農(nóng)村研究論文-征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性研究.doc

農(nóng)村研究論文-征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性研究內(nèi)容提要：現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不公，理論界提供的改革思路之一是提高產(chǎn)值倍數(shù)，但不改變補(bǔ)償基準(zhǔn)的改革仍然未能脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的樊籬，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷或不公平將會(huì)依然存在。未來更可行的改革方案應(yīng)該是徹底改革，即實(shí)行征地區(qū)片綜合價(jià)，但也會(huì)引發(fā)許多新的不公平。我們應(yīng)該采取因應(yīng)措施，避免或解決改革中出現(xiàn)的問題，積極推進(jìn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改革。關(guān)鍵詞：征地，補(bǔ)償，公平一、問題的提出為降低城市化、工業(yè)化成本，實(shí)行趕超戰(zhàn)略，我國自1950年就建立了服務(wù)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的簡明而周密的征地制度。隨著時(shí)代背景的變化，土地征用制度也在不斷地調(diào)整和變化。然而，數(shù)輪改良式的微調(diào)未能摒棄其與生俱來的“城市偏向”和“工業(yè)偏向”本質(zhì)特征，國家依然通過壓低征地補(bǔ)償價(jià)格，從農(nóng)村抽取大量資金、資源來推動(dòng)城市、工業(yè)的發(fā)展。1986年制定的中華人民共和國土地管理法中，對失地農(nóng)民的補(bǔ)償依然被鎖定在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等方面。據(jù)專家估計(jì)，20多年來通過低價(jià)征用農(nóng)民土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。國家這種“厚此薄彼”發(fā)展模式的直接后果是：城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大，日趨繁榮的城市背后，是日益凋敝的廣大農(nóng)村。上世紀(jì)九十年代，當(dāng)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)新效應(yīng)釋放殆盡后，這個(gè)問題開始凸顯出來，因此在1998年修改土地管理法時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況提高了征地補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)值倍數(shù)。但總體而言，提高后的法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然沒有完全補(bǔ)償農(nóng)民所失去的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2004年3月，新頒布實(shí)施的憲法強(qiáng)調(diào)：國家征收或者征用土地，應(yīng)給予補(bǔ)償。盡管補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，但我國在征地時(shí)一直都給予了農(nóng)民集體和農(nóng)民以補(bǔ)償。在我國根本大法中強(qiáng)調(diào)征地要給予補(bǔ)償?shù)碾[含意義應(yīng)該是：現(xiàn)在的征地補(bǔ)償帶有某種歧視性和非公平性，應(yīng)該還農(nóng)民以國民待遇，征地時(shí)要給農(nóng)民集體、農(nóng)民以公平、合理的補(bǔ)償。二、現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的非公平性公平是一個(gè)極富主觀價(jià)值判斷色彩的詞語，不同的人對同樣的事情的判斷可能極不一樣。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，公平有三種解釋：“起點(diǎn)公平”、“過程公平”和“結(jié)果公平”。所謂“起點(diǎn)公平”是指每個(gè)人都具有平等競爭的機(jī)會(huì)和權(quán)利；“過程公平”是指在競爭的過程中，競爭規(guī)則對每個(gè)人都一視同仁，沒有任何人能夠凌駕于規(guī)則之上，因此也稱為“規(guī)則公平”；“結(jié)果公平”是指在起點(diǎn)公平和過程公平的前提下，競爭結(jié)果能被絕大多數(shù)人所接受，沒有造成嚴(yán)重的兩極分化。無論是“起點(diǎn)公平”還是“過程公平”，都是相對于“結(jié)果公平”而言的。除此之外，還可以從管理學(xué)、倫理學(xué)、社會(huì)學(xué)的角度找到公平的第四種解釋：公平來自認(rèn)同。目前不論是來自理論界的詬病、實(shí)踐中農(nóng)民對征地的抵抗以及高發(fā)的征地上訪都充分說明：現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同度極低。對照公平的第四種解釋，我們可以斷言：現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不公平。