淺談高新區(qū)行政管理體制的改革

目 錄一、高新區(qū)行政管理體制的特殊性2二、高新區(qū)行政管理體制存在的問題31、行政主體地位不明確32、管理權(quán)限模糊33、中介服務(wù)能力缺失34、舊體制回歸35、風(fēng)險投資體制缺陷4三、高新區(qū)行政管理體制改革思路41、確立管委會法律地位，明確其權(quán)限42、轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)43、大力培育中介組織，完善中介服務(wù)54、建設(shè)服務(wù)型政府，培養(yǎng)合格行政隊伍55、完善政府金融支持體系5參考文獻6淺談高新區(qū)行政管理體制的改革國家科技部于2000年7月出臺的高新技術(shù)企業(yè)認定條件和辦法將高新技術(shù)范圍劃分如下:電子與信息技術(shù)、生物工程與新醫(yī)藥技術(shù)、新材料及應(yīng)用技術(shù)、航空航天技術(shù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、新能源與高效節(jié)能技術(shù)、海洋工程技術(shù)、核應(yīng)用技術(shù)，其他在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造中應(yīng)用的新工藝新技術(shù)。火炬計劃確定的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)包括下列九個領(lǐng)域:電子信息產(chǎn)業(yè)、先進制造技術(shù)、新材料產(chǎn)業(yè)、生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)、核應(yīng)用技術(shù)產(chǎn)業(yè)、海洋技術(shù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保技術(shù)產(chǎn)業(yè)。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“高新區(qū)”)，一般來說，主要是以科研、技術(shù)成果為基礎(chǔ)，以國家的土地、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策為依托，有計劃有步驟地形成的區(qū)域性的高新技術(shù)開發(fā)基地。在這樣的區(qū)域性的范圍之內(nèi)，使科研成果與政策環(huán)境、客觀的生產(chǎn)物質(zhì)條件相結(jié)合，致力于將最新的科研成果運用于當(dāng)前的物質(zhì)生產(chǎn)之中，以小型區(qū)域(指高新區(qū)本身)的知識密集、人才密集的優(yōu)勢帶動較大區(qū)域(指區(qū)、市、省乃至國家)的資源優(yōu)化，服務(wù)于整個社會的物質(zhì)文明和精神文明的創(chuàng)建。高新區(qū)行政管理體制，指的是高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的行政管理體制。當(dāng)前高新區(qū)行政管理體制，由于存在的歷史原因及各個區(qū)域的客觀差別，在現(xiàn)實的角度主要存在有三種類型：一是單一的行政區(qū)。它和一般的行政區(qū)的管理體制差不多。只在經(jīng)濟建設(shè)一些小的方面存在或多或少的重輕劃分；二是單一的政策區(qū)。這個主要是依靠國家土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策從事旅游、科技事業(yè)的特定區(qū)域功能。一般不具有創(chuàng)新意義上的行政能力；三是前兩者的結(jié)合。目前高新區(qū)就以此為主要的模式。既具有一般行政區(qū)的體制上的功能設(shè)置，又具有政策性的建設(shè)職能。一、高新區(qū)行政管理體制的特殊性高新區(qū)是繼改革開放設(shè)立的經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)之后出現(xiàn)的新興事物。設(shè)立高新區(qū)的目的在于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。在科技是第一生產(chǎn)力的國際大競爭環(huán)境中，發(fā)揮高新區(qū)特有的導(dǎo)向作用、示范作用、擴散效應(yīng)。將高科技技術(shù)成果更快地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，為社會主義事業(yè)服務(wù)。所以，高新區(qū)的設(shè)立主旨是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。對高新區(qū)的基本定位就是，以知識密集和開放環(huán)境為基礎(chǔ)，重點在于創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化，通過政策和資金等方面的大力支持，最大限度地把科技成果產(chǎn)業(yè)化。