(最新)對(duì)“省直管縣”財(cái)政管理體制改革的調(diào)查與思考-會(huì)計(jì)審計(jì)

對(duì)“省直管縣”財(cái)政管理體制改革的調(diào)查與思考摘要本文通過(guò)對(duì)湖南省實(shí)施“省直管縣”改革后，株洲地區(qū)財(cái)政收支、縣域經(jīng)濟(jì)變化情況的實(shí)證分析與探討，得出省直管縣對(duì)加快縣級(jí)財(cái)政資金周轉(zhuǎn)，增加省級(jí)、縣級(jí)財(cái)政收入，調(diào)控能力有明顯作用；同時(shí)指出，改革中還存在一些不足，各項(xiàng)配套方案、措施必須盡快完善、跟進(jìn)，才能確保改革的有序進(jìn)行，成果的快速轉(zhuǎn)換。關(guān)鍵詞財(cái)政體制改革省直管縣株洲2010年，湖南省在全省推行“省直管縣”改革，此次改革是繼1994年分稅制改革后又一次體制重建，株洲市醴陵市、攸縣、株洲縣、茶陵縣、炎陵縣5縣均列入其中。改革實(shí)施以來(lái)，效果如何，對(duì)各級(jí)財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)造成哪些影響，存在哪些問(wèn)題，株洲國(guó)庫(kù)展開(kāi)了專(zhuān)題調(diào)研。一、“省直管縣”基本情況及主要措施（一）基本情況此次，株洲市納入改革的5個(gè)縣，2009年，人口總量28259萬(wàn)人，GDP總量50241億元、財(cái)政總收入3414億元，分別占株洲市人口、GDP、財(cái)政收入總量的7382、4906、31，人均GDP、人均財(cái)政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5縣中株洲縣、茶陵縣、炎陵縣GDP總量在全省122個(gè)縣市區(qū)不含長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)五大示范區(qū)中分別位列66位、70位、112位，屬落后貧困縣。（二）改革的主要措施此次改革的核心內(nèi)容包括“省直管縣”財(cái)稅體制改革和收入分享改革兩個(gè)方面。1、“省直管縣”財(cái)稅體制改革。與浙江、湖北、吉林等各省相似，即對(duì)財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款的分配、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各個(gè)方面，全部實(shí)行省對(duì)縣直接對(duì)接，地級(jí)市與縣市在財(cái)政管理體制上相互獨(dú)立,同時(shí)保留了市對(duì)縣市財(cái)政業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作銜接和監(jiān)督管理等職能。2、收入分享改革。包括分享稅種及基數(shù)核定。分享稅種可以概括為“兩分兩調(diào)兩放”6個(gè)字?！皟煞帧奔捶窒碓鲋刀?、營(yíng)業(yè)稅。將除湖南中煙公司和華菱集團(tuán)的增值稅繼續(xù)作為省級(jí)收入以外，其他行業(yè)增值稅地方25部分，改為省與市縣按2575分享；將除高速公路和鐵路建安營(yíng)業(yè)稅及屬于省級(jí)的鐵路運(yùn)營(yíng)營(yíng)業(yè)稅繼續(xù)作為省級(jí)收入外，其他省屬企業(yè)營(yíng)業(yè)稅與原屬市縣營(yíng)業(yè)稅，改為省與市縣2575分享；“兩調(diào)”，即調(diào)整所得稅、資源稅分享范圍。將原屬省級(jí)的省電力公司、省經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資公司、財(cái)信控股等企業(yè)所得稅地方40部分下劃市縣，按省與市縣3070比例分享，并改變跨市縣企業(yè)所得稅分配辦法，實(shí)行總分支機(jī)構(gòu)按比例繳納。將資源稅原省與市州按5050比例分享調(diào)整為省與市縣按2575；“兩放”，即下放土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。將原省市縣按5050比例分享土地增值稅和城鎮(zhèn)土地使用稅下放市縣，增量部分省財(cái)政不參與分享。二是核定基數(shù)。以2009年110月的實(shí)際完成數(shù)加后兩個(gè)月推算數(shù)，作為增值稅、營(yíng)業(yè)稅、資源稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及新下放的企業(yè)所得稅等稅收基數(shù)。二、改革取得成效（一）省與縣對(duì)接，財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高改革前，除了大部分一般性轉(zhuǎn)移支付和少數(shù)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接分配到縣市，其余都需要通過(guò)市級(jí)財(cái)政再分配，使得一些上級(jí)往來(lái)資金不能及時(shí)撥付到縣。改革后，縣財(cái)政的資金調(diào)度由省財(cái)政直接劃撥到縣，減少了劃撥資金的中間環(huán)節(jié)，各種財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金基本能夠按時(shí)間進(jìn)度劃撥到位。57月，改革5縣共計(jì)接收上級(jí)往來(lái)資金81億元，同比增長(zhǎng)1142，若剔除“兩稅”返還數(shù)，實(shí)際增長(zhǎng)24468。