1國家法定標(biāo)準(zhǔn)過低對農(nóng)民集體和農(nóng)民不公平。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定可以追溯到1953年的國家建設(shè)征用土地辦法。當(dāng)時(shí)，我國是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家，土地首先由國家采取無償分配的方式提供給農(nóng)民耕種，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。國家建設(shè)需要使用時(shí)再以極低的補(bǔ)償進(jìn)行收回、收購或征用。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地補(bǔ)償思路，在當(dāng)時(shí)是非常合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會(huì)各界所接受。髓著宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國成功轉(zhuǎn)軌為市場經(jīng)濟(jì)國家，這可以從我國最近正在努力得到其他國家對我國市場經(jīng)濟(jì)國家地位的承認(rèn)得到佐證。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，包括城市土地的其它生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)均按市場價(jià)格進(jìn)行交換，而唯獨(dú)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)(征用轉(zhuǎn)移了所有權(quán)，也屬于流轉(zhuǎn)范疇)還沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的操作方法和思路，對農(nóng)民集體和農(nóng)民極不公平。很多失地農(nóng)民生活水平急劇下降，淪為農(nóng)村新的貧困群體。據(jù)有關(guān)專家測算，被征地農(nóng)民人均獲得的補(bǔ)償，按照當(dāng)?shù)啬壳拔飪r(jià)水平，僅能維持基本生活兩年半左右。法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低屬于制度不公平或規(guī)則不公平。規(guī)則不公平的必然后果是結(jié)果不公平，這應(yīng)該是城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大的重要原因之一。結(jié)果不公平又將成為農(nóng)村新一輪發(fā)展進(jìn)程的起點(diǎn)不公平，進(jìn)而形成惡性循環(huán)。黨中央要求以科學(xué)的發(fā)展觀實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就是要將使這種因規(guī)則不公平導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差別消弭，還農(nóng)民生存與農(nóng)村發(fā)展以“起點(diǎn)公平”的機(jī)會(huì)。2集體與個(gè)人之間嚴(yán)重的征地補(bǔ)償分配不公。在我國現(xiàn)行土地制度下，土地征用的對象是單一的集體土地。在現(xiàn)實(shí)生活中，集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)基本上是處于分離狀態(tài)。集體土地上至少存在兩種權(quán)利：所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。前者的主體是農(nóng)民集體，后者的主體是以土地為基本生產(chǎn)條件的農(nóng)民。關(guān)于兩種權(quán)利主體在征地補(bǔ)償中的分配關(guān)系，土地管理法實(shí)施條例第26條已作了明確規(guī)定。表面看，農(nóng)地所有者、使用者都得到了相應(yīng)的補(bǔ)償，但實(shí)際上，農(nóng)民土地被征用后所得極其可憐。據(jù)典型調(diào)查，在土地征用的利益分配中，縣政府獲得了52的土地征用收益，縣以上政府獲得了15的征用收益，而農(nóng)民利益集團(tuán)只獲得了32的土地征用收益。在農(nóng)民利益集團(tuán)中，農(nóng)民個(gè)人只獲得土地轉(zhuǎn)讓收益的510，其他被村集體拿走。這其中既有理論上的原因，也有操作層面問題的存在：理論上；物權(quán)化的農(nóng)民個(gè)人的承包經(jīng)營權(quán)完全沒有被補(bǔ)償，而代之以對失地農(nóng)民的用工安置補(bǔ)助，因此只補(bǔ)償了土地的就業(yè)效用，而忽視了其直接收益、繼承等效用；實(shí)踐中，農(nóng)民對于征地費(fèi)用的分配處于弱勢地位，集體經(jīng)濟(jì)組織對征地補(bǔ)償費(fèi)的分配擁有支配權(quán)，往往以管理費(fèi)、分成、提留等各種借口和名目截留農(nóng)民應(yīng)得征地補(bǔ)償費(fèi)。3項(xiàng)目之間補(bǔ)償不一致的不公平。盡管征地補(bǔ)償存在法定標(biāo)準(zhǔn)，但因規(guī)定過于原則和寬泛，給地方政府留下了極大的自由裁量空間。實(shí)踐中，因用地項(xiàng)目的不同，補(bǔ)償價(jià)格差別很大。有些國家重點(diǎn)項(xiàng)目采取地方政府包干的形式，而地方政府為了節(jié)約成本，往往將補(bǔ)償費(fèi)用壓低到法定標(biāo)準(zhǔn)以下。