農(nóng)村村規(guī)民約基層治理情況調(diào)研報告

1、農(nóng)村村規(guī)民約基層治理情況調(diào)研報告作為社會的微觀基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村是國家的細(xì)胞，是實踐著軟硬兼施結(jié)構(gòu)治理模式的公共區(qū)域。基層治理是我國民主政治和法治建設(shè)的基礎(chǔ)，我們不難發(fā)現(xiàn)，社會中總存在這樣一類規(guī)范，詞句冗長卻字字珠璣，數(shù)量繁多卻朗朗上口，語言直白卻意義深刻，雖然沒有國家依據(jù)和強制保障，卻時刻影響著人們的言行舉止。這類規(guī)范就是人們通常所說的村規(guī)民約，是基層治理中不可或缺的重要組成部分和表現(xiàn)形式。它是在滿足人民對現(xiàn)實規(guī)范的需求基礎(chǔ)上，以傳統(tǒng)道德為基礎(chǔ)，以現(xiàn)行法律政策為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，共同制定并遵守的行為規(guī)范。作為基層治理中的重要制度化形式，很大程度上是獨立于“法律之外”的又一種社會管理形式，表現(xiàn)為村民

2、可以人手一冊的權(quán)利義務(wù)書。它承擔(dān)著調(diào)整、評價各類社會行為和大量公共治理的功能，構(gòu)建和維系著村內(nèi)和諧和公共秩序，影響著鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定和發(fā)展變化。將現(xiàn)存有效的村規(guī)民約上升到軟法的層次，促進(jìn)向法治化的轉(zhuǎn)換與發(fā)展，是創(chuàng)新社會管理、提升軟法治理能力的重要路徑。因此，在充分認(rèn)真并高度重視村規(guī)民約的意義和作用的基礎(chǔ)上，深入探析村規(guī)民約在現(xiàn)代社會發(fā)展中的不足、缺陷，發(fā)現(xiàn)癥結(jié)深挖問題根源找到應(yīng)對之策，促進(jìn)村規(guī)民約正?；?、規(guī)范化、合法化，提升軟法治理能力，形成軟法不軟的局面是十分必要的。（一）基層民主建設(shè)的重要體現(xiàn)。村民自治是基層民主建設(shè)的核心組成部分，基層民主建設(shè)是我國社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)社

3、會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要步驟，是中國特色社會主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)，是我國整個民主政治建設(shè)的切入點。村規(guī)民約的不斷的出現(xiàn),既是基層民主政治建設(shè)實踐的詮釋,也是村民自治法律制度的必然結(jié)果。它對社會主義政治文明的建設(shè)，對整個民主化進(jìn)程的推進(jìn)，起到現(xiàn)實而深遠(yuǎn)的影響。黨的十八大指出，在城鄉(xiāng)社會綜合治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。作為基層民主權(quán)利行使的產(chǎn)物，村規(guī)民約是針對農(nóng)村公共事務(wù)，經(jīng)由村民大會討論、多數(shù)人表決通過的“社會契約”，是我國民主政治建設(shè)的一次“歷史性工程”，其村民公共參與的特質(zhì)反映了鄉(xiāng)村治理的自治性和民主化程

4、度。進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約是完善基層民主制度的重要體現(xiàn)。（二）基層社會自治的重要手段。村民自治作為一種社會自治,來源于廣大農(nóng)民群眾的利益捆綁、首創(chuàng)內(nèi)因的偉大的實踐,是介于法律與道德之間“準(zhǔn)法”的自治規(guī)范，是全體村民共同意志的載體，其性質(zhì)決定了它需要根據(jù)實踐中根據(jù)出現(xiàn)的新情況、新問題,不斷制定針對性強、實用性高的村規(guī)民約,以發(fā)展和完善這種自治制度。村民自治是一種制度的外殼,而村規(guī)民約則是這種制度的血肉。從包干到戶到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革,從村民委員會的建立到農(nóng)村基層民主政治的建設(shè),從農(nóng)村“長者調(diào)解”、“五老調(diào)解”到人民調(diào)解制度的建立、完善、發(fā)展,都是村規(guī)民約的歷史貢獻(xiàn)。傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村，自給自足經(jīng)濟(jì)條件下