上級(jí)轉(zhuǎn)移資金到位及時(shí)，縣財(cái)政對(duì)公共領(lǐng)域投入明顯增強(qiáng)，對(duì)支持新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)民保障起到了積極作用。57月，改革5縣辦理財(cái)政支出1369億元，增長(zhǎng)3692，占到17月支出總額的4508，其中交通運(yùn)輸、科學(xué)技術(shù)、公共安全、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)同比增長(zhǎng)均在50以上。2010年二季度，5縣農(nóng)民人均收入3970元，同比增長(zhǎng)157，較2009年同期上升59個(gè)百分點(diǎn)，增收538元。（二）部分稅種下放，縣級(jí)一般預(yù)算收入增加改革后，市不再參與縣稅收分成，省將土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅全額下放給縣（市），同時(shí)把原省與縣五五分成的資源稅再下放25給縣市，株洲市縣級(jí)一般預(yù)算收入增長(zhǎng)。57月，縣級(jí)一般預(yù)算收入1794億元，同比增長(zhǎng)5152，月平均入庫(kù)598億元，較改革前月平均多收188億元，增長(zhǎng)4585。17月，縣級(jí)一般預(yù)算收入3442億元，同比增長(zhǎng)3087見(jiàn)表1，其中土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅同比分別增長(zhǎng)8389、4489、7239。三省級(jí)財(cái)力壯大，省級(jí)財(cái)政調(diào)控能力增強(qiáng)此次改革，將增值稅地方25部分，地方營(yíng)業(yè)稅改為省與市縣2575共享，雖然在已實(shí)行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省級(jí)收入份額。17月，株洲市共計(jì)上劃省級(jí)收入555億元，同比增加326億元，增長(zhǎng)7015見(jiàn)表1，較2009年同期上升68個(gè)百分點(diǎn)。其中，57月，省級(jí)增值稅、營(yíng)業(yè)稅分別入庫(kù)065億元、145億元，同比分別增長(zhǎng)550、75294，共計(jì)增收183億元，占到17月省級(jí)增收額的5613。省級(jí)財(cái)力增加，按照改革精神，省將把增量資金更多投入到欠發(fā)達(dá)縣市，這將對(duì)實(shí)現(xiàn)我省公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到很強(qiáng)的促進(jìn)作用。四省、市雙指導(dǎo)，縣級(jí)財(cái)政管理水平提升改革后，省里的很多會(huì)議、培訓(xùn)班直接開(kāi)到縣級(jí)，使縣里了解各種財(cái)政信息更及時(shí)、更全面，對(duì)各種財(cái)政政策的理解和掌握更加到位；同時(shí)保留了區(qū)市對(duì)縣市財(cái)政業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作銜接和監(jiān)督管理等職能，市里的重要會(huì)議、重大改革縣級(jí)財(cái)政也都參與。省與市雙重領(lǐng)導(dǎo)與幫助，大大提高了縣級(jí)財(cái)政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，對(duì)提升5縣財(cái)政管理水平起到了積極作用。三、目前改革存在的問(wèn)題（一）市縣收入質(zhì)量下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力大此次改革省將土地增值稅、土地使用稅下放給縣市，將增值稅地方25部分、營(yíng)業(yè)稅作為省與縣市共享收入，這種“分享主體稅種，下放土地管理稅種”方式，導(dǎo)致地方政府更加注重契稅征管、非稅收入的挖潛、土地交易市場(chǎng)的盤(pán)活等，使地方收入質(zhì)量進(jìn)一步下滑，同時(shí)更加依賴于房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力加大。17月，株洲市地方稅收收入2405億元，占全市地方財(cái)政總收入的4536，較2009年同期下降42個(gè)百分點(diǎn)，其中市、縣級(jí)增值稅、營(yíng)業(yè)稅1221億元，占地方財(cái)政總收入比重的2303，較2009年同期下降43個(gè)百分點(diǎn)。土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入77億元，占地方財(cái)政總收入的1452，較2009年同期上升10個(gè)百分點(diǎn)，多增6億元。二季度，5縣市全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額12378億元，增長(zhǎng)602，較2009年同期上升8個(gè)百分點(diǎn)，而高新技術(shù)產(chǎn)品增加值23億元，同比僅增78。（二）部分縣市財(cái)力減弱，改革促經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用不明顯省直管改革，減少了管理層次，目的是增加縣級(jí)財(cái)力，擴(kuò)大縣級(jí)管理權(quán)限，從而推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但從目前情況來(lái)看，部分縣市財(cái)力不增反降，改革促經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用不明顯。