民主制度論文-構(gòu)建干部工作落實(shí)“四權(quán)”的民主機(jī)制研究.doc

民主制度論文-構(gòu)建干部工作落實(shí)“四權(quán)”的民主機(jī)制研究不斷擴(kuò)大干部工作中的民主，加快干部工作的民主化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)干部工作的民主化目標(biāo)，是深化干部人事制度改革必須首先研究解決的重大課題。一、當(dāng)前干部工作中落實(shí)“四權(quán)”存在的主要問(wèn)題首先，從落實(shí)群眾對(duì)干部工作的“知情權(quán)”情況看，存在的主要問(wèn)題是：知情的領(lǐng)域還需擴(kuò)大。一是群眾對(duì)自己參加“三民”（民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議），常常只知“過(guò)程”而不知“結(jié)果”。其結(jié)果一般都不公開(kāi)，嚴(yán)格保密，僅供領(lǐng)導(dǎo)掌握；二是普通群眾對(duì)干部工作，尤其是對(duì)選拔任用干部各個(gè)環(huán)節(jié)的工作知情的范圍較窄；三是對(duì)干部調(diào)配（干部調(diào)動(dòng)、調(diào)任）、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果等情況知情的更少。知情的內(nèi)容還需深化。在干部選拔任用過(guò)程中，一是群眾對(duì)“用人背景”（如干部政策、標(biāo)準(zhǔn)、要求等）知情不夠，往往是“就事知事”、“就人知人”。二是普通群眾對(duì)干部工作的知情大都局限在了解和知曉干部任用名單及其簡(jiǎn)歷之類(lèi)的淺層次情況，而對(duì)他們的德才素質(zhì)和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)情況知道的較少。知情的方式和渠道還需拓寬。在干部工作中，群眾如何“知情”，往往是上面公布什么，提供什么，下面才知道什么，大都是“被動(dòng)知情”，而主動(dòng)地了解、咨詢和過(guò)問(wèn)干部工作情況的一般較少。其次，從落實(shí)群眾對(duì)干部工作的“參與權(quán)”情況看，存在的主要問(wèn)題是：參與的機(jī)會(huì)還需增多。不僅需要多給群眾提供參加民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議、民主選舉等參與干部工作的機(jī)會(huì)，而且還需要不斷增加群眾參與平等競(jìng)爭(zhēng)（自己當(dāng)干部）的機(jī)會(huì)。參與的廣度還需拓寬。近年來(lái)，推行的一些有利于群眾參與的改革舉措，在有的地方只是在局部范圍內(nèi)推行。如：領(lǐng)導(dǎo)干部公選，有的地方職位不多，報(bào)名的范圍受局限（有的只在本地、本系統(tǒng)選），在報(bào)名的資格條件上，也不能為人人打造參與競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)；在推行“公示制”中，很多地方只是對(duì)提拔的干部進(jìn)行任前公示，而對(duì)平職交流、調(diào)任、一般行政職務(wù)轉(zhuǎn)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)卻不進(jìn)行公示。參與的深度還需發(fā)展。如：在干部民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議等活動(dòng)中，很多群眾往往只是進(jìn)行“點(diǎn)頭搖頭”、打勾畫(huà)叉”之類(lèi)的淺層次參與，而為干部工作選人用人提供高質(zhì)量的決策依據(jù)的參與不夠，并且在民主推薦、民主測(cè)評(píng)中，如何解決真實(shí)性和可信度問(wèn)題，怎樣處理好把得票情況既作為選任干部的重要依據(jù)，又不簡(jiǎn)單地“唯票取人”還需要探索和研究；在干部考察談話中，群眾往往出于種種顧慮而很少主動(dòng)如實(shí)反映問(wèn)題，尤其是反映深層次的問(wèn)題。參與的效能還需提高。還需要探索構(gòu)建低成本，高效能的群眾參與干部工作的科學(xué)機(jī)制，力求使廣大群眾的參與“于法周?chē)?yán)、于事簡(jiǎn)便”。第三，從落實(shí)群眾對(duì)干部工作的“選擇權(quán)”情況看，存在的主要問(wèn)題是：選擇的視野還需拓寬。如何選擇干部，一些地方和單位仍未完全跳出“由少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”的圈子，尤其是目前存在的“等額推薦”、“等額考察”、“等額選舉”等，不利于群眾真正行使選擇權(quán)。