而對于工業(yè)用地、房地產(chǎn)項(xiàng)目而言，由于農(nóng)民集體和個(gè)人可以同業(yè)主進(jìn)行價(jià)格談判，因此價(jià)格可以被抬高到接近市場轉(zhuǎn)讓價(jià)格的較高水平。借用價(jià)格歧視理論，壟斷者對于其銷售的同一種產(chǎn)品對不同購買者索取不同的價(jià)格。按差別程度的大小分別稱為一級、二級和三級價(jià)格差別：一級價(jià)格差別是指對每一單位商品采取不同價(jià)格；二級價(jià)格差別是指對不同需求數(shù)量采取不同價(jià)格；三級價(jià)格差別是指對不同消費(fèi)者或消費(fèi)行為制定不同的價(jià)格。由于在不同項(xiàng)目征地時(shí)，農(nóng)民集體對價(jià)格的發(fā)言權(quán)大不相同：對于房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)項(xiàng)目，農(nóng)民集體有一定的討價(jià)還價(jià)權(quán)力，而對于國家項(xiàng)目征地，農(nóng)民集體只能被動(dòng)地成為價(jià)格接受者，因此從最后各類用地的補(bǔ)償價(jià)格看，農(nóng)民集體似乎對不同形式的項(xiàng)目采取了不同的定價(jià)。如果農(nóng)民是個(gè)統(tǒng)一的整體，對不同的項(xiàng)目采取不同的定價(jià)將是農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)益的比較成功的定價(jià)策略，但是農(nóng)民是分散主體，因此現(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)隸屬于同一行政單位、土地生產(chǎn)條件相似的相鄰兩宗土地巨大的征地補(bǔ)償差別，即“同地不同價(jià)”的現(xiàn)象。中國人一向信奉“不患寡，只患不均”，巨大的價(jià)格差異對土地被低價(jià)征用的農(nóng)民產(chǎn)生極大的心理沖擊。相對于土地被政府低價(jià)征用，將土地“賣”給小的項(xiàng)目業(yè)主成為農(nóng)民集體和農(nóng)民的理性選擇?！巴夭煌瑑r(jià)”既對土地被國家征用的農(nóng)民集體和農(nóng)民不公平，也增加了政府征地的難度。4安置補(bǔ)助費(fèi)計(jì)算上的地區(qū)不公平。在現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)中，勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)占相當(dāng)?shù)谋戎?。安置補(bǔ)助費(fèi)的本意是讓失地農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移，因此安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算應(yīng)以當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力平均轉(zhuǎn)移成本為依據(jù)。但現(xiàn)行安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)卻過于注重各地區(qū)的資源稟賦，缺乏與當(dāng)?shù)貙?shí)際的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成本的有機(jī)聯(lián)系。按照現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，人均耕地越少者，土地征用時(shí)得到的安置補(bǔ)助費(fèi)也會(huì)越多。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，農(nóng)民主要以農(nóng)業(yè)收入為主要收入來源的階段或地區(qū)具有一定的合理性。人均耕地越少，土地精耕細(xì)作，耕地對于農(nóng)民的重要性越高。但是，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，耕地越少的地方，工業(yè)越發(fā)達(dá)，種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)重要性越低，就業(yè)機(jī)會(huì)更多，就業(yè)相對容易，因此仍然從耕地資源的稀缺性和人均耕地占有水平的角度來計(jì)算安置補(bǔ)助費(fèi)用，將會(huì)給予就業(yè)容易的東部地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，而對于耕地較多、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相對困難的中西部落后地區(qū)，每一個(gè)失地農(nóng)民所能得到的安置補(bǔ)助費(fèi)反倒較少，形成就業(yè)容易、安置補(bǔ)助費(fèi)高，就業(yè)困難、安置補(bǔ)助費(fèi)低這種“倒掛”局面。三、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改革方案可能引發(fā)的新的不公現(xiàn)行不公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)了諸多問題，無論是理論界還是決策層，都在苦苦尋覓補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革良方。在是否要提高征地補(bǔ)償數(shù)量這個(gè)問題上，結(jié)論是出奇的一致，但在如何提高征地補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)路徑上存在較大分歧。