè)急速行進(jìn)，舊有的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)被打破，直接的政治權(quán)力無(wú)孔不入，整個(gè)社會(huì)生活高度政治化，20世紀(jì)的中國(guó)政治也從傳統(tǒng)的權(quán)威主義系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿苤髁x系統(tǒng)12。從空間上看，這一過程往往表現(xiàn)為國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面滲透和改造，原有的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)被拆解，新的以民族國(guó)家意識(shí)形態(tài)為核心的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)勢(shì)伸張。但是，全能型政治體制的種種弊端很難以相對(duì)簡(jiǎn)單的意識(shí)形態(tài)化權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)支撐，20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放中政治體系的自我調(diào)整，全能主義政治體制及其權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)逐漸退出了歷史舞臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為國(guó)家在鄉(xiāng)村的代理人并獲得正式的體制化權(quán)力，正是在全能主義體制逐步改革的過程中發(fā)生的。20世紀(jì)90年代村民自治的推行，是國(guó)家希望在現(xiàn)行體制下完善對(duì)鄉(xiāng)村治理的新舉措。有學(xué)者認(rèn)為，村民自治是國(guó)家政權(quán)重建鄉(xiāng)村社會(huì)的一種嘗試，是國(guó)家有意識(shí)地利用、開發(fā)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)資源，恢復(fù)鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的努力，冀望在其基礎(chǔ)上重建政權(quán)合法性來實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理和整合13。有學(xué)者進(jìn)一步指出，隨著全能主義國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)的部分撤退，國(guó)家在農(nóng)村的權(quán)力弱化，農(nóng)村基層組織出現(xiàn)了大面積的癱瘓，在基層政治中出現(xiàn)了普遍的“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”的現(xiàn)象，如稅費(fèi)收取中的軟硬兼施，鄉(xiāng)村訴訟案中的“炕上開庭”。在對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行解釋時(shí)，學(xué)者們認(rèn)為，基層官員通過對(duì)正式權(quán)力之外的民間權(quán)力資源的巧妙運(yùn)用強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力，從而強(qiáng)化了國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村中的權(quán)力效用14。這些分析傾向于強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力雖然受到削弱，卻仍然在不斷下沉中利用各種“文化網(wǎng)絡(luò)”自我強(qiáng)化，國(guó)家政權(quán)建設(shè)中的“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”的邏輯仍在推進(jìn)之中。小鎮(zhèn)則通過一些故事的深度敘述與分析給我們描摹了另一種圖景，隨著新世紀(jì)之初稅費(fèi)改革的深入，國(guó)家政權(quán)建設(shè)中“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”似乎呈現(xiàn)出“弱國(guó)家弱社會(huì)”的新邏輯。試看以下比較：稅費(fèi)改革前，“干部進(jìn)了屋，數(shù)字一公布，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無(wú)錢就撮谷”；稅費(fèi)改革之后，“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”2。作者認(rèn)為場(chǎng)景內(nèi)涵的改變，表明在這場(chǎng)權(quán)力博弈游戲中政府和村組織是被牽著鼻子走的，干部在面對(duì)一些“打不濕，曬不干”的“油抹布”時(shí)，陷入了一種權(quán)力運(yùn)作失效的境地2。權(quán)力的“非正式運(yùn)作”意味著公共權(quán)力的去公共化過程，意味著公共權(quán)力治理權(quán)威的自動(dòng)放棄或喪失2（p.101）。這種“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”在這里并不是強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力，而是一種無(wú)奈的放棄。究其原因，還是因?yàn)槎愘M(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府陷入了新時(shí)期正式權(quán)力與權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的雙重困境。從正式權(quán)力的角度而言，基層由原來全能體制下的一級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)體制下的一級(jí)機(jī)關(guān)，失去了“暴力”合法性的唯一根源；從權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的角度而言，稅費(fèi)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層是承擔(dān)道義責(zé)任的唯一載體，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撐權(quán)力運(yùn)作的文化網(wǎng)絡(luò)資源可言？過往的很多研究者都將政權(quán)建設(shè)被削弱的全盤責(zé)任歸于基層政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中面臨的權(quán)力困境多被忽視，基層政府處于一種“失聲”與“消失”的境地，這對(duì)于政權(quán)建設(shè)的正常發(fā)育是非常不利的。要理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理邏輯，就要去思考他們所面對(duì)的問題和境遇的真實(shí)性2（p.86）。抱持此種姿態(tài)，我們對(duì)小鎮(zhèn)“開發(fā)”中的種種作為就會(huì)有更清晰的認(rèn)知。在以“土地征收”為主的開發(fā)過程中，各種不軌行為似乎來了一次總爆發(fā)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部希望不斷壓低農(nóng)民的補(bǔ)償，自己可以獲得更多的收益；農(nóng)民們也不甘示弱，他們以“種房”來賭開發(fā)利益博弈的喧囂仿佛成為唯一的聲音，公共利益的犧牲成為必然，治理能力被削弱，圍繞利益的非正式權(quán)力運(yùn)作成為主流。對(duì)此，小鎮(zhèn)作者提醒我們不僅要注意到底層政治邁向以經(jīng)濟(jì)利益為中心的世俗化過程，更要注意到其中政權(quán)建設(shè)的新內(nèi)涵。稅費(fèi)改革完成后，作為國(guó)家一級(jí)政府的權(quán)力機(jī)構(gòu)必須重新尋找正式權(quán)力和權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)的合法性來源。小鎮(zhèn)政府已不再具有全能政治時(shí)期所具有的強(qiáng)制權(quán)力，國(guó)家的支持難以彌補(bǔ)稅費(fèi)取消農(nóng)業(yè)稅中損失的資源，在問題實(shí)在難以解決時(shí)，小鎮(zhèn)政府尋求正式權(quán)力資源和權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)支持成為必然出路。搞開發(fā)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)成了小鎮(zhèn)正式權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，而以此為導(dǎo)向，權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)則無(wú)所不用。對(duì)農(nóng)民的“點(diǎn)發(fā)”，對(duì)石場(chǎng)老板的“一把鑰匙開一把鎖”，甚至包括對(duì)灰色勢(shì)力的利用“這些人一出現(xiàn)，農(nóng)民立馬就規(guī)矩了”2(p.717）。對(duì)此，我們可以認(rèn)為新形勢(shì)下政權(quán)建設(shè)過程中權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的重建正在發(fā)生，雖然灰色化肯定不應(yīng)該成為其方向