選擇的方式還需改進(jìn)。尤其是目前存在的現(xiàn)場(chǎng)集中劃票（包括劃推薦票、選舉票）這種讓群眾行使選擇權(quán)的做法，給群眾進(jìn)行選擇思考的時(shí)間短而人員又易左顧右盼，相互顧忌，不利于自主行使選擇權(quán)。因此，還需要改進(jìn)和創(chuàng)新群眾“選擇”干部的方式。選擇的質(zhì)量還需提高。在干部選拔任用工作中，體現(xiàn)所謂“看民意”，“看群眾公認(rèn)”，大都采取讓群眾“打勾畫(huà)叉”去選擇誰(shuí)上誰(shuí)下、這種做法體現(xiàn)了“少數(shù)服從多數(shù)”的民主精神和民主原則，方向是正確的。但在實(shí)際操作中，有時(shí)也暴露出“民意”質(zhì)量不高的問(wèn)題，尤其在個(gè)別風(fēng)氣不正的單位，群眾究竟給誰(shuí)“打勾”，給誰(shuí)“畫(huà)叉”，又往往體現(xiàn)著推薦者與被推薦者之間的“微妙”關(guān)系，無(wú)法避免投“感情票”、“關(guān)系票”、“印象票”、“跟風(fēng)票”、“授意票”、“顧忌票”等現(xiàn)象，有時(shí)還會(huì)使平時(shí)默默無(wú)聞而又有真才實(shí)德的干部難以“入圍”。從群眾行使“選舉權(quán)”看，有時(shí)選舉不能完全體現(xiàn)選舉人的真實(shí)意圖，存在“上面定名單、下面劃圈圈”，對(duì)差額選舉進(jìn)行“技術(shù)處理”以及選民素質(zhì)，候選人素質(zhì)與選舉目標(biāo)存在差距等現(xiàn)象。第四，從落實(shí)群眾對(duì)干部工作的“監(jiān)督權(quán)”情況看，存在的主要問(wèn)題是：監(jiān)督的“戰(zhàn)線”還需拉長(zhǎng)。在干部工作中，常常把監(jiān)督只作為干部選拔、干部管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)關(guān)口，認(rèn)為監(jiān)督這道關(guān)口一過(guò)就萬(wàn)事大吉，這是非常片面的，也是非常有害的。干部作為人民的公仆，應(yīng)該從準(zhǔn)備進(jìn)入公仆崗位和一旦進(jìn)入“公仆”崗位（即當(dāng)上“公仆”）之后，就要接受“主人”的監(jiān)督，包括對(duì)干部選拔任用的全過(guò)程監(jiān)督，對(duì)干部使用權(quán)力的全過(guò)程、全方位、多層次、立體化的監(jiān)督，而不是一時(shí)一事的權(quán)宜之計(jì)。因此，還需在如何延長(zhǎng)監(jiān)督“戰(zhàn)線”，形成對(duì)干部和干部工作“時(shí)時(shí)監(jiān)督、處處監(jiān)督”的“閉環(huán)”上下功夫。監(jiān)督的漏洞還需堵塞。在干部工作的某些環(huán)節(jié)上還存在群眾監(jiān)督的“空白”和“盲區(qū)”。一是在干部選拔任用過(guò)程中，群眾對(duì)干部的醞釀環(huán)節(jié)，干部的任免決策環(huán)節(jié)難以監(jiān)督。二是干部的調(diào)配決策（平職調(diào)任、交流）難以監(jiān)督。三是對(duì)層次越高的干部，群眾監(jiān)督越難、越乏力。監(jiān)督的價(jià)值取向還需深化。群眾在干部選拔任用過(guò)程中行使監(jiān)督權(quán)，大都著眼于監(jiān)督選人用人規(guī)定的程序是否走到，是否把“有問(wèn)題”的干部選上了，并以此為監(jiān)督的價(jià)值取向，這應(yīng)是監(jiān)督的最低要求，最低目標(biāo)。隨著形勢(shì)的發(fā)展，群眾監(jiān)督權(quán)的行使，應(yīng)以選準(zhǔn)用好最優(yōu)秀的干部，最有本事的人才和促進(jìn)干部不斷進(jìn)步、不斷提高、不斷為人民多作貢獻(xiàn)作為監(jiān)督的著眼點(diǎn)、著力點(diǎn)，并以此為監(jiān)督的價(jià)值取向，才是干部工作擴(kuò)大民主，實(shí)行民主監(jiān)督應(yīng)追求的最終目的。二、以落實(shí)“四權(quán)”為目標(biāo)，構(gòu)建干部工作民主機(jī)制的基本思路與對(duì)策（一）建立干部工作的群眾知情機(jī)制，落實(shí)好群眾的知情權(quán)1、增強(qiáng)和深化知情的內(nèi)容。