宋才發(fā)民族地區(qū)城市化建設(shè)中社會保障問題的法律探討

1、宋才發(fā)：民族地區(qū)城市化建設(shè)中社會保障問題的法律探討民族地區(qū)城市化建設(shè)中社會保障問題的法律探討宋才發(fā)*作者簡介 宋才發(fā)（1953），湖北武穴人，法學(xué)博士。中央民族大學(xué)原法學(xué)院院長、教授、教育部人文社會科學(xué)重點研究基地中國少數(shù)民族研究中心特聘教授，博士生導(dǎo)師，從事民族法學(xué)研究?；痦椖浚赫撐臑楸救酥鞒值慕逃咳宋纳鐣茖W(xué)重點研究基地2004年度重大研究項目(項目批準(zhǔn)號：05JJD)，國家“985工程”二期建設(shè)項目(項目批準(zhǔn)號：教重辦20041號)的研究成果。（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京）摘 要 民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度滯后、缺失和封閉性，阻礙著民族地區(qū)城市化又好又快發(fā)展的進程。打破制約民族地區(qū)城市化

2、進程僵局的最佳選擇是完善社會保障制度。民族地區(qū)必須堅持完善社會保障制度的基本原則，實施農(nóng)村社會保障制度的創(chuàng)新，創(chuàng)設(shè)農(nóng)民工社會保障制度，推動小城鎮(zhèn)社會保障制度的改革。關(guān)鍵詞 民族地區(qū)；城市化建設(shè)；農(nóng)民利益；社會保障社會保障制度是又好又快地推進城市化進程的關(guān)鍵。民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的缺失和城鎮(zhèn)社會保障制度的封閉性，嚴(yán)重地阻礙了民族地區(qū)城市化的實際進程。民族地區(qū)城市化建設(shè)需要建立同民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度，需要覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村的城鄉(xiāng)社會保障體系作支撐。本文擬就這個問題作些粗淺的法律探討。一社會保障是指一個國家或者地區(qū)為了保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，對公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭

3、遇災(zāi)害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質(zhì)幫助以保證公民基本生活需要的制度。1935年美國在社會保障法中首次使用“社會保障”一詞。1986年9月通過的中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議，第一次在我國最高層次的文件中明確提出社會保障的概念。社會保障不是自發(fā)產(chǎn)生的，它是國家為了整個社會的利益通過立法強制實施的。因此，社會保障制度從其誕生之日起就是一種法律制度，是調(diào)整社會保障實施過程中發(fā)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。任何類型的社會保障制度都只有在法制的軌道上和法治的氛圍中才能良好運行，社會保障制度的發(fā)展歷程實質(zhì)上體現(xiàn)了道德法律化的過程。社會保障制度滯后制約著民

4、族地區(qū)城市化進程。民族地區(qū)城市化建設(shè)呼喚全方位的、規(guī)范的社會保障制度，城市化主要表現(xiàn)為一種受經(jīng)濟理性原則支配的經(jīng)濟現(xiàn)象。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，城市化是一個人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚的過程，是以市場為基礎(chǔ)對勞動力、資本、土地等資源進行非農(nóng)化配置的結(jié)果。我國城市化嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的事實說明，城市化滯后固然受到經(jīng)濟發(fā)展的制約，但更主要的是受到制度的制約。改革開放以來我國城市化進程不斷加快，譬如，19782004年，城市化水平由不足18%提高到41.8%1。隨著我國城市化進入有效需求不足的新階段，城市化的運行機制已經(jīng)發(fā)生深刻的變化。這突出地表現(xiàn)在與20世紀(jì)80年代相比，90年代以來的城市化速度呈下降之