一部分學(xué)者對現(xiàn)行產(chǎn)值倍數(shù)法較為推崇，認(rèn)為現(xiàn)行產(chǎn)值倍數(shù)法完全符合土地定價(jià)原理，因此只需要在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上增加補(bǔ)償倍數(shù)，問題便告解決。但是這種方法被眾多批評者認(rèn)為：補(bǔ)償思路仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，征用補(bǔ)償只是對土地的農(nóng)用價(jià)值進(jìn)行了補(bǔ)償，沒有考慮區(qū)位條件等因素在土地收益方面的貢獻(xiàn)作用，對被征地的農(nóng)民是不公平的。還有一部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該對現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行徹底改革。在現(xiàn)實(shí)市場經(jīng)濟(jì)條件下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該市場化。政府需要做的事情是，根據(jù)市場情況及時(shí)制定征地區(qū)片綜合價(jià)，設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)。具體征地時(shí)，請有關(guān)評估機(jī)構(gòu)以征地區(qū)片綜合價(jià)為基礎(chǔ)，根據(jù)被征用土地的具體情況合理選擇調(diào)節(jié)系數(shù)，確定具體征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這樣不僅可以有效地保障被征地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益，防止因征地而造成被征地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)關(guān)系乃至社會(huì)關(guān)系的動(dòng)蕩，而且也有利于土地使用人珍惜通過支付補(bǔ)償費(fèi)而獲得的土地權(quán)利，促使其有效地利用土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的最佳配置。理論爭議可以存而不論，現(xiàn)實(shí)改革卻迫在眉睫。在以上兩種觀點(diǎn)論戰(zhàn)激烈、暫未有結(jié)果的情況下，2004年國務(wù)院28號文第十二條將兩種改革方案并列：提高征地補(bǔ)償倍數(shù)或制定區(qū)片綜合價(jià)。由于產(chǎn)值倍數(shù)法沒有脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的樊籬，前文所討論的現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺陷或不公平實(shí)質(zhì)上就是產(chǎn)值倍數(shù)法的本質(zhì)缺陷，即使提高倍數(shù)，那些缺陷也會(huì)依然存在。未來的改革方向應(yīng)該是制定征地綜合區(qū)片價(jià)來徹底改革征地補(bǔ)償機(jī)制。土地征用區(qū)片綜合價(jià)格是根據(jù)被征用農(nóng)地地段、利用類型、生產(chǎn)能力、人均耕地面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和轉(zhuǎn)用后的升值潛力等因素綜合劃定區(qū)片的基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地價(jià)格評估，統(tǒng)一制定的每個(gè)土地征用補(bǔ)償區(qū)片的“綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。從區(qū)片價(jià)的內(nèi)涵可以看出：實(shí)行區(qū)片價(jià)，現(xiàn)有的不公可能依然存在，而且還會(huì)引發(fā)新的不公：1農(nóng)村集體與個(gè)人之間的分配不公會(huì)依然存在。實(shí)行產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，法律已經(jīng)明確規(guī)定了相關(guān)利益人的補(bǔ)償分配。只是由于農(nóng)民本身在分配中所處的不利地位才導(dǎo)致集體與個(gè)人之間的分配不公。由于區(qū)片價(jià)格根本就沒有區(qū)分土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)，因而也沒有區(qū)分土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)，只是按照農(nóng)地權(quán)利確定的“綜合”價(jià)格。如果實(shí)行區(qū)片價(jià)補(bǔ)償，在目前集體土地產(chǎn)權(quán)沒有被完全界定清楚的情況下，農(nóng)村集體與個(gè)人之間的分配不公將同樣存在甚至更加嚴(yán)重，繼續(xù)成為糾紛的隱患。2擬征地農(nóng)民與未被征地農(nóng)民間的不公。驟然提高征地補(bǔ)償價(jià)格，將對農(nóng)民產(chǎn)生極大的吸引力。