農(nóng)村研究論文-征地補償標準的公平性研究.docVIP

農(nóng)村研究論文-征地補償標準的公平性研究內(nèi)容提要：現(xiàn)行征地補償標準嚴重不公，理論界提供的改革思路之一是提高產(chǎn)值倍數(shù)，但不改變補償基準的改革仍然未能脫離計劃經(jīng)濟的樊籬，現(xiàn)行補償標準的缺陷或不公平將會依然存在。未來更可行的改革方案應該是徹底改革，即實行征地區(qū)片綜合價，但也會引發(fā)許多新的不公平。我們應該采取因應措施，避免或解決改革中出現(xiàn)的問題，積極推進征地補償標準改革。關鍵詞：征地，補償，公平一、問題的提出為降低城市化、工業(yè)化成本，實行趕超戰(zhàn)略，我國自1950年就建立了服務于計劃經(jīng)濟的簡明而周密的征地制度。隨著時代背景的變化，土地征用制度也在不斷地調(diào)整和變化。然而，數(shù)輪改良式的微調(diào)未能摒棄其與生俱來的“城市偏向”和“工業(yè)偏向”本質(zhì)特征，國家依然通過壓低征地補償價格，從農(nóng)村抽取大量資金、資源來推動城市、工業(yè)的發(fā)展。1986年制定的中華人民共和國土地管理法中，對失地農(nóng)民的補償依然被鎖定在土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等方面。據(jù)專家估計，20多年來通過低價征用農(nóng)民土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。國家這種“厚此薄彼”發(fā)展模式的直接后果是：城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大，日趨繁榮的城市背后，是日益凋敝的廣大農(nóng)村。上世紀九十年代，當農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的創(chuàng)新效應釋放殆盡后，這個問題開始凸顯出來，因此在1998年修改土地管理法時，根據(jù)當時的情況提高了征地補償?shù)漠a(chǎn)值倍數(shù)。但總體而言，提高后的法定的補償標準仍然沒有完全補償農(nóng)民所失去的財產(chǎn)權利。2004年3月，新頒布實施的憲法強調(diào)：國家征收或者征用土地，應給予補償。盡管補償標準很低，但我國在征地時一直都給予了農(nóng)民集體和農(nóng)民以補償。在我國根本大法中強調(diào)征地要給予補償?shù)碾[含意義應該是：現(xiàn)在的征地補償帶有某種歧視性和非公平性，應該還農(nóng)民以國民待遇，征地時要給農(nóng)民集體、農(nóng)民以公平、合理的補償。二、現(xiàn)行補償標準的非公平性公平是一個極富主觀價值判斷色彩的詞語，不同的人對同樣的事情的判斷可能極不一樣。從經(jīng)濟學的角度，公平有三種解釋：“起點公平”、“過程公平”和“結果公平”。所謂“起點公平”是指每個人都具有平等競爭的機會和權利；“過程公平”是指在競爭的過程中，競爭規(guī)則對每個人都一視同仁，沒有任何人能夠凌駕于規(guī)則之上，因此也稱為“規(guī)則公平”；“結果公平”是指在起點公平和過程公平的前提下，競爭結果能被絕大多數(shù)人所接受，沒有造成嚴重的兩極分化。無論是“起點公平”還是“過程公平”，都是相對于“結果公平”而言的。除此之外，還可以從管理學、倫理學、社會學的角度找到公平的第四種解釋：公平來自認同。目前不論是來自理論界的詬病、實踐中農(nóng)民對征地的抵抗以及高發(fā)的征地上訪都充分說明：現(xiàn)行征地補償標準的認同度極低。對照公平的第四種解釋，我們可以斷言：現(xiàn)行征地補償標準極不公平。