在知情的內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)包括：讓群眾知曉、了解黨的政治路線和組織路線；黨在各個(gè)時(shí)期的干部方針、干部政策和各個(gè)歷史階段干部工作的主要任務(wù)和工作重點(diǎn)；各個(gè)時(shí)期干部選拔任用的資格和條件；選拔任用干部的方法、程序；當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)配置及空缺情況；選拔任用干部、調(diào)配安排干部的過(guò)程和結(jié)果等情況，包括民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議的結(jié)果應(yīng)在一定的范圍公開(kāi)。2、疏通和擴(kuò)大知情的渠道。知情的渠道越多，知情的內(nèi)容就越多；渠道越暢通，知情就越及時(shí)、越準(zhǔn)確，越有利于群眾參與干部工作。在知情的渠道上，既要暢通新聞媒體渠道，將干部工作的有關(guān)情況經(jīng)常在有關(guān)報(bào)、刊、臺(tái)上向社會(huì)公告和宣傳，又要經(jīng)常通過(guò)有關(guān)會(huì)議、有關(guān)文件在一定范圍向干部群眾通報(bào)和宣傳干部工作的有關(guān)情況；還要適應(yīng)信息化時(shí)代的要求，逐步在網(wǎng)上開(kāi)設(shè)“干部工作在線”，在網(wǎng)上發(fā)布干部工作動(dòng)態(tài)信息。同時(shí)，在各級(jí)組織部門(mén)中堅(jiān)持設(shè)置干部工作咨詢電話，對(duì)群眾了解、咨詢干部工作的有關(guān)情況進(jìn)行解疑釋惑，力求做到有問(wèn)必答。3、逐步建立透明、公開(kāi)、開(kāi)放的干部工作系統(tǒng)。干部工作的各個(gè)方面，各個(gè)環(huán)節(jié)力求增加公開(kāi)度和透明度，力求實(shí)施“陽(yáng)光工程”，避免和克服“暗箱操作”，使群眾隨時(shí)“知情”。為此，必須堅(jiān)持和擴(kuò)大四項(xiàng)改革制度：探索建立干部推薦預(yù)告制。把推薦的職位和條件提前公開(kāi)，讓群眾先知情，再推薦，提前心里“有譜”，屆時(shí)鄭重選擇，避免搞突然推薦，倉(cāng)促應(yīng)付。建立健全干部考察（核）預(yù)告制。把考察（核）對(duì)象提前公開(kāi)，讓群眾事先知曉要考察（核）誰(shuí)，堅(jiān)持公開(kāi)考察（核）干部，讓群眾看著我們考察（核）干部。建立健全干部任前公示制。把擬任人選提前公開(kāi)，讓群眾事先知曉要“用誰(shuí)”。在公開(kāi)的內(nèi)容上，要在過(guò)去只公示擬任人選基本情況和擬任職務(wù)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)增加介紹擬任人選德才表現(xiàn)方面的主要情況。建立健全干部公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗制。把選人用人的過(guò)程公開(kāi)，讓群眾看看我們?nèi)绾芜x人用人。（二）建立干部工作的群眾參與機(jī)制，落實(shí)好群眾的參與權(quán)1、體現(xiàn)參與的全面性，讓群眾全過(guò)程、全方位參與干部工作。群眾參與干部工作，既包括參與干部的選拔任用工作，又包括參與干部的管理監(jiān)督工作。從群眾全面參與干部的選拔任用工作來(lái)看，主要應(yīng)把好以下四個(gè)環(huán)節(jié)：(1)搞好群眾參與干部的推薦。在干部的推薦環(huán)節(jié)上，為搞好群眾參與，要建立三項(xiàng)制度：建立健全科學(xué)合理的民主推薦制度。把民主推薦作為選拔干部的必經(jīng)程序和首要程序，做到凡提拔干部首先要過(guò)一定范圍（本級(jí)、本系統(tǒng)、本單位）的民主推薦關(guān)，未經(jīng)民主推薦和民主推薦得不到多數(shù)群眾贊同的不納入組織考察。同時(shí)，要規(guī)范群眾參與民主推薦的范圍、人數(shù)、比例并不斷改進(jìn)和完善參與推薦的方式。建立健全定期面向社會(huì)公開(kāi)“舉賢薦能”制度。讓群眾在更大范圍，拓寬視野推薦干部。探索建立“一人推薦數(shù)人附薦”的群眾署名推薦干部制度。可借鑒推選人大代表“一人提議十人附議”的方法，來(lái)署名推薦干部。凡有一人推（舉）薦，數(shù)人附薦（可以是10人也可以是單位人數(shù)的1/5、1/3等）的干部應(yīng)納入組織視野掌握，或列為正式民主推薦的“候選人”，只要經(jīng)正式民主推薦多數(shù)通過(guò)的，應(yīng)列入組織考察，以增強(qiáng)群眾參與推薦干部的責(zé)任心。(2)搞好群眾參與干部的考察。