市高新區(qū)成為帶動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟增長的巨大引擎。而高新區(qū)作為一級政府機構(gòu)，其性質(zhì)是作為地市級政府機構(gòu)的派駐機構(gòu)，與一般意義上的行政機構(gòu)不同。大部分高新區(qū)實行的是封閉式管理，開放式運行。高新區(qū)黨委和管委會作為高新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，具有市一級的行政管理權(quán)限，根據(jù)具體情況不同和上級政府對高新區(qū)放權(quán)的大小，高新區(qū)具有一定的經(jīng)濟管理權(quán)限。一般來說，高新區(qū)黨委和管委會，對高新區(qū)域內(nèi)的黨務(wù)、經(jīng)濟社社會事務(wù)進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理。而具體的行政、經(jīng)濟和社會事務(wù)由管委會作為執(zhí)行的行政機關(guān)。再者，高新區(qū)企業(yè)的管理有不同于一般的企業(yè)管理。高新區(qū)政府更多地承擔(dān)了為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的責(zé)任，更關(guān)注于為中小型高科技企業(yè)解決切實困難。從這幾個方面看來，不管是從高新區(qū)的設(shè)立目的、行政機構(gòu)設(shè)置、管委會管理權(quán)限，還是高新區(qū)管理方式等方面，高新區(qū)都與一般的行政區(qū)域不同。而根據(jù)事務(wù)的復(fù)雜性與機構(gòu)設(shè)置以及權(quán)力分配相統(tǒng)一的規(guī)律，高新區(qū)的行政管理體制就有別于一般的行政管理體制，更注重于高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化。二、高新區(qū)行政管理體制存在的問題1、行政主體地位不明確由于歷史原因，至今法律沒有對高新區(qū)的法律地位予以確認。地方政府的設(shè)立是由組織法規(guī)定中不包括高新區(qū)管委會。由于缺乏法律對其地位的認可和確認，從承擔(dān)法律后果方面來看，高新區(qū)管委會既不是地方政府的一級派出機構(gòu)，也不是地方政府的委托組織，但是卻有著市一級行政單位的權(quán)利和管理權(quán)限。這在國家制定的法律當(dāng)中，顯得很矛盾和不合理。因此，在高新區(qū)管委會行使其職能的時候，往往同高一級政府機構(gòu)之間會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問題。而且高新區(qū)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展必然會受到高新區(qū)這一組織機構(gòu)沒有在法律上予以明確的危害。目前，有些高新區(qū)已經(jīng)出臺了地方性法規(guī)高新區(qū)條例。但是這還遠遠不夠，國家法律應(yīng)該著手對高新區(qū)立法，明確高新區(qū)的法律地位、行政權(quán)力和管理權(quán)限。2、管理權(quán)限模糊目前高新區(qū)基本上都設(shè)有一級管理機構(gòu)高新區(qū)管委會，而高新區(qū)管委會作為省、市的派出機構(gòu)對所轄高新區(qū)日常公共和社會事進行管理。但是，省、市級政府對高新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展也負有不可推卸的責(zé)任，對高新區(qū)的自己投入、政策扶持等方面也有一定程度的涉足，所以這就必然造成高新區(qū)事務(wù)的多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門、權(quán)限不夠明確。而且，高新區(qū)管委會下面還設(shè)有多個部門，這種等級式層級組織結(jié)構(gòu)勢必對高新區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生不良的影響。高新區(qū)管委會作為一個派出機構(gòu)，沒有完全相應(yīng)承擔(dān)與其地位相適應(yīng)的行政職能。地方政府職能部門任務(wù)的重點沒有完全放在監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)方面，這樣不但不利于政府職能的轉(zhuǎn)變，同時也有利于高新區(qū)內(nèi)部管理機構(gòu)擴大管理權(quán)限，提高政府的服務(wù)質(zhì)量。3、中介服務(wù)能力缺失完善的社會主義市場主體，不僅包括政府和企業(yè)，而月包括政府與企業(yè)之間的橋梁中介組織。而到目前來說，由于底層群眾自主文化的缺失，導(dǎo)致了全國范圍之內(nèi)的公民文化得不到盛行。最終導(dǎo)致社會中介組織少，管理體制不健全。對于高新區(qū)來說同樣如此。目前雖然一些高新區(qū)己經(jīng)建立了中介服務(wù)組織，但是中介服務(wù)組織的地位不高、服務(wù)能力不健全、服務(wù)質(zhì)量差、功能不到位。