1國家法定標準過低對農(nóng)民集體和農(nóng)民不公平。補償標準的制定可以追溯到1953年的國家建設征用土地辦法。當時，我國是典型的計劃經(jīng)濟國家，土地首先由國家采取無償分配的方式提供給農(nóng)民耕種，實現(xiàn)“耕者有其田”。國家建設需要使用時再以極低的補償進行收回、收購或征用。這種計劃經(jīng)濟體制下形成的征地補償思路，在當時是非常合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會各界所接受。髓著宏觀經(jīng)濟體制改革的推進，我國成功轉(zhuǎn)軌為市場經(jīng)濟國家，這可以從我國最近正在努力得到其他國家對我國市場經(jīng)濟國家地位的承認得到佐證。在市場經(jīng)濟條件下，包括城市土地的其它生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)均按市場價格進行交換，而唯獨農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)(征用轉(zhuǎn)移了所有權，也屬于流轉(zhuǎn)范疇)還沿襲計劃經(jīng)濟條件下的操作方法和思路，對農(nóng)民集體和農(nóng)民極不公平。很多失地農(nóng)民生活水平急劇下降，淪為農(nóng)村新的貧困群體。據(jù)有關專家測算，被征地農(nóng)民人均獲得的補償，按照當?shù)啬壳拔飪r水平，僅能維持基本生活兩年半左右。法定補償標準過低屬于制度不公平或規(guī)則不公平。規(guī)則不公平的必然后果是結果不公平，這應該是城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大的重要原因之一。結果不公平又將成為農(nóng)村新一輪發(fā)展進程的起點不公平，進而形成惡性循環(huán)。黨中央要求以科學的發(fā)展觀實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就是要將使這種因規(guī)則不公平導致的城鄉(xiāng)差別消弭，還農(nóng)民生存與農(nóng)村發(fā)展以“起點公平”的機會。2集體與個人之間嚴重的征地補償分配不公。在我國現(xiàn)行土地制度下，土地征用的對象是單一的集體土地。在現(xiàn)實生活中，集體土地的所有權和使用權基本上是處于分離狀態(tài)。集體土地上至少存在兩種權利：所有權和土地承包經(jīng)營權。前者的主體是農(nóng)民集體，后者的主體是以土地為基本生產(chǎn)條件的農(nóng)民。關于兩種權利主體在征地補償中的分配關系，土地管理法實施條例第26條已作了明確規(guī)定。表面看，農(nóng)地所有者、使用者都得到了相應的補償，但實際上，農(nóng)民土地被征用后所得極其可憐。據(jù)典型調(diào)查，在土地征用的利益分配中，縣政府獲得了52的土地征用收益，縣以上政府獲得了15的征用收益，而農(nóng)民利益集團只獲得了32的土地征用收益。在農(nóng)民利益集團中，農(nóng)民個人只獲得土地轉(zhuǎn)讓收益的510，其他被村集體拿走。這其中既有理論上的原因，也有操作層面問題的存在：理論上；物權化的農(nóng)民個人的承包經(jīng)營權完全沒有被補償，而代之以對失地農(nóng)民的用工安置補助，因此只補償了土地的就業(yè)效用，而忽視了其直接收益、繼承等效用；實踐中，農(nóng)民對于征地費用的分配處于弱勢地位，集體經(jīng)濟組織對征地補償費的分配擁有支配權，往往以管理費、分成、提留等各種借口和名目截留農(nóng)民應得征地補償費。3項目之間補償不一致的不公平。