5、勢，城市化速度受體制和政策的深度制約日益明顯。19781993年我國城市化水平每年平均提高0.68個百分點，而19961998年，城市化水平每年平均提高0.45個百分點2。從現(xiàn)實經(jīng)濟關(guān)系的內(nèi)在邏輯來看，在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期，城市化進程受阻的直接原因是就業(yè)崗位減少或者增加緩慢；就業(yè)崗位減少或者增加緩慢是因為買方市場過早形成；買方市場過早形成是因為農(nóng)村市場啟動困難；農(nóng)村市場啟動困難是因為農(nóng)民收入增長緩慢；農(nóng)民收入增長緩慢是因為我國農(nóng)村人多地少；農(nóng)村人多地少是因為剩余勞動力不能有效轉(zhuǎn)移；剩余勞動力不能有效轉(zhuǎn)移是因為戶籍制度的束縛；戶籍制度束縛是因為社會保障瓶頸的制約；社會保障瓶頸的制約使農(nóng)民被排斥在

6、社會保障制度之外；農(nóng)民被排斥在社會保障制度之外使城市化的風(fēng)險增加；農(nóng)民城市化風(fēng)險的增加使農(nóng)民進城并不踴躍；城鎮(zhèn)對農(nóng)民吸引力不足使農(nóng)民難以自愿放棄農(nóng)村土地；農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村土地使規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)；小農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展又制約市場的擴大；缺乏足夠市場支撐的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)必然難以快速發(fā)展；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢必然難以提供大量就業(yè)崗位；就業(yè)崗位減少或者增加緩慢必然使城市化進程受阻。如此循環(huán)往復(fù)最終形成難以打破的僵局。雖然政府多次改革戶籍制度，逐步放寬對農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的限制，但是戶籍制度改革只是城市化的突破口，而社會保障制度才是城市化的關(guān)鍵。戶籍制度改革的最終成功也必須以完善社會保障制度為前提。我國如果能夠盡快完善社會保

7、障體系，整個改革發(fā)展和城市化的進程都可能加快。社會保障制度缺失阻礙著民族地區(qū)城市化進程。民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的缺失主要反映在如下幾個方面：（1）民族自治地方政府對農(nóng)村社會保障的認(rèn)識不到位。不少領(lǐng)導(dǎo)只把農(nóng)村社會保障看作是民政部門的一項具體業(yè)務(wù)，并沒有充分地認(rèn)識到這是各級政府的一項重要職能。甚至有人還認(rèn)為農(nóng)村計劃生育政策相對寬松一些，農(nóng)村養(yǎng)老仍然可以主要依靠家庭，開展社會保險在民族地區(qū)作用不大。農(nóng)民家庭只要擁有“一畝三分土地”，土地就可以成為農(nóng)村的最后保障線。從農(nóng)民個人的角度來看，由于法律知識欠缺和社會保障意識淡薄，大多數(shù)人錯誤地認(rèn)為社會保障純粹是政府的責(zé)任，要求農(nóng)民個人繳納社會保障費用，那無

8、疑就是“亂收費”。此外，有一些經(jīng)濟發(fā)展較快、生活較富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現(xiàn)了包攬社會保險和生活福利事業(yè)的傾向，因而也助長了農(nóng)民的依賴心理，弱化了農(nóng)民的社會保障意識。（2）民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的覆蓋面過窄。據(jù)統(tǒng)計，幾十年來占全國人口大多數(shù)農(nóng)民的社會保障支出，僅占全國社會保障費的11%；而占全國人口比例較小的城鎮(zhèn)人口，卻占全國社會保障費的89%。到20世紀(jì)90年代初，城市人均享受的社會保障費用是農(nóng)村人均的30倍之多，兩者差距之大超過了世界上任何一個國家。1990年享有養(yǎng)老保險的農(nóng)民、五保戶和定期救濟撫恤的人數(shù)，只占農(nóng)村勞動者的1.9%，尚有4.1億農(nóng)村勞動者未被納入社會保障體系，加上縣以下城鎮(zhèn)集體單位的1

