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高等政法院校法學(xué)主干課程教材行政法與行政訴訟法學(xué) 曲阜師范大學(xué)法學(xué)院 李繼剛 副教授 E-mail:第一章 行政法概述 第一節(jié)行政法的界定 一、行政（公共行政） (一)排除說 該觀點認(rèn)為行政是指國家立法、司法以外的一類職能。 (二)目的說 該觀點認(rèn)為行政是指在法律規(guī)制之下，為實現(xiàn)國家目的而為的積極、連續(xù)、整體、統(tǒng)一的管理活動。 (三)內(nèi)容說 該說認(rèn)為行政是指國家行政機(jī)關(guān)對國家公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控。 我們認(rèn)為，公共行政是指國家行政機(jī)關(guān)和其他公共機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的活動。這一概念可從以下幾個方面把握： 1.公共行政是對公共事務(wù)的管理。 2.公共行政的主體，即行政主體，是國家行政機(jī)關(guān)和其他公共機(jī)構(gòu)。 3.公共行政的手段方式多樣。行政的特征： 行政的特征就是指行政自身內(nèi)在的規(guī)定性，即使行政與非行政相區(qū)別的要素。概括地講，行政有以下四個方面的特征: （1）行政具有國家意志性。 （2）行政具有執(zhí)行性。 （3）行政具有法律性。 （4）行政具有國家強(qiáng)制性。 對公共行政按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為不同的類型。 1國家行政與社會行政。以實施公共行政的主體為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共行政分為國家行政和社會行政。 國家行政是指國家設(shè)立行政機(jī)關(guān)，直接管理公共事務(wù)的活動。又稱為直接行政。 社會行政是指社會公共機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的活動。又稱為間接行政。 2規(guī)制行政與給付行政。以公共行政的目的為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共行政分為規(guī)制行政和給付行政。 規(guī)制行政是指以規(guī)范限制公民等一方的自由來實現(xiàn)某種公共秩序的行政活動，如交通規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制等。 給付行政是指通過給公民等一方直接提供幫助或服務(wù)以實現(xiàn)某種公共目標(biāo)的行政活動，如義務(wù)教育、社會保障等。 3授益行政與負(fù)擔(dān)行政。以公共行政對公民等一方產(chǎn)生的不同影響為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共行政劃分為授益行政和負(fù)擔(dān)行政。授益行政是指給予公民等一方某種權(quán)利和利益的行為，如行政許可、減免稅收。 負(fù)擔(dān)行政是指給公民等一方設(shè)定義務(wù)、增加負(fù)擔(dān)的行為，如行政罰款、行政收費等。 4消極行政與積極行政。以實施公共行政的主動與否為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共行政劃分為消極行政和積極行政。 消極行政主張無為而治，將公共行政限定在極小的范圍內(nèi)，只有在危及個人安全自由和公共秩序時才被動采取相關(guān)措施。 積極行政指主動采取各種手段管理公共事務(wù)以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。 二、行政法的概念 行政法是指調(diào)整在公共行政過程中所形成的各種社會關(guān)系，以配置、規(guī)范行政權(quán)和確認(rèn)、保障公民等一方權(quán)益為核心來規(guī)定各方主體之間權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范之總稱。 對這一概念可從以下方面予以分析： 1行政法是有關(guān)公共行政的法。 2行政法是有關(guān)公共行政的法律規(guī)范之總稱。 3行政法的核心內(nèi)容主要有兩方面： 配置、規(guī)范行政主體的行政權(quán)。 確認(rèn)、保障公民等行政相對人一方在公共行政中的權(quán)益。 4行政法的目的是要將公共行政納入法治的軌道，實現(xiàn)公共行政的民主、公正、理性和高效的價值追求。 三、行政法的特點 (一)形式上的特點 1行政法沒有統(tǒng)一完整的實體法典。 2行政法由效力層次不同的法律規(guī)范構(gòu)成。 (二)內(nèi)容上的特點 1行政法調(diào)整領(lǐng)域?qū)挿?、?nèi)容豐富。 2行政法中融實體規(guī)范與程序規(guī)范于一體。 3行政法富有變動性。 四、行政法的分類 根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可對行政法進(jìn)行不同的劃分： (一)行政組織法、行政活動法與行政救濟(jì)法 (二)行政實體法與行政程序法 (三)一般行政法與部門行政法第二節(jié) 行政法的淵源 行政法的淵源，是指行政法的表現(xiàn)形式。行政法的淵源包括基本淵源和其他淵源兩部分。其中，基本淵源的適用范圍最廣。 一、行政法的基本淵源 在我國，行政法的基本淵源包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章等。 1.憲法。憲法是國家的根本法，是所有部門法的淵源。憲法中的行政法規(guī)范主要有以下幾個方面： 有關(guān)行政活動基本原則的規(guī)范。 有關(guān)行政區(qū)劃和行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及職權(quán)的規(guī)范。 