5、的社會關(guān)系依靠宗法倫理來整合，國家的介入和干預(yù)程度較低;新中國成立后的人民公社體制下，國家行政權(quán)力對農(nóng)村社會實行高度的控制和整合;改革開放以后，農(nóng)村社會的治理體現(xiàn)為法治與自治并行。農(nóng)村社會的飛速發(fā)展迫切需要相關(guān)規(guī)范來引導(dǎo)農(nóng)民的社會和個人行為，而以理想信念、風(fēng)俗習(xí)慣、社會輿論為基礎(chǔ)兼具有契約法理性質(zhì)的村規(guī)民約與國家法律充當(dāng)互為補充的作用，成為了基層治理的重要手段。二、當(dāng)前村規(guī)民約存在的問題。雖然村規(guī)民約在基層治理中不可或缺，其作用和意義不言而喻，但當(dāng)下我國的基層治理體系尚不完善，在面對諸多農(nóng)村問題時顯得治理手段匱乏，根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果以及實證考察和案例分析，村規(guī)民約的建設(shè)存在以下問題：（一）與現(xiàn)

6、行“硬法”沖突。村民委員會組織法第XX條第二款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律法規(guī)和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”但由于農(nóng)村社會深厚的自治精神，村民對陋習(xí)的堅持，對法治的淡漠，有少數(shù)村規(guī)民約留有封建殘余，違背國家法律法規(guī)，出現(xiàn)明顯的不當(dāng)、不合理，如農(nóng)村外嫁的姑娘必須收回土地、上門女婿不能分地等問題；大學(xué)生上學(xué)遷出的戶口在其畢業(yè)后不能再遷回原村；本村寡婦外嫁他村的不能繼承丈夫的遺產(chǎn)在軟法的合憲性與合法性問題上，在村規(guī)民約與“硬法”沖突的時候，國家權(quán)力的介入在濃厚的封建觀念下往往顯得力不從心。對涉及到對

7、公民基本權(quán)利的侵犯，尤其是以公權(quán)力侵犯村民的個人利益，應(yīng)該對其進(jìn)行嚴(yán)格的審查。（二）與基層民主建設(shè)違背。村規(guī)民約是村民充分行使自治權(quán)的成果體現(xiàn)，是基層民主的產(chǎn)物。但實際上，無論是制定程序還是實質(zhì)內(nèi)容，村規(guī)民約的民主性明顯不足，多數(shù)由少數(shù)幾個人研究制作，較少收集民意，票數(shù)過半則過，人為操作空間頗大。有的由政府統(tǒng)一制定的;有的由影響力大的大戶參加大會；有的直接召開村民會議宣讀民主性的不足大打降低了村民的參與度和認(rèn)同度，最終制定出的村規(guī)民約反映的是少數(shù)人的意志，沒有站在全局的高度和最廣大人民群眾的利益立場思考問題，程序極度不規(guī)范，村規(guī)民約的民主性大打折扣。（三）與群眾接受意愿不配套。一是多數(shù)村規(guī)民約

8、涉及行為規(guī)范、人身財產(chǎn)權(quán)，少有涉及基層群眾義務(wù)民主政治權(quán)益，存在權(quán)利義務(wù)不對等、義務(wù)本位思想突出的情況。二是在約束手段上，常采用經(jīng)濟(jì)處罰，較少采用規(guī)勸說服教育，未突出基層民主建設(shè)的宣傳教育作用，多數(shù)群眾遵守“規(guī)則”而未達(dá)入腦入心的效果。三是一些村規(guī)民約的條文籠統(tǒng)、抽象、涵蓋面廣，道德宣言式、倡導(dǎo)式的條文多，口號多實際少，明確村民權(quán)利義務(wù)條文少，基層民主重點不突出，實際操作意義不大。四是由于地域、文化等因素，村規(guī)民約往往不能及時反映時代的變化，多數(shù)的村規(guī)民約是陳年老窖，到今天既未被廢止亦未作任何修改，內(nèi)容明顯過時。有的保留傳統(tǒng)卻不與時俱進(jìn)更新規(guī)約，多數(shù)群眾難以接受，村規(guī)民約遭遇地位的尷尬和權(quán)威的

9、喪失。（四）與基層治理可執(zhí)行性不符如前所述，有的村規(guī)民約屬于口號型、宣傳型，少有或沒有規(guī)定村民的具體權(quán)利義務(wù)，不具備可執(zhí)行性。有的村規(guī)民約反映少數(shù)人的意志，遭到村民的抵制，可執(zhí)行性不強。有的針對性不強，選用大而空、華而不實的內(nèi)容，導(dǎo)致村規(guī)民約的約束力弱化，使得那些亟需解決、而法律尚未觸及的農(nóng)村問題被擱置或放大，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。有的寥寥無幾，有的洋洋幾十條，不成文形式的村規(guī)民約較多，很多地方是通過村民小組“一事一議”確定下來后再口口相傳，有的地方甚至用抓鬮的方式來確定，程序不合規(guī)范，針對性、操作性不強，從而遭到基層群眾的抵制。三、進(jìn)一步促進(jìn)村規(guī)民約法治化的意見建議根據(jù)當(dāng)前形勢，尤其是黨的十八