9、000萬職工和4600萬城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者，全國鄉(xiāng)村大約有4.7億勞動者基本上沒有享受社會保障。民族地區(qū)由于經(jīng)濟社會發(fā)展落后于全國平均水平，農(nóng)村社會保障的覆蓋面就更加狹窄。（3）民族地區(qū)農(nóng)村社會保障社會化程度低、保障能力差。在民族地區(qū)廣大農(nóng)村，按法律和政策規(guī)定本應(yīng)由社會共同承擔(dān)的社會福利被轉(zhuǎn)嫁到了集體或者企業(yè)身上，變成了“企業(yè)保障”或者“集體保障”，加重了集體和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，使它們難以和其他市場主體站在同一起跑線上參與競爭，社會保障基金的互濟功能也難以得到充分發(fā)揮。農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推行，雖然在一定程度上緩解了部分農(nóng)民的看病難問題，但是并沒有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在醫(yī)療保健方面的依附關(guān)系，醫(yī)療保

10、障的社區(qū)性很強，社會化程度很低。這種狀況不僅削弱了社會保障對農(nóng)民生活的保障作用，而且成為集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進一步發(fā)展和參與市場競爭的絆腳石。當(dāng)前民族地區(qū)農(nóng)村社會保障資金嚴(yán)重不足，財政投入是農(nóng)村社會保障資金的主渠道。近些年來國家雖然在不斷加大這方面的財政投入，如多次提高農(nóng)村優(yōu)撫標(biāo)準(zhǔn)，加撥農(nóng)村自然災(zāi)害救濟費用等。但由于其增加的速度趕不上物價上漲，尤其是糧食價格上漲的速度，因此按原物價標(biāo)準(zhǔn)核定的社會救濟及經(jīng)費的實際保障力度只相當(dāng)于原來的一半，甚至1/3。（4）民族地區(qū)農(nóng)村社會保障管理混亂、穩(wěn)定性較差。主要表現(xiàn)在多頭管理、政出多門等方面。在管理機構(gòu)上，一些在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會保障歸勞動部門管

11、理，醫(yī)療保障由衛(wèi)生部門和職工所在單位或者鄉(xiāng)村共同管理，農(nóng)村社會養(yǎng)老和優(yōu)撫、救濟等社會保障項目由民政部門管理，部分鄉(xiāng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還自行制定了一套社會保障實施辦法和管理規(guī)定。由于上述各部門所處的地位和利益關(guān)系不同，在社會保障的管理和決策方面經(jīng)常發(fā)生矛盾，導(dǎo)致互相扯皮，辦事效率低下。加之民族地區(qū)農(nóng)村社會保障缺乏有效監(jiān)督、透明度差，往往是少數(shù)人說了算，使農(nóng)（牧）民缺乏對社會保障制度的足夠信任，從而影響農(nóng)村社會保障制度的功能效果。在開展社會保障工作的農(nóng)村地區(qū)，絕大多數(shù)農(nóng)（牧）民能夠認(rèn)識到社會保障制度的好處，但卻不能完全解除他們的思想顧慮，因為他們擔(dān)心政策發(fā)生變化導(dǎo)致他們的利益受損。我國目前在農(nóng)村開辦的

12、社會保障項目中，社會優(yōu)撫和社會救濟制度相對比較穩(wěn)定，而社會保障制度的主體項目農(nóng)村社會保險和合作醫(yī)療制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性就比較差。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、運行和保險金的發(fā)放，嚴(yán)格地說沒有按照法律規(guī)定的程序進行，而是按照地方政府的一些規(guī)章制度進行的，往往主觀隨意性很大。1998年以后，農(nóng)村養(yǎng)老保險的管理雖然由民政部門移交給了勞動與社會保障部，但由于管理體制的改革、存款利息的持續(xù)下調(diào)和中央關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的不斷變動等，全國大部分地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)。這樣一種極不穩(wěn)定的社會保險制度，不僅不能保障民族地區(qū)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，反而容易激發(fā)農(nóng)（牧）民的不滿情緒。社會保障制度封閉性干