有關(guān)國家管理的行政事務(wù)的規(guī)范。 有關(guān)公民基本權(quán)利和自由的規(guī)范。 2.法律。法律是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的規(guī)范性文件。 法律作為行政法的淵源有兩種表現(xiàn)形式： 法律在整體上具有行政法性質(zhì)。 法律中的部分規(guī)范具有行政法性質(zhì)。 3.行政法規(guī)。行政法規(guī)是指國務(wù)院根據(jù)憲法、法律和權(quán)力機(jī)關(guān)的特別授權(quán)，按照法定程序制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。 4.地方性法規(guī)。地方性法規(guī)是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下制定的規(guī)范性文件。 5.自治條例和單行條例。自治條例和單行條例是指民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限并根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點所制訂的一類規(guī)范性文件。我國的民族自治地方分為三級：即自治區(qū)、自治州和自治縣。 6.規(guī)章。規(guī)章分為部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。 二、行政法的其他淵源 行政法的其他淵源包括國際條約與協(xié)定、法律解釋以及國家行政機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。 1.國際條約與協(xié)定。 2.法律解釋。 3.國家行政機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨等聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。第三節(jié) 行政法的地位與作用 行政法的地位可從其在依法治國中的地位以及在法律部門中的地位兩方面予以分析。 (一)行政法在依法治國中的地位 在依法治國這一方略的推進(jìn)過程中，行政法具有不可替代的重要地位。 1行政法是推進(jìn)依法治國的重要手段。 2行政法的建設(shè)是依法治國的重心所在。 3行政法的發(fā)展將推動依法治國的進(jìn)程。 (二)行政法在法律體系中的地位 在現(xiàn)代國家的法律體系中，行政法具有重要地位。 行政法與憲法的關(guān)系十分密切。 行政法是重要的公法部門之一。 在所有的法律規(guī)范中，行政法規(guī)范所占的比例最大，行政法對社會生活的影響也日益寬泛。 二、行政法的作用 行政法的作用是指行政法所產(chǎn)生的實際功效。關(guān)于行政法的作用，學(xué)術(shù)界有不同認(rèn)識，比較典型的觀點有四種： 1.認(rèn)為行政法的主要作用在于保障行政權(quán)，即賦予行政機(jī)關(guān)行政權(quán)和有效的管理手段，確保行政相對人履行行政法上的義務(wù)。 2.認(rèn)為行政法的主要作用在于控權(quán)，即規(guī)范和控制行政權(quán)，并通過控權(quán)來保障公民等一方的合法權(quán)益。 3.認(rèn)為行政法具有平衡作用。行政法既能保障行政管理的有效實施，又能保護(hù)公民等一方的合法權(quán)益。 4.認(rèn)為行政法的主要作用是為個人提供服務(wù)。 除上述第一種觀點視相對人為客體，視行政法為工具，需要徹底批判外，其他三種觀點都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，但都不夠全面。我們認(rèn)為行政法的作用是多方面的。具體表現(xiàn)在： (一)支持和保障公共行政的有效開展 (二)規(guī)范和控制行政權(quán) (三)保障個人自由和權(quán)利 (四)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展第四節(jié) 行政法的歷史發(fā)展 一、行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ) 行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)有理論與實踐兩個方面： (一)理論基礎(chǔ) 行政法產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)是自然權(quán)利、三權(quán)分立和法治原理。早在法國大革命前，啟蒙思想家盧梭就提出了“自然權(quán)利”的主張，他認(rèn)為人都有與生俱來的自然權(quán)利，并認(rèn)為這種權(quán)利是“天賦”的，不可讓與。 (二)實踐基礎(chǔ) 行政法的存在固然有其深刻的思想根源，但直接導(dǎo)致行政法產(chǎn)生的原因則根植于現(xiàn)代國家的憲政體制上?，F(xiàn)代西方國家的政權(quán)都建立在“三權(quán)分立”的基礎(chǔ)之上，“三權(quán)分立”孕育著行政法產(chǎn)生的最基本的條件，即行政相對獨立，沒有行政的相對獨立，也就沒有行政法。 二、外國行政法的歷史發(fā)展簡述 現(xiàn)代意義的行政法最早產(chǎn)生于西方國家，而且在大陸法系國家和英美法系國家呈現(xiàn)出不同的發(fā)展軌跡，并影響到亞洲國家行政法的發(fā)展。 (一)大陸法系國家行政法的歷史發(fā)展 (二)英美法系行政法的歷史發(fā)展 三、中國行政法的歷史發(fā)展第五節(jié) 行政法學(xué) 一、行政法學(xué)的研究對象 就其內(nèi)容來看，行政法學(xué)對行政法的研究主要包括三個方面： (一)行政法基礎(chǔ)理論 (二)行政法律制度 這是行政法的重要研究內(nèi)容之一。行政法律制度可分為兩大部分： 一般法律制度，如行政組織法律制度、行政立法制度、行政許可制度、行政處罰制度