盡管征地補償存在法定標準，但因規(guī)定過于原則和寬泛，給地方政府留下了極大的自由裁量空間。實踐中，因用地項目的不同，補償價格差別很大。有些國家重點項目采取地方政府包干的形式，而地方政府為了節(jié)約成本，往往將補償費用壓低到法定標準以下。而對于工業(yè)用地、房地產(chǎn)項目而言，由于農(nóng)民集體和個人可以同業(yè)主進行價格談判，因此價格可以被抬高到接近市場轉(zhuǎn)讓價格的較高水平。借用價格歧視理論，壟斷者對于其銷售的同一種產(chǎn)品對不同購買者索取不同的價格。按差別程度的大小分別稱為一級、二級和三級價格差別：一級價格差別是指對每一單位商品采取不同價格；二級價格差別是指對不同需求數(shù)量采取不同價格；三級價格差別是指對不同消費者或消費行為制定不同的價格。由于在不同項目征地時，農(nóng)民集體對價格的發(fā)言權大不相同：對于房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)項目，農(nóng)民集體有一定的討價還價權力，而對于國家項目征地，農(nóng)民集體只能被動地成為價格接受者，因此從最后各類用地的補償價格看，農(nóng)民集體似乎對不同形式的項目采取了不同的定價。如果農(nóng)民是個統(tǒng)一的整體，對不同的項目采取不同的定價將是農(nóng)民維護自己權益的比較成功的定價策略，但是農(nóng)民是分散主體，因此現(xiàn)實中常常出現(xiàn)隸屬于同一行政單位、土地生產(chǎn)條件相似的相鄰兩宗土地巨大的征地補償差別，即“同地不同價”的現(xiàn)象。中國人一向信奉“不患寡，只患不均”，巨大的價格差異對土地被低價征用的農(nóng)民產(chǎn)生極大的心理沖擊。相對于土地被政府低價征用，將土地“賣”給小的項目業(yè)主成為農(nóng)民集體和農(nóng)民的理性選擇。“同地不同價”既對土地被國家征用的農(nóng)民集體和農(nóng)民不公平，也增加了政府征地的難度。4安置補助費計算上的地區(qū)不公平。在現(xiàn)行征地補償費中，勞動力安置補助費占相當?shù)谋戎?。安置補助費的本意是讓失地農(nóng)民盡快實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移，因此安置補助費的計算應以當?shù)氐膭趧恿ζ骄D(zhuǎn)移成本為依據(jù)。但現(xiàn)行安置補助費的計算標準卻過于注重各地區(qū)的資源稟賦，缺乏與當?shù)貙嶋H的勞動力轉(zhuǎn)移成本的有機聯(lián)系。按照現(xiàn)行征地補償標準，人均耕地越少者，土地征用時得到的安置補助費也會越多。這在經(jīng)濟發(fā)展水平不高，農(nóng)民主要以農(nóng)業(yè)收入為主要收入來源的階段或地區(qū)具有一定的合理性。人均耕地越少，土地精耕細作，耕地對于農(nóng)民的重要性越高。但是，在沿海發(fā)達地區(qū)，耕地越少的地方，工業(yè)越發(fā)達，種植業(yè)的經(jīng)濟重要性越低，就業(yè)機會更多，就業(yè)相對容易，因此仍然從耕地資源的稀缺性和人均耕地占有水平的角度來計算安置補助費用，將會給予就業(yè)容易的東部地區(qū)高標準的勞動力安置補助費，而對于耕地較多、勞動力轉(zhuǎn)移相對困難的中西部落后地區(qū)，每一個失地農(nóng)民所能得到的安置補助費反倒較少，形成就業(yè)容易、安置補助費高，就業(yè)困難、安置補助費低這種“倒掛”局面。三、征地補償標準改革方案可能引發(fā)的新的不公現(xiàn)行不公平的補償標準引發(fā)了諸多問題，無論是理論界還是決策層，都在苦苦尋覓補償標準的改革良方。在是否要提高征地補償數(shù)量這個問題上，結論是出奇的一致，但在如何提高征地補償?shù)募夹g路徑上存在較大分歧。