13、擾了民族地區(qū)城市化進程。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，在計劃經(jīng)濟體制下完全由政府主導(dǎo)的城市化機制已基本上淡出了現(xiàn)實生活。在市場取向的改革過程中同其他地區(qū)一樣，民族地區(qū)覆蓋城鎮(zhèn)全體居民的社會保障制度在歷經(jīng)陣痛后逐步建立。然而民族地區(qū)新建立起來的城鎮(zhèn)社會保障制度，依然保持了城鄉(xiāng)分割的格局，城鄉(xiāng)利益差別和城鄉(xiāng)不平等的狀況并未受到根本觸動。農(nóng)村人口不管是農(nóng)（牧）業(yè)人口還是非農(nóng)化農(nóng)業(yè)人口，依然基本上被排斥在城鎮(zhèn)社會保障體系之外。城鄉(xiāng)居民在居住空間選擇、就業(yè)機會、教育機會、生活福利、社會地位等方面依然存在明顯差別。城鎮(zhèn)社會保障制度的封閉性排斥農(nóng)民的加入，使農(nóng)民城市化的風(fēng)險極大增加，農(nóng)民的城市化行為也因之

14、而扭曲。處在社會保障邊緣的這些事實上已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)（牧）民，決不可能長期被排斥在社會保障體系之外，城市化也不可能在這樣的條件下取得突破性的進展。一方面，已經(jīng)進城的農(nóng)（牧）民在面臨較城鎮(zhèn)居民更多更大市場風(fēng)險的同時卻得不到社會保障，這就使許多農(nóng)（牧）民在面臨特定的就業(yè)機會時，必然會權(quán)衡利弊、得失和風(fēng)險，可能放棄一些就業(yè)機會從而延緩城市化進程；另一方面，如果將非農(nóng)化職工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，必然要動員大量社會資源，但即使農(nóng)（牧）民放棄在農(nóng)村的土地也得不到經(jīng)濟補償，這就使土地這一最大最寶貴的經(jīng)濟資源得不到有效利用，從而降低了資源配置的效率，也會影響社會保障覆蓋面的擴大?？傊忾]的社會保障制度

15、已經(jīng)成為加快城市化進程的制度性障礙，并構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間最后的一道壁壘。只有消除了這道壁壘，城市化的制度平臺才可能更加完善，城鄉(xiāng)資源市場化配置的程度才會大幅度地提高，城市化才有希望進入良性循環(huán)。因此，在改革進入了以城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整為重點的階段后，消除城鄉(xiāng)之間最后一道壁壘的社會保障制度創(chuàng)新，就必然成為制度創(chuàng)新的重點和核心。要想完善城市化過程中的社會保障制度，就必須重點抓住兩個方面的問題不放：一是城鎮(zhèn)社會保障制度中關(guān)于農(nóng)民工社會保障制度的建立和完善。在整個農(nóng)村人口中，率先將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險制度體系，解決其后顧之憂，有利于農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和加快城市化步伐，從而有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，提高農(nóng)村勞動力的生活

16、水平和生活質(zhì)量，也有利于城鄉(xiāng)勞動力市場的一體化發(fā)展。二是建立完善的農(nóng)村社會保障制度。在建立了城鎮(zhèn)農(nóng)民工社會保障制度的同時，也要建立和完善農(nóng)村社會保障制度尤其是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，只有這樣才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保險制度之間的相互銜接，也為農(nóng)民工正常返回農(nóng)村提供制度保障。建立農(nóng)村社會保障制度是完善城市化機制的重要前提，城市化中的社會保障問題也只有在城市化機制的不斷完善中才能建立。二打破制約民族地區(qū)城市化進程僵局的最佳選擇是完善社會保障制度。民族地區(qū)城市化進程中社會保障制度的障礙主要來自于兩個方面：一是農(nóng)村社會保障制度的缺失；二是城鎮(zhèn)封閉的社會保障制度障礙。在完善社會保障制度中，農(nóng)村社會保障制度的創(chuàng)建是