10、屆四中全會作出關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大戰(zhàn)略以來，村規(guī)民約的法治化問題顯得越來越突出，所謂村規(guī)民約法治化，就是將原有的村規(guī)民約加上一套固定的程式模子，逐步使其走上正規(guī)化、合法化的軌道，保障其在國家法律規(guī)定和允許的框架范圍運行，村規(guī)民約的順利實施是基層法治的生動實踐，是基層民主自治的有利保障，是基層依法治理的具體落實。主要包含以下三個方面：（一）村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)法治化國家法律對村規(guī)民約的制定原則和程序規(guī)定較少，僅有村民委員會組織法第XX條、XX條、XX條對其作了原則性規(guī)定。各個行政區(qū)域多在村民委員會組織法的統(tǒng)一下進(jìn)行原則性規(guī)定，有的甚至尚未提及。在基層社會管理和綜合治理中，如何正確制定合乎法

11、律和規(guī)定的村規(guī)民約亦無明確的規(guī)定。為了更好地實現(xiàn)基層民主自治，村規(guī)民約扮演的角色越來越重要，首先應(yīng)從立法上明確村規(guī)民約的地位，在有章可尊、有法可循的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約。立法中應(yīng)明確規(guī)定:村規(guī)民約“民間法”X的性質(zhì)和地位;村規(guī)民約的適用范圍、地域和事項;村規(guī)民約的制定程序；村規(guī)民約的在調(diào)處矛盾糾紛中的法律效力，村規(guī)民約的備案、修改、審查機(jī)制。進(jìn)行地方立法時，既要結(jié)合憲法、村民委員會組織法等國家現(xiàn)行法律法規(guī)，又要考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀實際，還應(yīng)當(dāng)充分尊重和征求基層社會管理者、農(nóng)民群眾的意見建議。（二）村規(guī)民約的制定應(yīng)當(dāng)合乎法定程序制定村規(guī)民約的程序必須正當(dāng)、合乎法律規(guī)定，制定村規(guī)民約

12、必須具備合法性、公開性和民主參與性。一是村規(guī)民約支隊本村公共事務(wù)和公益事業(yè)予以規(guī)定，制定和修改村規(guī)民約的主體可以是村民會議，也可以是村民代表大會，制定的內(nèi)容必須經(jīng)過村民小組嚴(yán)格把關(guān)，不得違背相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，法律已有明確規(guī)定的不再納入，村民約定俗成的內(nèi)容必須體現(xiàn)針對性、約束性和實用性，不得有侵害群眾利益的行為。二是村規(guī)民約的制定程序需應(yīng)當(dāng)合乎法律規(guī)定，首先應(yīng)廣泛宣傳，發(fā)動群眾參與，充分征求群眾意見；其次由村民小組草擬初稿提交到村民會議審核修改，該過程由法律顧問審核把關(guān)；再次召開村民會議或村民代表大會討論表決，應(yīng)由三分之二以上的住戶代表參加會議，參會人員應(yīng)由至少三分之二審議并通過；然后上級

13、人民政府組織實施并備案推廣；最后由所在村委會印制并公布實施。三是村規(guī)民約的制定要要弱化政府的影響和干預(yù)，保障村規(guī)民約的絕對民主，確保村規(guī)民約的內(nèi)容是村民意志的集中反映。同時，也必須強調(diào)基層政府對村規(guī)民約的指導(dǎo)、審查和監(jiān)督職責(zé)。（三）村規(guī)民約的出臺應(yīng)當(dāng)充分重視監(jiān)督環(huán)節(jié)一是基層政府對報備的村規(guī)民約進(jìn)行備案審查，不能只備案不審查，或者只審查不備案，主要審查村規(guī)民約的內(nèi)容程序是否合法、是否符合民主，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋，并責(zé)令村民會議或村民代表大會改正。定期清理轄區(qū)內(nèi)的村規(guī)民約進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時督促清理和調(diào)整不適應(yīng)社會發(fā)展需求的村規(guī)民約，堅決制止不合法規(guī)對村民合法利益造成的侵害。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級法律顧問制度，健全基