因此，高新技術(shù)以及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還沒有較好的社會中介服務(wù)體系為之提供幫助。4、舊體制回歸高新區(qū)自開始建立以來，經(jīng)過20年的風(fēng)風(fēng)雨雨，取得了不小的成就。隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和整個行政管理體制的改革，高新區(qū)也建立了精簡、高效、事權(quán)一致、運轉(zhuǎn)靈活的“小政府、大服務(wù)”的社會主義服務(wù)型政府。但是隨著高新區(qū)“一次創(chuàng)業(yè)”的完成，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)原始積累的結(jié)束，高新區(qū)事務(wù)的增多和繁重，導(dǎo)致了高新區(qū)管委會機構(gòu)膨脹，人員劇增，辦事效率低下，條塊分割突出。管理方式不斷倒退，行政審批程序又涌現(xiàn)了出來。5、風(fēng)險投資體制缺陷不管是在“一次創(chuàng)業(yè)”還是“二次創(chuàng)業(yè)”階段，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，高新技術(shù)企業(yè)的生存都需要大量的資金。尤其是中小型企業(yè)，資金困難，舉步維艱。要解決這個問題，高新區(qū)政府必須采取積極措施，創(chuàng)立風(fēng)險投資基金，以幫助企業(yè)克服這個障礙。而目前政府創(chuàng)立的風(fēng)險基金，雖然以市場規(guī)則為基礎(chǔ)，但是，由于人為的因素，在風(fēng)險基金選擇投向?qū)ο蟮臅r候，不自覺地偏離了市場的游戲規(guī)則，受到了領(lǐng)導(dǎo)個人偏好的影響。而資金的投入也大多集中在高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中后期，對高新產(chǎn)業(yè)前期的支持力度明顯不大。再加上風(fēng)險基金多以貸款的方式進行，投資主體很少參與企業(yè)的經(jīng)營管理。最終導(dǎo)致了風(fēng)險投資的激勵和約束機制不健全，影響了風(fēng)險基金的效率和安全。三、高新區(qū)行政管理體制改革思路1、確立管委會法律地位，明確其權(quán)限高新區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，鑒于高新區(qū)目前法律地位不明確的弊端，我們應(yīng)該積極從法律上明確高新區(qū)管理機構(gòu)的行政主體地位，進而確定行政功能主體資格，這是實現(xiàn)高新區(qū)依法行政、規(guī)范管理、加快創(chuàng)新、發(fā)揮作用的關(guān)鍵一步。首先要確立高新區(qū)管委會的法定地位;其次適應(yīng)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的要求，進行行政區(qū)劃調(diào)整。再次，進行國家立法。至今仍未有一部全國統(tǒng)一的高新區(qū)法律。因此，應(yīng)當(dāng)將各地方性的高新區(qū)條例盡快納入統(tǒng)一的國家級立法體制之中，快速發(fā)展及時提供法律依據(jù)。2、轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新，必然會涉及到科學(xué)配置高新區(qū)管委會職能，合理設(shè)置管理機構(gòu)。首先全面落實高新區(qū)管理所需的行政權(quán)限，合理設(shè)定管委會的管理職能。目前，高新區(qū)行政管理最大阻礙就是管委會的行政權(quán)限不夠，行政職能配置不科學(xué)。要解決這一問題，省、市政府要科學(xué)、合理地對高新區(qū)管委會進行授權(quán)。一是授權(quán)要全面;二是授權(quán)要落到實處。其次，精簡管理機構(gòu)，打造精干型“小政府”。高新區(qū)管委會要按照“精簡、統(tǒng)一、廉潔、高效”的原則，壓縮管理幅度，減少審批事項，提高辦事效率，打造精干型“小政府”。要建立精干的“小政府”，首先要嚴格控制機構(gòu)規(guī)模，減少機構(gòu)數(shù)量，因此各地方高新區(qū)機構(gòu)設(shè)置必須嚴格按照中央和上級規(guī)定的限額設(shè)置。3、大力培育中介組織，完善中介服務(wù) 在高新區(qū)發(fā)展步入“二次創(chuàng)業(yè)”時期，建立中介服務(wù)體系，培育中介服務(wù)組織，完善中介服務(wù)機制已經(jīng)成為提上日程的又一大主題。