17、基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)社會保障制度的開放是保證。做出這一選擇的理論依據(jù)主要有兩個：一個是需求層次理論決定了社會保障制度建設(shè)會成為彌合城市化機制缺失的邏輯起點。安全是人身最基本的需求，社會保障制度恰恰是滿足這一需求的最基本、最有效的制度安排。第二個是理論創(chuàng)新的成功經(jīng)驗告訴我們，選擇社會保障制度創(chuàng)新作為彌合城市化機制缺失的突破口是正確的，選擇社會保障制度創(chuàng)新作為突破口是有科學(xué)依據(jù)的。因為選擇社會保障制度創(chuàng)新作為突破口可能形成新的邏輯關(guān)系：社會保障瓶頸制約的解除會將農(nóng)民納入社會保障體系之內(nèi)，使得戶籍制度的徹底改革成為可能；制度障礙的消除和農(nóng)民被納入社會保障體系之內(nèi)必然提高農(nóng)民的城市化傾向；城鎮(zhèn)對農(nóng)民吸引力提高就

18、會增加農(nóng)民自愿放棄農(nóng)村土地的可能性；農(nóng)民愿意放棄農(nóng)村土地就使規(guī)模經(jīng)營成為可能；規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展又促進農(nóng)民收入的提高和市場的擴大；不斷擴大的市場支撐必然會使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展加快必然提供大量的就業(yè)崗位；就業(yè)崗位增加必然使城市化進程加快。這樣城市化建設(shè)和整個經(jīng)濟社會的發(fā)展都有可能進入良性循環(huán)。總之，民族地區(qū)城市化的宏觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大而深刻的變化，不僅城市化的行為主體已經(jīng)市場化，運行基礎(chǔ)也已經(jīng)市場化。消除城市化的體制和政策的障礙，理順城市化的宏觀體制和政策環(huán)境，必須找出各種關(guān)系之間的內(nèi)在邏輯和邏輯起點，并按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求提出明確可行的解決方法。社會保障制度的不完善是民族地區(qū)城市化制

19、度體系存在重大缺陷的表現(xiàn)，社會保障制度是民族地區(qū)城市化邏輯關(guān)系的起點，社會保障制度的完善就必然成為民族地區(qū)城市化邏輯關(guān)系進入良性循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第一，民族地區(qū)完善社會保障制度的基本原則。民族地區(qū)完善社會保障制度的基本原則是：（1）普遍性與選擇性相結(jié)合原則。普遍性是指社會全體成員都享有最基本的社會保障待遇，社會保障覆蓋全社會并對全體社會成員適用相同的社會保障標(biāo)準(zhǔn)。選擇性實質(zhì)上是區(qū)別對待，即針對不同類型的社會成員制定不同法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。對公民實行普遍的社會保障，是世界各國社會保障法律制度共同奉行的一項基本原則。我國傳統(tǒng)的社會保障法律制度以選擇性原則為出發(fā)點，把社會成員分為干部、工人和農(nóng)民三個階層區(qū)別對

20、待。這種社會保障體制造成的直接后果，就是在客觀上形成了社會成員之間在社會保障方面的不平等，使社會保障覆蓋面狹窄，阻礙了勞動力的合理流動。所以，民族地區(qū)的社會保障應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)和農(nóng)村全部涵蓋在內(nèi)，再依據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平以及各地的實際情況采取不同的標(biāo)準(zhǔn)和方案。（2）權(quán)利與義務(wù)對等原則。社會保障法對人和物的保護與制約，主要體現(xiàn)在人與人或者人與物的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系上。社會保障是我國公民的一項基本權(quán)利，但社會保障的受益者并非可以無條件地享受社會保障權(quán)利，要享受法律賦予的此項權(quán)利就必須首先認(rèn)真履行相應(yīng)的法律義務(wù)，否則不僅不能享受權(quán)利，還會受到法律的追究與制裁。堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則，有利于調(diào)動多方積極性，提