一部分學者對現(xiàn)行產(chǎn)值倍數(shù)法較為推崇，認為現(xiàn)行產(chǎn)值倍數(shù)法完全符合土地定價原理，因此只需要在科學測算的基礎上增加補償倍數(shù)，問題便告解決。但是這種方法被眾多批評者認為：補償思路仍然停留在計劃經(jīng)濟時代，征用補償只是對土地的農(nóng)用價值進行了補償，沒有考慮區(qū)位條件等因素在土地收益方面的貢獻作用，對被征地的農(nóng)民是不公平的。還有一部分學者認為，應該對現(xiàn)行補償標準進行徹底改革。在現(xiàn)實市場經(jīng)濟條件下，補償標準也應該市場化。政府需要做的事情是，根據(jù)市場情況及時制定征地區(qū)片綜合價，設置調(diào)節(jié)系數(shù)。具體征地時，請有關評估機構以征地區(qū)片綜合價為基礎，根據(jù)被征用土地的具體情況合理選擇調(diào)節(jié)系數(shù)，確定具體征地補償標準。這樣不僅可以有效地保障被征地農(nóng)民的財產(chǎn)利益，防止因征地而造成被征地農(nóng)民財產(chǎn)關系乃至社會關系的動蕩，而且也有利于土地使用人珍惜通過支付補償費而獲得的土地權利，促使其有效地利用土地，實現(xiàn)土地資源的最佳配置。理論爭議可以存而不論，現(xiàn)實改革卻迫在眉睫。在以上兩種觀點論戰(zhàn)激烈、暫未有結果的情況下，2004年國務院28號文第十二條將兩種改革方案并列：提高征地補償倍數(shù)或制定區(qū)片綜合價。由于產(chǎn)值倍數(shù)法沒有脫離計劃經(jīng)濟的樊籬，前文所討論的現(xiàn)行補償標準的缺陷或不公平實質(zhì)上就是產(chǎn)值倍數(shù)法的本質(zhì)缺陷，即使提高倍數(shù)，那些缺陷也會依然存在。未來的改革方向應該是制定征地綜合區(qū)片價來徹底改革征地補償機制。土地征用區(qū)片綜合價格是根據(jù)被征用農(nóng)地地段、利用類型、生產(chǎn)能力、人均耕地面積、經(jīng)濟發(fā)展水平和轉(zhuǎn)用后的升值潛力等因素綜合劃定區(qū)片的基礎上，進行土地價格評估，統(tǒng)一制定的每個土地征用補償區(qū)片的“綜合補償標準”。從區(qū)片價的內(nèi)涵可以看出：實行區(qū)片價，現(xiàn)有的不公可能依然存在，而且還會引發(fā)新的不公：1農(nóng)村集體與個人之間的分配不公會依然存在。實行產(chǎn)值倍數(shù)法補償標準，法律已經(jīng)明確規(guī)定了相關利益人的補償分配。只是由于農(nóng)民本身在分配中所處的不利地位才導致集體與個人之間的分配不公。由于區(qū)片價格根本就沒有區(qū)分土地所有權與土地承包經(jīng)營權，因而也沒有區(qū)分土地補償費和勞動力安置補助費，只是按照農(nóng)地權利確定的“綜合”價格。如果實行區(qū)片價補償，在目前集體土地產(chǎn)權沒有被完全界定清楚的情況下，農(nóng)村集體與個人之間的分配不公將同樣存在甚至更加嚴重，繼續(xù)成為糾紛的隱患。2擬征地農(nóng)民與未被征地農(nóng)民間的不公。驟然提高征地補償價格，將對農(nóng)民產(chǎn)生極大的吸引力。世界銀行的研究表明，當人均GDP小于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足方式經(jīng)營土地；當人均GDP大于1000美元時，農(nóng)村土地的市場價值才開始體現(xiàn)出來，表現(xiàn)為土地擁有者轉(zhuǎn)移土地的強烈意愿。在農(nóng)業(yè)比較收益十分低下的現(xiàn)實背景下，可能出現(xiàn)農(nóng)民竟相要求土地被征用的情況。