世界銀行的研究表明，當(dāng)人均GDP小于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足方式經(jīng)營土地；當(dāng)人均GDP大于1000美元時(shí)，農(nóng)村土地的市場價(jià)值才開始體現(xiàn)出來，表現(xiàn)為土地?fù)碛姓咿D(zhuǎn)移土地的強(qiáng)烈意愿。在農(nóng)業(yè)比較收益十分低下的現(xiàn)實(shí)背景下，可能出現(xiàn)農(nóng)民竟相要求土地被征用的情況。但是，由于規(guī)劃控制的作用，肯定會(huì)有一些土地被征用而另外的土地仍然維持農(nóng)業(yè)用途。如果以轉(zhuǎn)用的較高價(jià)格反推演，則被征用農(nóng)地的直接收益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于未被征用農(nóng)地限制農(nóng)業(yè)用途的經(jīng)濟(jì)收益。一下子提高征地補(bǔ)償，既對地方政府財(cái)政實(shí)力提出挑戰(zhàn)，也將給利益各方帶來強(qiáng)烈震蕩。盡管補(bǔ)償價(jià)格較大幅度的提高將使被征地農(nóng)民的生活水平通過征地而得到較大改善，但對于未被征地、生活水平未能得到明顯改善的農(nóng)民而言，國家似乎并沒有給予他們征用土地以改善生活水平的機(jī)會(huì)，對未被征地農(nóng)民顯失公正。而且受較高征地補(bǔ)償價(jià)格的誘惑，暫時(shí)未被征地的農(nóng)民可能會(huì)變相使自己的承包土地進(jìn)入非農(nóng)業(yè)用途流轉(zhuǎn)，不利于保護(hù)耕地，進(jìn)而危害國家糧食安全。3引發(fā)農(nóng)村土地使用權(quán)與城市土地使用權(quán)之間的不公。由于我國農(nóng)村土地的初始分配是非市場化的，獲得土地成為農(nóng)村人口特有的先賦權(quán)利。在初始獲得農(nóng)地時(shí)，農(nóng)民集體并未沒有付出任何代價(jià)。而城市土地者在獲得國有土地使用權(quán)時(shí)就付出了區(qū)分用途的相應(yīng)代價(jià)，即使是劃撥土地，城市土地使用者在獲得土地使用權(quán)時(shí)也并不是完全免費(fèi)獲得。即使如此，國家還是對劃撥土地使用權(quán)設(shè)置了補(bǔ)交地價(jià)款的人市條件。如果對無償獲得的農(nóng)地被征用時(shí)給予市場價(jià)格補(bǔ)償，而對于付出了一定代價(jià)而獲得的城市劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓還設(shè)置人市條件，這樣改革是否會(huì)使農(nóng)地所有權(quán)強(qiáng)于市地所有權(quán)，從而形成新的深層次矛盾?4引發(fā)改革前后失地農(nóng)民間的不公。不管是改革前征地還是改革后征地，對失地農(nóng)民而言，結(jié)果是同樣的，即永遠(yuǎn)失去了賴以生存的土地，不同的結(jié)果是改革前的失地農(nóng)民可能將永遠(yuǎn)在貧困線上苦苦掙扎，而改革后被征地的農(nóng)民卻享受新政策的陽光，有能力利用較高的征地補(bǔ)償購買社會(huì)保險(xiǎn)，將來衣食無憂，也可能利用較高的征地補(bǔ)償順利轉(zhuǎn)移為城里人，生活水平得到較大提高，這樣將會(huì)使改革前被征地農(nóng)民心理嚴(yán)重失衡，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。四、新的不公的應(yīng)對思路隨著改革路徑的逐漸明朗，實(shí)行征地區(qū)片綜合價(jià)的征地補(bǔ)償制度改革將逐步在全國推開。隨著改革的推進(jìn)，以上問題將逐步暴露出來。我們應(yīng)該未雨綢繆，提前思考因應(yīng)措施：1集體與農(nóng)民個(gè)人合理分配的公平問題。就農(nóng)村土地的重要性而言，對農(nóng)民個(gè)人的效用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對農(nóng)村集體的效用。土地被征用后，對農(nóng)民家庭生活的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對集體經(jīng)濟(jì)組織的影響，因此在農(nóng)地被征用后，保障、維護(hù)農(nóng)民利益應(yīng)該成為征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。因此，在征地補(bǔ)償費(fèi)的分配中，應(yīng)該首先足額補(bǔ)償農(nóng)民損失，剩下的才歸于集體。農(nóng)民損失的計(jì)算可以區(qū)分不同情況：在已經(jīng)存在農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的地區(qū)，應(yīng)給予農(nóng)民以土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場價(jià)格的補(bǔ)償；在農(nóng)村土地承包權(quán)尚未流轉(zhuǎn)的地區(qū)，可以通過對從農(nóng)地喪失對農(nóng)民所造成的實(shí)際損失來測算其應(yīng)得份額。2擬征地農(nóng)民與未征地農(nóng)民之間的公平問題。驟然較大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既對國家財(cái)政實(shí)力提出挑戰(zhàn)，也會(huì)使未被征地農(nóng)民產(chǎn)生嚴(yán)重的心理失衡，因此可以考慮借用公房提租思路：設(shè)置改革期限，以現(xiàn)行產(chǎn)值倍數(shù)法標(biāo)準(zhǔn)為起點(diǎn)，以市場化的征地綜合區(qū)片價(jià)為目標(biāo)，小步快跑，逐步到位。