21、高公民個人在社會保障方面的責(zé)任感和參與意識。（3）國家責(zé)任和社會責(zé)任原則。在現(xiàn)代社會里，社會保障是由政府管理的一項社會事務(wù)，政府本身就是社會保障法律關(guān)系的重要主體。中華人民共和國憲法在明確規(guī)定中國公民享有基本的社會保障權(quán)利的同時，也明確了國家和社會應(yīng)為此承擔(dān)的責(zé)任。國家應(yīng)當(dāng)而且也能夠主動利用對社會的干預(yù)手段，通過立法調(diào)節(jié)利益沖突，推動符合社會公共利益的社會保障法律制度的建立與完善。堅持社會責(zé)任原則主要是為了保證社會保障的互濟功能得以充分實現(xiàn)。（4）公平與效率相統(tǒng)一原則。公平與效率是既相互制約又相互促進的一對矛盾，也是人類社會發(fā)展的一個永恒主題。實施社會保障制度在很大程度上是為了實現(xiàn)社會公平，但

22、是效率機制又是促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要動力機制。在完善社會保障法律制度的過程中，一定要堅持公平與效率相統(tǒng)一原則，因為只有這樣才能理順社會保障與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，使社會保障法律制度能夠為推動國家經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮更大作用。一方面，社會保障法律制度必須體現(xiàn)公平性，即其實施范圍應(yīng)包括所有社會成員。另一方面，社會保障法律制度也必須體現(xiàn)效率性，在制定社會保障的待遇標(biāo)準(zhǔn)時，不應(yīng)當(dāng)采取平均主義的分配和再分配方式，而應(yīng)當(dāng)采取根據(jù)勞動者本人對企業(yè)和社會的貢獻大小、勞動者的經(jīng)濟收入、國家與地方的財政承受能力等區(qū)別對待的辦法。我國目前正在改革的國家基本養(yǎng)老保險實施待遇水平與繳費年限掛鉤的做法，就是一種公平與效率相結(jié)

23、合的機制。第二，民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的創(chuàng)新。農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新的重要舉措是創(chuàng)新養(yǎng)老保險制度。民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容是：（1）低標(biāo)準(zhǔn)起步以保障老年人基本生活為取向。民族地區(qū)縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保障屬于低保障制度。一是保險費的繳納和養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)較之城市低，因而農(nóng)村老年人的基本生活需求的保障可以低于城市水平。二是在相當(dāng)長的時期內(nèi)，農(nóng)村的生產(chǎn)、交換、分配形式，決定了農(nóng)村人口在60歲以后仍可創(chuàng)造勞動價值，在人口老齡化高峰時期應(yīng)當(dāng)盡可能的挖掘勞動者創(chuàng)造價值的時間。在農(nóng)村不宜引入城市退休的概念，盲目追求城市職工的養(yǎng)老水平。三是民族地區(qū)廣大農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，絕大多數(shù)農(nóng)（牧）民的收入水

24、平比城市職工要低得多。因此，較低的交費標(biāo)準(zhǔn)適合廣大農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力。四是養(yǎng)老保險基金的保值增值主要由國家承擔(dān)，如果保障水平過高，積累資金的絕對數(shù)過大，保值增值的負(fù)擔(dān)也越重，起步階段低標(biāo)準(zhǔn)的保障水平對國家較為有利。（2）社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老結(jié)合。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度只是國家在農(nóng)村建立的基本養(yǎng)老保障制度，標(biāo)準(zhǔn)較低、覆蓋面大。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及其所屬企業(yè)還可根據(jù)自己的經(jīng)濟力量，自辦各種形式的補充養(yǎng)老保險，鼓勵個人實行養(yǎng)老儲蓄。同時民族地區(qū)還要充分發(fā)揮農(nóng)村已有的各種基層保障的功能，形成更為完善的農(nóng)村社會保障體系。（3）個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持。要完善民族地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制

25、度，從一開始起就要立足于建立個人繳費、自我保障為主的機制。民族地區(qū)經(jīng)濟力量還不雄厚，資金緊缺，況且農(nóng)村人口遠(yuǎn)比城鎮(zhèn)職工多，因而農(nóng)民養(yǎng)老問題決不可單純依賴國家或者集體。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的籌集，必須堅持個人繳費為主；集體可以根據(jù)自身的經(jīng)濟狀況給予適當(dāng)補助。國家政策扶持，主要體現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支。這樣既體現(xiàn)政府和集體的責(zé)任，也可以增強這項制度的吸引力。（4）自助為主、互濟為輔，采取儲蓄積累形式。自助為主主要體現(xiàn)為繳費和領(lǐng)取的形式，是按照不同的繳費標(biāo)準(zhǔn)和年數(shù)，制定不同的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。繳費標(biāo)準(zhǔn)高，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)高；繳費標(biāo)準(zhǔn)低，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)亦低。同一繳費標(biāo)準(zhǔn)，繳費年數(shù)多，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)高；繳費年數(shù)少，領(lǐng)