高新區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮社會中介服務(wù)組織的支撐、橋梁和紐帶作用，要大力發(fā)展服務(wù)于創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的社會中介機構(gòu)組織，加強管理和引導(dǎo)，重點鼓勵和發(fā)展一批高質(zhì)量的科技評估、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)、風(fēng)險投資服務(wù)、科技產(chǎn)權(quán)交易、企業(yè)管理咨詢等社會中介服務(wù)機構(gòu)入駐園區(qū)，為園區(qū)內(nèi)的企業(yè)的培育和發(fā)展創(chuàng)造社會化的服務(wù)和保障條件。4、建設(shè)服務(wù)型政府，培養(yǎng)合格行政隊伍國家高新區(qū)要堅持精簡高效的管理理念，在管理體制、運行機制、政策環(huán)境等方面深化改革，不斷完善“小機構(gòu)、大服務(wù)”的管理和服務(wù)體系，積極爭取各方面力量和資源支持科技創(chuàng)新和高新區(qū)發(fā)展;高新區(qū)管委會與一般的行政機構(gòu)在級別上有區(qū)別，而且高新區(qū)所轄區(qū)域是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚地。這就要求高新區(qū)管委會組成人員從領(lǐng)導(dǎo)到普通科級人員都要具備充分的知識儲備和與時俱進的思維和眼光，完善行政部門人力資源管理是高新區(qū)行政管理體系中所不可或缺的環(huán)節(jié)。要實行彈性的人事管理制度，不斷的探索人力資源管理的新情況、新問題，做好人力資源管理的基礎(chǔ)工作。5、完善政府金融支持體系目前政府對于高新技術(shù)的直接資金投入不多，而高新區(qū)內(nèi)的中小型企業(yè)居多。政府金融支持的關(guān)鍵在于，創(chuàng)立各種高新技術(shù)資金的融資渠道，為企業(yè)解決資金缺乏的實際困難。如建立政府擔(dān)保體系，可以增加和刺激國有銀行向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供貸款的動機;建立對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠體系，一定程度上間接地滿足高新技術(shù)企業(yè)對資金的需求，減輕資金壓力，緩解資金供求矛盾;政府采取切實措施吸引充裕的民間資本流向風(fēng)險投資業(yè)，從而達到政府資本與社會資本的結(jié)合，壯大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的融資資金規(guī)模;加強金融政策創(chuàng)新。經(jīng)過二十多年的發(fā)展歷程，高新區(qū)已經(jīng)基本上完成了資本原始積，形成了比較完善的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)格高新區(qū)已經(jīng)成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一面旗幟。在應(yīng)對國際金融危機的中，國家高新區(qū)迎難而上，保持了較好的發(fā)展勢頭，為經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供要支撐。充分發(fā)揮國家高新區(qū)的作用，對戰(zhàn)勝金融危機、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、堅持特色自主創(chuàng)新道路、實現(xiàn)國民經(jīng)濟的依靠創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。隨著社會主義經(jīng)濟的發(fā)展，伴著國際形勢的風(fēng)云變化，發(fā)展高新技術(shù)一直是各個國家為實現(xiàn)高的經(jīng)濟增長，提高國際地位的關(guān)鍵措施。高新技術(shù)從始至終都是各國關(guān)注的焦點。在我國，鄧小平同志在上個世紀就提出了“科技是第一生產(chǎn)力”的科學(xué)論斷，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的支撐點。高新區(qū)作為在上個世紀80年代末開始出現(xiàn)的新事物，按照其生命周期來看，才剛剛完成了起步階段的歷程，正在邁向成長階段。因此，不可避免地，在其發(fā)展的過程當(dāng)中，勢必存在著這樣那樣的問題。因此研究與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的高新區(qū)行政管理體制的改革是適應(yīng)現(xiàn)代的時代發(fā)展要求的。參考文獻1厲無畏，王振.中國開發(fā)區(qū)的理論與實踐.上海，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2004，17一19.2白克明.加強高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的改革和建設(shè).北京，北京師范大學(xué)出版社，1993.3桑東輝.開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新當(dāng)議.理論觀察，2005，4.4閻