截止7月末，5縣中株洲縣、茶陵縣、攸縣財(cái)政庫(kù)存余額同比分別下降516、1962、1388，共計(jì)減少13億元。2010年二季度，5縣（市）實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值24853億元，同比增長(zhǎng)148，總量占全市生產(chǎn)總值的4756，較2009年同期下降2個(gè)百分點(diǎn)，增幅較株洲市總水平低07個(gè)百分點(diǎn)，較2009年同期下降08個(gè)百分點(diǎn)。上一頁(yè)12下一頁(yè)1、部分改革配套措施未實(shí)施，省對(duì)縣扶持有限。改革后，省級(jí)財(cái)政管理單元由原來(lái)的14個(gè)增加至93個(gè)，管理幅度是改革前的642倍，管理單位劇增，管理事務(wù)增加，加上改革涉及面廣，很多改革配套管理措施目前尚未落實(shí)，部分縣可自主支配財(cái)力減少。一是全省“兩稅”返還暫停。僅此一項(xiàng)5縣共計(jì)較2009年減收5900萬(wàn)元，下降3933；二是按新體制核算14月縣級(jí)600萬(wàn)凈調(diào)入資金8月仍未到位；三是省對(duì)縣支持并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。改革后，省直撥資金效率提高，但轉(zhuǎn)移資金絕大部分是專(zhuān)項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付，只是在原來(lái)設(shè)區(qū)市應(yīng)得的大蛋糕里，由省里直接撥付給縣，并沒(méi)有把蛋糕加大。2、市幫扶縣積極性削減，貧困縣獲上級(jí)扶持減弱。改革后，雖然省明確提出鼓勵(lì)市級(jí)繼續(xù)對(duì)縣市給予支持和補(bǔ)助，株洲市政府也表示將繼續(xù)按照2009年標(biāo)準(zhǔn)給予縣支持，但從實(shí)際情況來(lái)看，在各項(xiàng)改革配套方案不明朗時(shí)，市對(duì)縣支持進(jìn)度有所放緩。如，2009年，株洲市政府提出“農(nóng)民用水，政府買(mǎi)單”農(nóng)村水費(fèi)改革，當(dāng)年市財(cái)政對(duì)5縣補(bǔ)助農(nóng)村水費(fèi)改革支出1020萬(wàn)元。改革后，截止7月底，市財(cái)政對(duì)縣農(nóng)村水費(fèi)改革補(bǔ)助支出為0。3、收入基數(shù)重新核對(duì)，部分縣市收益受損?！笆≈惫芸h”改革一個(gè)重要的工作環(huán)節(jié)是核定收入基數(shù)，是以2009年前10個(gè)月的實(shí)際完成數(shù)加后兩個(gè)月收入數(shù)后兩個(gè)月收入測(cè)算數(shù)按前10個(gè)月月平均收入的124倍計(jì)算確定改革后的收入依據(jù)和省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的撥付指數(shù)。這一方案顯然不利于2009年基數(shù)較低縣市。如，茶陵縣屬于老少邊窮縣,以采掘、建材、冶煉、鑄造為四大支柱產(chǎn)業(yè)。在前兩年，茶陵縣受冰災(zāi)、金融危機(jī)、落實(shí)環(huán)保等政策因素的影響,關(guān)、停了一些冶煉、造紙企業(yè)，再加上落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策辦理退庫(kù)，增值稅等主體稅種連年減少,2009年增值稅減收3548，尤其港澳和外商企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)減少幅度較大，分別達(dá)4415和5656。以2009年增值稅減收3548的基數(shù)核定改革后的增值稅收入數(shù)，增量部分則進(jìn)行調(diào)整，基數(shù)核定后，茶陵將減少收入900萬(wàn)元。三市級(jí)調(diào)控能力減弱，市本級(jí)財(cái)政收支矛盾突出近年來(lái)，為加快“兩型”社會(huì)建設(shè)步伐，株洲市加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府債務(wù)規(guī)模大幅擴(kuò)大，償債壓力明顯加大，2010年市本級(jí)需償還政府債務(wù)規(guī)模達(dá)3335億元。舊體制下，市本級(jí)不但掌控了自身財(cái)力，同時(shí)庫(kù)存中還包含著中央、省對(duì)縣轉(zhuǎn)移支付資金的一部分及縣上繳收入，市財(cái)政可調(diào)劑資金較充裕。改革后，省直接對(duì)縣撥付資金，縣不再向市上繳收入，部分稅種分享比例變化，市財(cái)政掌控資金減少，資金調(diào)劑能力明顯減弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本級(jí)一般預(yù)算收入1201億元，同比增長(zhǎng)875，較2009年同期下滑5個(gè)百分點(diǎn)，一般預(yù)算支出2875億元，增長(zhǎng)817，較2009年同期上升60個(gè)百分點(diǎn)，市本級(jí)庫(kù)存余額61億元，同比下降4727，較年初減少98億元。四、相關(guān)建議（一）加快“省直管縣”體制建設(shè)步伐一是建立健全省、市、縣財(cái)政網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。