26、取標(biāo)準(zhǔn)低。互濟為輔主要是在同一年齡階段內(nèi)的人口，早逝者與長壽之間可以互相調(diào)節(jié)互濟。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取“儲蓄積累”形式也是與現(xiàn)收現(xiàn)付形式相區(qū)別的一個重要特點。對于投保的農(nóng)民來說，積累資金記在個人名下透明度大，個人繳納部分與個人投保的標(biāo)準(zhǔn)和年限掛鉤，60歲以后逐年返還。此外，民族地區(qū)還應(yīng)當(dāng)積極試點和推廣以農(nóng)村新型合作醫(yī)療為核心的醫(yī)療保險創(chuàng)新。要合理界定基本醫(yī)療的病種范圍，構(gòu)造足以對基本醫(yī)療風(fēng)險進行保險的財務(wù)機制，要通過結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。第三，民族地區(qū)農(nóng)民工社會保障制度的創(chuàng)設(shè)。農(nóng)民工的養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)和農(nóng)村養(yǎng)老保險統(tǒng)一起來，使其在制度上更好地與城鎮(zhèn)社會保障制度相銜接。在一體化的制度

27、體系內(nèi)，社會養(yǎng)老保險關(guān)系隨人遷移，勞動者本身不會因流動而失去保障，有利于勞動力的流動和勞動力市場的形成。農(nóng)民工處于城市化的最前沿，他們是從農(nóng)民中率先分化出來的特殊群體，相對于純農(nóng)戶而言，他們是城市化的先行者，必然率先完成城市化過程。相對城鎮(zhèn)居民而言，他們又處于弱勢地位，使其對社會養(yǎng)老保險的需求更為強烈。農(nóng)民工作為過渡性的社會群體，給養(yǎng)老保險的規(guī)范化管理造成了特殊困難，這就需要為其提供一個適合其特點的制度安排：一是在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工其工作的流動性很大，而目前在不同所有制部門和不同地區(qū)之間，還沒有建立起社會養(yǎng)老保險賬戶合理有效的轉(zhuǎn)移機制。將進城民工直接納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一社會保障制度后，也往往由于工作變化

28、而中斷社會養(yǎng)老保險關(guān)系。缺乏工作連續(xù)性往往使農(nóng)民工在達到退休年齡后，因其繳納保險費的期限不夠而難以享受必要的保險金和生活水平。這將給財政造成潛在的壓力，也使農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障。二是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工工作的不穩(wěn)定性和城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度利益協(xié)調(diào)和操作存在的問題，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工直接納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系也面臨上述困難。這就需要探索一種既能基本滿足農(nóng)民工的社會保險需求，又能同時更好地解決上述問題的制度設(shè)計。適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，是根據(jù)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動性大、具有雙重收入來源等特點而設(shè)計的過渡性制度安排。一方面建立一個適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，強制性地將農(nóng)民工納

29、入社會養(yǎng)老保險體系，但提供一個5年以上的過渡期；另一方面在過渡期內(nèi)實施土地?fù)Q保障或者產(chǎn)品換保障計劃，但置換出的貨幣資金主要用于設(shè)立農(nóng)民工養(yǎng)老保險金的個人賬戶，在完成過渡期并達到勞動關(guān)系比較穩(wěn)定之后，該農(nóng)民工將被直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系；若不符合條件，該職工在城鎮(zhèn)的社會養(yǎng)老保險關(guān)系將被轉(zhuǎn)入農(nóng)村社會保障計劃體系。根據(jù)農(nóng)民工的特點，通過加快農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的建立，促進其率先完成從土地保障到現(xiàn)代社會保障的過渡，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)建的現(xiàn)實選擇。應(yīng)當(dāng)盡快創(chuàng)造條件讓有參保意愿的農(nóng)民工個人參保，繳費比例與其他參保單位和職工一致。條件不具備的地區(qū)可先開辦農(nóng)民工住院保險，平均交費標(biāo)準(zhǔn)可定為社會平