要在建立健全干部考察預(yù)告制，擴(kuò)大個(gè)別座談范圍，改進(jìn)個(gè)別談話方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全走群眾路線的制度。可探索建立“書(shū)面無(wú)記名征求考察意見(jiàn)”制度，考察信訪制度，考察舉報(bào)制度等，以增加群眾參與干部考察的深度。(3)探索群眾參與干部的醞釀。醞釀環(huán)節(jié)本是擴(kuò)大干部工作民主的一種體現(xiàn)，在干部工作實(shí)踐中，為了避免決策干部失誤，在干部決策前增加醞釀的環(huán)節(jié)是很有必要的。但實(shí)際操作中，醞釀主要是在本級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)班子主要領(lǐng)導(dǎo)成員和分管領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)層次進(jìn)行，其他干部群眾不能進(jìn)入，不能參與其中，不知其情，尤其是書(shū)記辦公會(huì)上的醞釀，更是如此，因而易被人誤認(rèn)為是“暗箱操作”。為了消除這一誤解，有必要考慮擴(kuò)大醞釀的范圍，尤其是一些重要干部除在領(lǐng)導(dǎo)層醞釀，還應(yīng)在相關(guān)部門(mén)，行業(yè)及服務(wù)對(duì)象單位或群眾代表、人大代表、政協(xié)委員中醞釀，聽(tīng)取意見(jiàn)。(4)搞好群眾參與干部的決策。探索建立有群眾參與的干部決策機(jī)制，讓群眾看著我們民主決策干部。當(dāng)前，應(yīng)考慮建立黨委研究決定干部任用人選聽(tīng)證會(huì)制度，建立輪流選派群眾代表（具有一定素質(zhì)和層次的干部）和專(zhuān)門(mén)的干部監(jiān)督巡視員列席黨委研究決定干部會(huì)議制度，同時(shí)進(jìn)一步完善干部任前公示制，確保民主決策萬(wàn)無(wú)一失。只有群眾在上述四個(gè)環(huán)節(jié)全面介入，才能叫做全過(guò)程行使參與權(quán)。從群眾參與干部監(jiān)督工作看，應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：參與干部監(jiān)督工作的政策、法規(guī)的制定和修改。凡制定和修改有關(guān)干部監(jiān)督方面的政策、法規(guī)，應(yīng)充分聽(tīng)取各個(gè)方面、各個(gè)層次的群眾意見(jiàn)。參與干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的有關(guān)工作。如：參與干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的調(diào)查工作、調(diào)研活動(dòng)等。參與直接和間接監(jiān)督干部選拔任用、監(jiān)督干部的工作、學(xué)習(xí)、生活表現(xiàn)等，行使好各種監(jiān)督權(quán)。只有參與干部管理、干部監(jiān)督，才能體現(xiàn)全方位參與、全面參與干部工作。2、體現(xiàn)參與的廣泛性，讓更多的群眾參與干部工作。擴(kuò)大干部工作的民主，既要使群眾全面參與干部工作，又要使更多的群眾廣泛參與干部工作。為此，一是要在干部選拔任用的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括在民主推薦，考察考核環(huán)節(jié)，要盡量擴(kuò)大群眾的參與范圍、人數(shù)比例，充分體現(xiàn)參與主體的多樣性、代表性和知情性。二是要改革選拔任用方式，建立健全開(kāi)放的、面向社會(huì)的干部選任制度，讓更多的群眾參與干部工作。尤其是要堅(jiān)持并逐步擴(kuò)大公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的適用范圍，堅(jiān)持并大力推行干部競(jìng)爭(zhēng)上崗、競(jìng)聘上崗，不斷為廣大群眾參與干部工作打造“平臺(tái)”。為進(jìn)一步擴(kuò)大群眾的參與面，還應(yīng)積極探索打破身份界限，實(shí)行零起點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)，不拘一格讓各類(lèi)優(yōu)秀人才都有“登堂入室”的機(jī)會(huì)，從更大范圍調(diào)動(dòng)廣大群眾參與干部工作的熱情和積極性。（三）建立干部工作的群眾選擇機(jī)制，落實(shí)好群眾的選擇權(quán)1、依法保證群眾享有“選擇權(quán)”。