但是，由于規(guī)劃控制的作用，肯定會有一些土地被征用而另外的土地仍然維持農(nóng)業(yè)用途。如果以轉(zhuǎn)用的較高價格反推演，則被征用農(nóng)地的直接收益將遠遠高于未被征用農(nóng)地限制農(nóng)業(yè)用途的經(jīng)濟收益。一下子提高征地補償，既對地方政府財政實力提出挑戰(zhàn)，也將給利益各方帶來強烈震蕩。盡管補償價格較大幅度的提高將使被征地農(nóng)民的生活水平通過征地而得到較大改善，但對于未被征地、生活水平未能得到明顯改善的農(nóng)民而言，國家似乎并沒有給予他們征用土地以改善生活水平的機會，對未被征地農(nóng)民顯失公正。而且受較高征地補償價格的誘惑，暫時未被征地的農(nóng)民可能會變相使自己的承包土地進入非農(nóng)業(yè)用途流轉(zhuǎn)，不利于保護耕地，進而危害國家糧食安全。3引發(fā)農(nóng)村土地使用權與城市土地使用權之間的不公。由于我國農(nóng)村土地的初始分配是非市場化的，獲得土地成為農(nóng)村人口特有的先賦權利。在初始獲得農(nóng)地時，農(nóng)民集體并未沒有付出任何代價。而城市土地者在獲得國有土地使用權時就付出了區(qū)分用途的相應代價，即使是劃撥土地，城市土地使用者在獲得土地使用權時也并不是完全免費獲得。即使如此，國家還是對劃撥土地使用權設置了補交地價款的人市條件。如果對無償獲得的農(nóng)地被征用時給予市場價格補償，而對于付出了一定代價而獲得的城市劃撥土地使用權轉(zhuǎn)讓還設置人市條件，這樣改革是否會使農(nóng)地所有權強于市地所有權，從而形成新的深層次矛盾?4引發(fā)改革前后失地農(nóng)民間的不公。不管是改革前征地還是改革后征地，對失地農(nóng)民而言，結果是同樣的，即永遠失去了賴以生存的土地，不同的結果是改革前的失地農(nóng)民可能將永遠在貧困線上苦苦掙扎，而改革后被征地的農(nóng)民卻享受新政策的陽光，有能力利用較高的征地補償購買社會保險，將來衣食無憂，也可能利用較高的征地補償順利轉(zhuǎn)移為城里人，生活水平得到較大提高，這樣將會使改革前被征地農(nóng)民心理嚴重失衡，增加社會不穩(wěn)定因素。四、新的不公的應對思路隨著改革路徑的逐漸明朗，實行征地區(qū)片綜合價的征地補償制度改革將逐步在全國推開。隨著改革的推進，以上問題將逐步暴露出來。我們應該未雨綢繆，提前思考因應措施：1集體與農(nóng)民個人合理分配的公平問題。就農(nóng)村土地的重要性而言，對農(nóng)民個人的效用要遠遠大于對農(nóng)村集體的效用。土地被征用后，對農(nóng)民家庭生活的影響要遠遠大于對集體經(jīng)濟組織的影響，因此在農(nóng)地被征用后，保障、維護農(nóng)民利益應該成為征地補償?shù)幕驹瓌t。因此，在征地補償費的分配中，應該首先足額補償農(nóng)民損失，剩下的才歸于集體。農(nóng)民損失的計算可以區(qū)分不同情況：在已經(jīng)存在農(nóng)村土地承包權流轉(zhuǎn)的地區(qū)，應給予農(nóng)民以土地承包權流轉(zhuǎn)市場價格的補償；在農(nóng)村土地承包權尚未流轉(zhuǎn)的地區(qū)，可以通過對從農(nóng)地喪失對農(nóng)民所造成的實際損失來測算其應得份額。2擬征地農(nóng)民與未征地農(nóng)民之間的公平問題。驟然較大幅度提高征地補償標準，既對國家財政實力提出挑戰(zhàn)，也會使未被征地農(nóng)民產(chǎn)生嚴重的心理失衡，因此可以考慮借用公房提租思路：設置改革期限，以現(xiàn)行產(chǎn)值倍數(shù)法標準為起點，以市場化的征地綜合區(qū)片價為目標，小步快跑，逐步到位。