30、均工資的4%左右。為避免參保者的“逆向選擇”，可設(shè)置一定期限的繳費等待期。農(nóng)民工繳費年限滿30年退休后，個人不再繳費就可享受基本醫(yī)療保險待遇。對無能力參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工應(yīng)納入醫(yī)療救助制度。農(nóng)民工個人參加工傷保險，按其所在行業(yè)統(tǒng)一確定費率3（P382）。第四，民族地區(qū)小城鎮(zhèn)社會保障制度的改革。民族地區(qū)小城鎮(zhèn)社會保障項目少，即使已經(jīng)發(fā)展起來的社會保險項目，其有效覆蓋率也非常低。這主要是由于資金有限和制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。民族地區(qū)小城鎮(zhèn)主要有兩類社會保障項目：一是社會養(yǎng)老保；一是最低生活保障制度。醫(yī)療、失業(yè)等社會保障在絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)基本沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，即使有也是極少數(shù)小城鎮(zhèn)居民享有。小城鎮(zhèn)社會保障

31、體制建設(shè)的重點在于建立養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療保險制度4（P202-205）。民族地區(qū)小城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度應(yīng)當(dāng)采取合作醫(yī)療的途徑，宜采取鎮(zhèn)辦鎮(zhèn)管的方式。費用報銷和補償范圍可采取如下做法：合醫(yī)不合藥，合藥不合醫(yī)，合醫(yī)又合藥。合作醫(yī)療的主要模式可選擇如下模式中的一種：保小病不保大病的福利型，保大病不保小病的風(fēng)險型，保大病也保小病的福利風(fēng)險型。在建立小城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度時，究竟采取哪種模式好，還需要進行深入地調(diào)查研究。在民族地區(qū)小城鎮(zhèn)建立個人賬戶、儲備積累制的社會養(yǎng)老保險制度比較適宜。城鎮(zhèn)職工社會保險制度主要是根據(jù)國有企業(yè)的歷史和現(xiàn)狀進行設(shè)計和改革的。從實際情況看，這種制度不太適用于民族地區(qū)小城鎮(zhèn)。在小城鎮(zhèn)建

32、立個人賬戶、儲備積累制的社會養(yǎng)老保險制度的主要理由是：國家無力也不必對小城鎮(zhèn)居民承擔(dān)直接的無限責(zé)任，從而背上沉重的包袱。社會保障改革的方向就是合理界定政府在社會保險中的責(zé)任，改變過去大包大攬的做法，強化個人的社會保險責(zé)任。目前國有企業(yè)社會保險改革成本巨大，國家財力難以支撐。如果再把小城鎮(zhèn)居民納入社會統(tǒng)籌養(yǎng)老的保障范圍，使國家承擔(dān)直接和無限的責(zé)任將是一個很大的包袱。在小城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度模式中，只要政府政策扶持責(zé)任到位，不僅可能建立起比農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度更優(yōu)越的制度模式，而且可以增加小城鎮(zhèn)的吸引力。小城鎮(zhèn)中的中小企業(yè)多數(shù)是勞動密集型和資源加工型的微利企業(yè)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤率一般在47%。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和職工承受能力有限，不可能承受城市企業(yè)高達20%的繳費率。個人賬戶、儲備積累的養(yǎng)老保險模式較為靈活，是適合小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀的現(xiàn)實選擇。建立個人賬戶，將繳納的保險費記在個人名下，賬戶上的資金所有權(quán)歸個人所有，責(zé)任清晰，有利于調(diào)動企業(yè)和職工參加