要建立健全各種民主選舉制度，包括建立健全黨內(nèi)選舉、人大代表選舉、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉等法規(guī)，通過(guò)“選舉”來(lái)選擇決定誰(shuí)來(lái)當(dāng)人民的公仆。2、多給群眾選擇的機(jī)會(huì)。一是要堅(jiān)持把民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議也作為群眾行使對(duì)干部選擇權(quán)的重要方式，并使其制度化、經(jīng)常性。任何干部要進(jìn)入選拔任用程序，必須首先接受群眾的推薦選擇和測(cè)評(píng)選擇，凡推薦選擇、測(cè)評(píng)選擇不過(guò)半數(shù)的一律不能提拔任用。二是擴(kuò)大基層民主，大力推行村干部“海選”、“直選”、“公推公選”、“兩推一選”，在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)選舉的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“直選”的辦法，讓基層群眾直接行使“選擇權(quán)”。三是擴(kuò)大干部工作的決策民主，對(duì)一些重要干部的任免，要逐步由黨委常委會(huì)票決擴(kuò)大到由常委會(huì)提名，黨的全委會(huì)票決，讓黨內(nèi)多數(shù)群眾行使“選擇權(quán)”。3、創(chuàng)造條件讓群眾充分而自主地行使選擇權(quán)。一是要擴(kuò)大選擇的視野，變“等額”選擇為“差額”選擇。沒(méi)有差額的選擇，不是真正的自主選擇。在干部選拔任用過(guò)程中要逐步擴(kuò)大選擇的范圍和比例，實(shí)行“差額推薦”、“差額考察”、“差額上會(huì)”、“差額提名”、“差額選舉”。二是要縮小“間接”選擇，擴(kuò)大“直接”選擇。群眾選擇干部，有兩種方式：一種是直接選擇（直接民主）；另一種是間接選擇（代議民主）。在基層要大力推行直接民主，擴(kuò)大“直選”的范圍，允許群眾直接行使對(duì)干部的選擇權(quán)，包括大力推行村官“民選”，村官“海選”，村官“直選”，村官“公推公選”、“兩推一選”等改革措施。還要以改革的精神積極穩(wěn)妥地探索鄉(xiāng)官“直選”的辦法，讓基層群眾直接自主地行使對(duì)于部的選擇權(quán)。三是要變“盲目”選擇為“自主”選擇。無(wú)論是推薦領(lǐng)導(dǎo)干部，還是選舉領(lǐng)導(dǎo)干部，都不能盲目地不加思考地“打勾畫(huà)叉”，而要在讓選擇（舉）人充分掌握黨的干部政策、干部標(biāo)準(zhǔn)、資格條件和如實(shí)介紹候選人基本情況和表現(xiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行自主選擇。四是要把“競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制引入“選舉”，探索有中國(guó)特色的“競(jìng)選”制度。公開(kāi)競(jìng)選不是資本主義的專(zhuān)利，它無(wú)非是把優(yōu)勝劣汰的機(jī)制引入選舉，通過(guò)對(duì)候選人的介紹、宣傳和比較或通過(guò)候選人與選舉人見(jiàn)面，候選人自己介紹自己，讓群眾在比較中擇優(yōu)選擇，以增加選擇（舉）的透明度，減少選擇（舉）的盲目性，充分體現(xiàn)選擇（舉）人的意志。五是要改進(jìn)和創(chuàng)新選擇的方法。如：在干部的推薦選擇方式上，既可以匿名推薦（無(wú)記名推薦），也可以署名推薦，個(gè)別談話推薦，會(huì)議表決推薦等方式。無(wú)記名投票推薦，可借鑒“三講”教育的經(jīng)驗(yàn)，集中講解，統(tǒng)一發(fā)票，分頭填票，限時(shí)投票。（四）建設(shè)干部工作的群眾監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)好群眾的監(jiān)督權(quán)從搞好對(duì)“人”的監(jiān)督來(lái)看，一是要堅(jiān)持“干部選得準(zhǔn)不準(zhǔn)，讓群眾審一審”，大力推行任前公示制度。凡公示不合格者，不能提拔任用。二是要揭開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)作的面紗，推行公開(kāi)制度，讓群眾看著領(lǐng)導(dǎo)干部在陽(yáng)光下施政。三是要定期開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)述職活動(dòng)，讓群眾給領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)面打分，然后針對(duì)他們存在問(wèn)題及時(shí)誡勉，以