以做到省、市、縣既實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，確保工作聯(lián)系和溝通順暢，又降低行政成本，提高工作效率；二是盡快完善改革配套政策。財(cái)政體制變化、收入分享改變，各項(xiàng)原有制度已不適應(yīng)新體制要求，必須盡快完善、出臺(tái)新的配套政策方案，以保證改革順利進(jìn)行；三是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，落實(shí)對(duì)困難地區(qū)的扶持政策，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，增加基層財(cái)政的可支配財(cái)力，解決縣鄉(xiāng)財(cái)力不足問(wèn)題；四是完善市、縣、區(qū)激勵(lì)機(jī)制，安排一部分資金，把資金與地級(jí)市管理省直管縣的工作成績(jī)結(jié)合起來(lái)，安排一部分資金，把獎(jiǎng)金與省直管縣自力更生、落實(shí)各項(xiàng)省級(jí)政策結(jié)合起來(lái)，通過(guò)激勵(lì)制度的設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)地級(jí)市與改革縣市建立利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，幫助縣（市）級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)縣（市）級(jí)自力更生、自我發(fā)展，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展；五是逐步實(shí)現(xiàn)完全“省直管縣”。建立完全的省直管縣體制，既包括財(cái)政方面的省直管縣，也包括社會(huì)事務(wù)和干部人事方面的省直管縣，因?yàn)橹挥邪咽聶?quán)劃分清楚了，才能調(diào)整和規(guī)范省與縣的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，從根本上保證省直管縣的持續(xù)健康有序運(yùn)行，避免由于財(cái)權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一，而造成的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)。二以改革為契機(jī)，做大做強(qiáng)縣級(jí)財(cái)力一是縣財(cái)政積極對(duì)上銜接，全力爭(zhēng)取支持?！笆≈惫芸h”改革中明確提出要加大對(duì)困難地區(qū)的支持力度?？h級(jí)政府要把握這一利好政策，積極爭(zhēng)取上級(jí)資金和項(xiàng)目支持，增加地方財(cái)政力。在省直管扁平化管理體制下，省級(jí)管理幅度過(guò)寬可能產(chǎn)生輻射遞減以及在體制改革過(guò)渡可能產(chǎn)生銜接不暢等問(wèn)題，地方政府應(yīng)超前計(jì)劃，積極研究省委、政府已經(jīng)出臺(tái)和即將出臺(tái)的各項(xiàng)扶持政策，把握上級(jí)動(dòng)向，通過(guò)多種途徑主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)上銜接，積極推介縣域特色資源和產(chǎn)業(yè)，努力引入省級(jí)資金和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，以此拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)地方稅收增長(zhǎng)；二是強(qiáng)化稅收征管。加大財(cái)稅征管工作力度，堅(jiān)持大稅小稅一起抓，正常收入和清理欠稅一起抓，稅收、基金一起抓，實(shí)施全方位監(jiān)管，確保實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收入全部清繳入庫(kù)；三是加大招商引資力度。新體制，將原屬省級(jí)的電力、石化、冶金、有色四大行業(yè)增值稅，重點(diǎn)工程營(yíng)業(yè)稅、金融保險(xiǎn)稅以及其他省屬企業(yè)營(yíng)業(yè)稅下劃。地方政府要抓住這一重點(diǎn)，優(yōu)化投資環(huán)境，集中全力引進(jìn)一批骨干稅源企業(yè)，同時(shí)加快金融業(yè)發(fā)展，在良性互動(dòng)中，以獲取更多稅收。三緊密市區(qū)聯(lián)系，促進(jìn)市區(qū)財(cái)源建設(shè)改革后，各市區(qū)要重新定位設(shè)區(qū)市功能，要突出“經(jīng)濟(jì)區(qū)域”原則，打破市區(qū)界限，切實(shí)做好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，共同促進(jìn)市區(qū)財(cái)源建設(shè)。一是大力培植區(qū)級(jí)財(cái)源，形成多層次、多產(chǎn)業(yè)、多所有制、多區(qū)域的穩(wěn)定的財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn)，以保證區(qū)級(jí)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)區(qū)經(jīng)濟(jì)要主動(dòng)融入市經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈范圍，不搞重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局；二是市要充分發(fā)揮龍頭作用，